【独家深度】北环张农科：中国环卫市场化改革的问题与出路
近年，环卫市场总量不断扩张，预计到2020年，整体空间将有望超过2500亿元。与此同时，我们需要清醒地认识到，作为公共服务性质的新生环卫市场还存在诸多的困境亟待突破，需要各方共同的努力，才能真正造福百姓。本文为北京环卫集团党委副书记、董事、总经理张农科先生关于对我国市场化改革的系统思考和深刻见解，供业界参考。
来源：中国固废网 作者：张农科
党的“十八大”以来，在习近平总书记生态文明建设思想指引下，中国的环卫行业进入了新时代，市场化步伐明显加快，新装备新工艺不断涌现，人居环境得到改善。在各方努力下，市场总量不断扩张，预计到2020年，环卫服务市场整体空间将超过2500亿元。在取得一定成绩的同时，我们也要清醒地认识到中国环卫市场化改革存在诸多困境，需要各方共同努力，继续发展壮大环卫市场，更好造福人民。
一、当前环卫市场化改革存在的问题及表现
环卫市场化改革起步于2000年，随着政府购买服务而兴起，近五年来进入了快速发展期，可以说市场仍处于发育期，属于新事物，存在问题是难免的，主要有十个方面的表现。
一是整体呈现碎片化。比如，北方某城市，将主城区的环卫服务区域分割成近20个标段，每个行政区平均分成了2-3个标段，最终有十多家环卫企业中标进驻提供服务；再比如，南方某城市下辖的行政区，将区域内道路环卫作业切分成了6个标段进行招标，而且要求投标人兼投不兼中。类似的现象较为普遍，是目前环卫市场的主流，因此导致市场呈现碎片化。无论是道路作业、还是垃圾清运、或者筛分转运，都有其盈亏平衡点，主要由作业面积、垃圾量、运输距离、作业频次等要素决定。把一个城市分割成很多作业区域，使得各种设备处于产能相对过剩状态，作业不饱和率、车辆空驶率明显上升，增加了排放、拥堵了交通、增加了成本。如果中标企业服务的标段彼此分隔那就更糟，意味着在一个城市要建立几个项目公司，组建几个管理团队，就连同属一个企业的车辆、设施因为分属不同项目公司就不能共享、协同作业。在这种情况下，没有企业愿意去增加投资，加之环卫行业低利润的实际，企业也不敢去更新车辆设备、提升作业标准和质量。另外，环境是一个系统，各种固废污染物没有区域标识，把一个城市分割成很多市场，结果没有人对这个城市的整个环境负责，仍然是“公用地悲剧”的延续，将严重地危害城市运营安全。
二是低端化发展趋势严重。据不完全统计，目前我国从事环卫服务的企业多达8000余家，绝大多数企业的规模都很小，年服务费收入超过1000万元的企业占比不到1%，很多企业就是添置几台作业车辆、廉价雇佣一支保洁队伍就开始去参与政府购买服务了。这与人们长期以来对环卫服务的专业化认识不足有关，以为环卫服务就是扫扫地、运输垃圾、挖个坑把垃圾埋了那么简单。基于这种认识，搞装备制造的、搞垃圾焚烧发电的、搞水处理的、还有玩资本的，都纷纷进入环卫行业，看重的是近年来市场持续增量，主要目的是“跑马圈地”。更多的是一些小企业，把环卫服务简单化为道路清扫和垃圾清运，至于“无害化、减量化、资源化”的基本要求根本达不到，不仅如此，渗沥液污染、非正规填埋导致的水土污染和后续安全都是重要隐患。
三是供需结构失衡。环卫市场因政府购买服务而兴起，根源在于供给侧结构与需求侧之间存在失衡问题，政府通过事业单位向社会提供的环卫服务有效供给不足，因此要借助市场的力量增加有效供给。但是，有些地方政府为人民群众购买的环卫服务并非以需求侧为落脚点的，而更多是为了甩包袱，或者是为了改革而改革，变换一下市场主体的性质，究竟在多大层面上体现人民群众的意愿，是否集中解决环卫服务中的不平衡不充分问题，目前还没有得到充分显现。随着生活水平的提高，人民群众对人居环境要求越来越高，对环境保护的关注度也越来越大，城乡环境不论面子还是里子都应该干净整洁，一尘不染；每个垃圾桶、垃圾楼都应该是干净无异味；人民群众用心分类好的垃圾都应有各自的去处；公厕要好找、好看、好闻、好用……而现在主要还是面子上的一些服务，满足于“有”、表面上“过得去”，与人民群众对于细节的要求存在较大差距。
四是履约风险加大。市场经济也是契约经济，如果双方约定事项不能充分实现，就会加大市场不确定的风险，而作为公共服务，其对城市运营安全、社会稳定的影响都是巨大的。现在主要的履约风险表现为，受地方政府债务风险影响，一些地方政府财政支付时效性、充足性受到考验，那些小规模的没有商业模式的企业，不得不退出市场。还有一些地方政府，依靠政府强势地位，通过要求项目公司增加更多服务内容来变相减少公共支出，转嫁公共服务成本，或者将历史遗留问题转移给项目公司，导致企业负担过重而不得不退出市场。还有一些企业，因为不专业、规模小、管理不善，或者当初即以低于成本价中标，导致实际中达不到政府和群众要求，甚至造成新的环境污染问题，不得不退出市场。这些问题现在比较集中于欠发达地区，也有向大城市蔓延的趋势，特别是那些碎片化市场，风险很大。像政商关系紧张、营商环境恶化、行政收费、行政罚款增多等问题，都是履约风险的外在表现，应当及时发现，加以重视，防止市场化改革倒退。
五是付费机制改革滞后。最传统的方式是事业单位体制下的基于成本付费，也就是花多少，政府拨多少。现在虽然是政府购买服务，表面上看，政府是基于结果付费的，但实际上，这个服务价格还是基于成本付费机制来的。政府根据不完全数据，算好定额，给定服务总价和单项价格。但是因为市场是分散的，尤其是当物流节点上的设施分属不同作业主体时，实际付费是在不同节点间按照固定价格实施，这就使得上下游间没有竞争关系，且每个业务链条希望垃圾越多越好：前端垃圾分类希望垃圾越多越好，这样可以拿到更多补贴；中端转运希望垃圾越多越好，这样按照吨公里计价收入就越多；末端希望进填埋场的垃圾越多越好，这样可以多挣钱。至于过程中怎么增加，猫腻就多了。总之，这种付费机制导致企业转型升级缺乏动力，项目公司只会把精力聚焦多挣钱的地方，可以数据造假的地方，无人对“减量化、无害化、资源化”负责。而且付费机制不改革，事业单位也没有主动改革的动力。
六是垃圾四分类难落地。习近平总书记亲自决策部署，主要是原有的供销社体系失效，新的模式没有建立起来，中国的垃圾分类出现原地踏步的问题。在习近平总书记科学定位垃圾四分类的思想指导下，全国各地掀起了新的样板工程，但是真正实现垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的目标，还有很长的路要走。主要表现在基础设施建设不足，前端设施简陋、数量不够、功能单一、技术含量低、主要依靠劳动力，成本很大；中端固废物流体系不健全，车辆设备更新慢，物流成本高；末端处理能力构建不全，受来自国外各种理念影响，末端重复建设、烂尾工程很多，很多设施无法发挥应有的支撑作用，而城市矿产开发基地建设得不到有效支持，使得整个末端综合处理能力构建滞后。基础设施投资具有建设周期长、专业化标准高、全口径全流程管理要求高、设施协同要求高、回报周期长等特点，不是一般企业能够实现的，也不是短期可以实现的。但是现在有些政府压缩特许经营期限，压低政府购买服务价格，导致基础设施投资回报率很低，回报周期很长，因此没有企业愿意做中长期投资规划，一些没有社会责任感的企业，就会建设低质量的甚至是“豆腐渣”工程。没有末端综合处理能力，就支撑不了前端垃圾分类；没有现代固废物流体系，就会出现混装混运，那么最终，垃圾四分类模式就难以构建起来，只能停留在样板工程阶段，没有可复制性。
七是商业模式不清晰、融资难度大。政府购买服务，初期采取的是BOT的方式，现在普遍是PPP的模式，政府希望通过PPP模式，以有限支出撬动更多社会资本；社会资本希望通过PPP模式让政府背书，降低融资难度，尤其是民营资本，可以更好获得银行支持。但是，当PPP模式遇到了金融创新，味道就变了，各类基金把PPP模式变成了金融杠杆，在“三去一降一补”政策下，PPP模式成为了众矢之的，虽然调控抑制了市场非理性冲动，但也限制了PPP项目落地。从环卫行业本身来说，商业模式不清晰，以及政府对资产的垄断，限制了企业融资渠道，使得环卫行业主要依靠银行贷款，因此很容易受到宏观经济和宏观调控影响，导致市场发育不良，市场化改革进程受限。
八是市场体量仍偏小，产业化空间有限。我们可能觉得环卫市场要达到2500亿元了，体量很大了，其实相对于中国人口和经济总量来说，环卫市场体量是偏小的，产业化空间非常有限。比如瑞典，人口不到1000万人，仅每年固废资源化产值却高达人民币约1900亿元，固废产业对经济增长的贡献比重占GDP总额的5%—10%，且长期保持在相对稳定的水平。而中国目前的环卫市场产值占GDP比重几乎可以忽略。这说明中国的环卫产业化远没有发展起来，一个潜在的万亿级市场没有形成，整个行业仍处于“拿钱干活”的状态，自主发展能力没有形成，创造社会财富的能力更没有形成。
九是市场秩序有待规范。随着各类市场主体涌入环卫市场，竞争进入了白热化，恶意低价竞争的现象屡见不鲜。环卫行业仍处于劳动密集型发展阶段，这决定了行业平均利润率很低，采用低价竞争必然扰乱市场秩序。在多个城市推行的环卫市场化改革中，政府在环卫项目市场化公开招标时都提出了采用最低评标价法进行评标，报价最低者中标。这种唯低价论的做法，使得某些实力不强、资质不高甚至口碑不佳的企业堂而皇之地以低价成了中标方，中标价甚至只有项目预算控制价的一半。这种故意扭曲市场价格的做法，害人害己。低价中标会倒逼中标企业降低标准、降低质量。中标企业由于利润极低甚至不能覆盖成本支出，必然会通过减少作业频次、加大作业强度、以性能低的装备代替性能好的装备来千方百计降低成本，“偷工减料”“以次充好”就会成为这些企业的常态，最终体现在作业标准、服务质量的下降上。低价中标常常会导致“饿死同行、累死自己、坑死业主”的现象出现，从环卫产业发展角度，也必然导致“劣币驱逐良币”，扰乱行业正常秩序，影响环卫产业的健康发展。国内也爆出了不少最低价中标的项目最后中标企业弃标不履约的事件，现实中已有众多实例证明了最低价中标给城市公共服务事业健康发展所带来的危害。
十是政府职能转变滞后。培育市场的关键在于政府职能转变。总体看，政府职能转变不到位，表现为要么继续既当裁判员又当运动员，要么就一改了之、放任不管，把环境管理的责任甚至历史包袱全抛给企业来承担。宏观调控作用发挥不到位，存在缺位或越位的问题，比如在市场公平性上、在科学评价机制建设上不到位，存在多头管理和服务意识不强的问题，自由裁量权过大，行政干预过多等。
上述十个问题相互交织，导致了环卫市场发育不良、作用不大、成效不显，我们要正视其社会危害性，透过现象看本质，找到病根，对症下药。
二、存在问题的主要危害及原因分析
环卫是不可替代的基础性的公共服务，既是城市代谢系统，也是生产系统、生活系统和生态系统循环衔接点，如果环卫行业持续低端化发展，没有发挥应有作用，将会造成很多危害，具体有五个方面。
一是城市运营安全受到威胁，城乡环境治理成本持续升高。常听说的是“垃圾围城”，实际比这问题多得多。比如，上千种危险废弃物并未得到有效收集处理，非正规填埋场即将进入隐患集中爆发期。近年来，环卫领域的生态安全事故时有发生，严重威胁着城市运营安全。现在有些地方开始治理城乡环境，发现要投入巨大的成本，而像渗沥液、病死畜禽、畜禽粪便、废旧电池等，正威胁着水土安全，如果不能从源头控制增量，减少存量，后续城乡环境治理成本必然持续升高，直接考验地方政府公共财力。
二是环境污染蔓延影响多领域，人民生命健康安全受到威胁。环卫原本扮演着生产系统、生活系统的过滤器作用，防止有害的固废物进入自然界，也防止有价值的固废物被作为垃圾进入自然界，超出了自然界的自我净化能力。一旦环卫行业无法做到这些，就会导致环境污染。比如，塑料如果得不到回收，会造成白色污染；畜禽粪便得不到无害化处理，就会造成重金属污染以及河道富营养化等，这些污染又会通过农牧业、水产业、饮用水等，威胁到人民生命健康安全。环卫行业长期发展的不平衡不充分，积累了不少问题；而现在市场化改革的碎片化、低端化等，又可能会加剧问题，需要引起高度重视。
三是转变发展方式难度大，可持续发展面临挑战。转变发展方式，就是要实现绿色、低碳、循环发展。环卫公共服务，尤其是固废业务，是实现绿色、低碳、循环发展不可或缺的重要组成部分。由于环卫产业低端化，环卫公共服务俨然成了扫地服务，而忽略了更为重要的固废产业，使得危险废弃物流向自然，各类矿产资源被焚烧或埋掉，然后不得不采用更高成本去治理环境、挖山开矿、进口资源。代谢系统不畅，就会出现各种梗阻，使得可持续发展面临挑战。
四是矿产资源短缺，未来实体经济发展受限。自然矿产面临枯竭是不争的事实，按照物质守恒定律，大量的资源集中到了城市，城市矿产资源已经越发成为战略性资源，影响着很多领域的生产。比如造纸业，因为限制进口洋垃圾，废旧纸张价格持续上涨，且国内废旧纸张供给不足，限制了造纸业发展。未来，城市矿产资源将对实体经济产生重要影响，如果没有完善的垃圾分类体系，没有先进的末端处理能力，城市矿产资源面临短缺的问题将越发突出，实体经济发展必然受限。
五是环卫工人产业化受限，社会维稳压力增大。因为环卫产业的低端化，诸多发展的限制，使得环卫工人收入增长受限，环卫工人的社会地位、尊严得不到保障，环卫工人群体成为社会弱势群体的处境很难得到改变，如果持续下去可能将成为全面小康社会、现代化建设的薄弱环节，社会维稳压力将增大。
环卫行业关系千家万户，如果解决不好，就容易升级为社会问题，其社会危害性既广泛又深远。而产生这些问题的根源在于大家仍未把环卫事业作为城乡代谢系统来看，对城市运转规律，对环卫市场规律认识不到位。其实，在20世纪50年代，我国率先从城市代谢系统角度提出了垃圾分类理念，但这个理念没有在国内很好贯彻，被德国等西方国家借鉴去了，形成了目前世界先进的服务模式。而我们国家，没有按照国际通行概念理解固废，所谓垃圾主要指生活垃圾，而不是所有固体废弃物，环卫领域负责收集处理的固废物主要是生活垃圾，而像电子垃圾、医疗垃圾、再生资源等，分属不同管理领域，呈现多头管理、九龙治水的状态。加上人为分割市场，整个城市代谢系统是碎片化的，无法实现对所有固废物齐收共管、协同处置。而碎片化市场也导致城市代谢系统连接不起来，市场越碎片化，越会降低准入门槛，各项目公司规模就越小，那么在小规模状态下，效益也会降低。因此我们现在，有必要回归环卫行业的本质，基于城市运转规律和环卫市场规律，重新思考我们的出路。
三、新时代环卫市场化改革的出路
新时代，习近平总书记系统提出了生态文明建设思想，为我们指明了发展方向。“绿水青山就是金山银山”“像对待生命一样对待生态环境”……生态文明就是我们的财富，建设生态文明就是在创造社会财富，保护我们的生命系统。环卫行业服务于生产、生活的方方面面，连接着无数的厂矿、机关、社区和个人，支撑了生产、方便了生活、改善了环境。每一个取自自然的资源，都经过生产系统、生活系统后，进入环卫服务系统，然后经过“无害化、资源化”回归生态系统。在生产系统、生活系统、生态系统的循环衔接中，环卫行业发挥了三个重要的作用：一是为生产提供了可再生的资源；二是为生产、生活创造了优美的环境，解决了外部性问题；三是防止污染物流向自然生态系统，保护了生态环境，让生命系统健康可持续。可以说，环卫发挥的是代谢系统的功能，把有营养的留下来，把有害物质、无用之物分离出排出体外。因此，无论是城市还是乡村，都离不开环卫公共服务，环卫服务既能让固废物无害化，又能让废旧资源得到回收再利用，如此循环式发展才成为可能。我们只有在实现生产系统、生活系统和生态系统循环衔接的高度上定位环卫事业，才能真正回答好“为人民提供什么样的环卫服务，怎样做好环卫服务”的根本问题。
一是明确环卫市场化改革的价值取向，以法治的方式规范市场秩序，为环卫市场良性发展提供强大的法治保障。政府要回归到“购买什么样的环卫服务，怎么样购买环卫服务”这个根本问题上，立足新时代新要求，从建设城市代谢系统出发，以建设生产、生活、生态三大系统循环衔接点为目标，以满足人民对美好生活需要为根本出发点和落脚点，面向全社会购买专业化的环卫服务。要通过公开方式，基于质量标准体系和成本价格体系，按照使用价值的实现能力和结果选取专业化环境综合服务商，实现全域管理、全域负责。水大鱼大，只有确保一体化、规模化的市场，才能引入专业化的环境综合服务商，为人民群众购买到优质环卫服务。
要通过法治建设，把近年来好的经验做法以及顶层设计制度化。参照国际通行标准明确固废概念，突破现有的生活垃圾概念，在范畴上应该包括所有固体废弃物，并交由单一部门负责，改变目前政出多门、九龙治水的困局，为建立统一的环卫市场体系奠定坚实的法治基础。明确各类主体责任，加强对环卫服务主体的监管，对于制造“二次污染”的环卫主体严肃追究法律责任，对于以低价方式引入非正规市场主体，采取倒查倒追机制，对非正规市场主体，采取强制退市，以法治方式提高市场准入门槛，依法规范市场秩序，引导市场主体专注于技术工艺革新、模式再造、发展绿色化产业，坚决制止恶性低价竞争，防止“劣币驱逐良币”问题蔓延。
二是加强顶层设计，以全域理念去规划设计城乡环境治理体系。环卫服务业务涵盖了垃圾分类、清扫保洁、固废收运、分选转运、固废处理以及资源化综合利用等所有的环境综合服务，是典型的全域性系统性治理模式。因此，加强顶层设计，首先要有全域理念，与生态文明这个系统相融合，不能人为分割市场，造成多头管理、无人无责的尴尬局面。
要更加突出固废物流体系建设，实现前端垃圾分类投放和收集、中端垃圾分类运输、末端垃圾分类处置的有效衔接，推动实现“两网”甚至“多网”融合。要更加注重固废物流网络节点建设，按照城乡地区垃圾组分特点，宜就地处置的，完善本地小型处置设施；宜在物流过程中处置的，规划建设节点型处置设施；以进行集中处置和再生利用的，规划建设循环经济园区，从而构建分散与集中相结合、多点与系统相统一的协同处置模式，真正发挥出环卫全产业链优势，如此，习近平总书记提出的垃圾分类思想才能有效落地。
三是加快构建现代化的环卫市场体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府宏观调控。坚持以付费机制改革为核心的环卫市场体系建设。以付费机制改革培育新兴市场，引导市场主体聚焦垃圾四分类体系建设，建设现代固废物流网，发展绿色化产业。通过付费机制改革，以市场的方式支付给独立法人单位，倒逼事业单位体制改革，调动市场主体生产积极性。加快全国统一的质量标准体系建设，建立第三方评估机制，为市场化评价提供法治依据。加快推进环卫基础设施资产证券化改革，加大金融支持力度，扩大融资渠道，鼓励环境综合服务商发展混合所有制，以提升产业化整合能力，加快绿色化产业发展。
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要发挥成本价格机制作用，利用好市场空间，让固废物流与信息流高度融合、系统转换，推动优质资源向关键领域集中，向高水平平台集聚，从而实现产业化集中与绿色化产业集群发展。要通过市场保持技术与模式多样性，也要通过成本价格机制，发挥市场正向激励作用，倒逼市场主体从劳动密集型向技术密集型转型升级，实现更高质量的发展。
同时，政府要加快职能转变，使政府从既当运动员又当裁判员的双重角色里脱离出来，主要发挥市场监管和宏观调控作用，坚持实现公共价值优先，兼顾公共资源配置效率，在充分实现使用价值的基础上，按照市场经济规律，引导市场主体聚焦技术工艺革新和模式创新，实现使用价值与价值的统一，维护环卫市场秩序。
四是深化供给侧结构性改革，不断培育壮大现代化的环境综合服务商，引领带动多样化市场主体发展。对照人民群众的要求，市场化改革要持续深化，环卫市场主体要练好绣花功夫。要主动适应2020年国家要实行垃圾强制收费后的新变化新要求，以需求侧为导向，深化供给侧结构性改革，以人民群众对环卫公共服务的满意度作为衡量环卫公共服务水平的重要标准，提高回应性，满足多样化需求。现代化的环境综合服务商是引领环卫行业转型升级的标杆，决定了我国环卫行业发展的上限。产业化是推动两网融合，实现以资源化为核心的减量化和无害化的根本路径。固废处理产业化是绿色经济的基本业态，固废处理产业应该成为发展绿色经济的重要支柱，也应该是国民经济的重要支柱。要按照市场规律来培育环卫市场，就要在一个城市内甚至在一个更大区域内打造环卫统一市场，构建基于统一运营平台的市场体系，培育一到两家环卫主体企业进行全产业链运营。各城市应加快绿色化产业的顶层设计，以固废处理产业化为目标，遵循市场规律培育环卫主体企业，尤其是具有一定影响力的环境综合服务商，从而带动绿色化产业发展，使其成为国民经济新的增长点。
随着我国经济发展和城市化进程的加快，环卫市场化改革还将持续推进，我们需要及时总结环卫市场化改革的经验教训，不断加深对环卫产业发展规律和城市运转规律的认识，正确理解环卫市场化改革的本意和内涵，走出当前环卫市场化改革带来的困境和误区。我们唯有在环卫产业发展规律和城市运转规律的结合点上久久为功，将环卫固废处理产业上升为国家战略性产业，实现环卫固废处理的产业化发展，持续深化环卫服务供给侧结构性改革，不断增加环卫服务有效供给，实现生产、生活、生态三大系统循环衔接，才能不断满足人民群众对美好生活的需要，建设“绿水青山就是金山银山”的美丽中国。
【本文作者张农科：经济学博士，现任北京环卫集团党委副书记、董事、总经理】
编辑 |洪翩翩、赵凡
统筹 | 谷林