13亿万载县城乡环卫一体化市场化项目用特许经营合规否？
E20研究院数据中心从E标通获悉，6月30日，无锡市金沙田科技有限公司中标江西宜春万载县城镇(乡)环卫一体化特许经营项目，中标总金额高达13.21亿元。项目的运营模式为BOT模式，中标人和实施机构签订初步协议，并在当地成立项目公司，项目公司接受政府方监督。从服务内容、服务年限、回报方式等多维度观察，该项目更符合PPP类项目特征。但在现阶段，在财政部PPP中心库中尚未发现该项目的踪迹，不排除入库流程正在申报进行中。
来源：中国固废网 作者：E20研究院
E20研究院数据中心从E标通(信息来源：全国各级政府采购网/公共资源交易平台)获悉，6月30日，无锡市金沙田科技有限公司中标江西宜春万载县城镇(乡)环卫一体化特许经营项目。中标单价为：城区环卫：7.04元/平方米•年、农村环卫：79.10元/人•年。
根据招标公告显示，项目建设内容主要包括：(1)清扫保洁体系建设，包括队伍建设和设施设备投入;(2)垃圾收集、转运体系建设，包括队伍建设和设施设备投入;(3)智慧数字化环卫管理平台建设。
项目的运营模式为BOT模式，中标人和实施机构签订初步协议，并在当地成立项目公司，项目公司接受政府方监督。服务期限为20年，中标总金额高达13.21亿元。回报方式为：政府付费。从服务内容、服务年限、回报方式等多维度观察，该项目更符合PPP类项目特征。但在现阶段，在财政部PPP中心库中尚未发现该项目的踪迹，不排除入库流程正在申报进行中。
毕马威企业咨询(中国)有限公司政府与基建业务合伙人李炜表示，环卫领域的市场化是趋势，地方的各种探索和尝试值得肯定。目前基础设施和公共服务市场化主要方式包括政府购买服务、特许经营、政府和社会资本合作(PPP)，规范运作应该是首要原则。其中非常重要的一点是要区分以上三种方式所适用的政策和情形，从形式和实质上都做到规范。
以城市清扫保洁、收集转运和智慧环卫在内的此类项目为例，如采用政府购买服务方式，则应符合《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等相关政策要求，如购买服务的期限不能超过3年，不能采购货物和工程以及将工程和服务打包的项目。从招标公告看，本项目服务期限20年，总投资1.817亿元(其中首次投资额5335万元以上)，可以看出不适用政府采购服务方式。
如采取特许经营方式，最重要的政策是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委第25号令)。从该政策及国内特许经营实践来看，此类项目应该具有“经营性”，即在回报机制上属于使用者付费或可行性补助，比如环保领域的供水、污水处理、生活垃圾处理(焚烧发电)、餐厨/厨余垃圾处理、建筑垃圾处理均有使用者付费或经营性收入。完全政府付费类项目并不适用特许经营。因此，涉及投资且服务期长、但不涉及使用者付费或经营性收入的传统环卫项目，按政策规范和实操经验来看，不应采用政府购买服务、特许经营，更合适的方式应该是PPP模式。
如采用PPP模式，需关注PPP规范发展阶段的新要求，适用的主要政策包括《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理库的通知》(财办金〔2017〕92号文)、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)等。特别要注重交易结构、回报机制、绩效考核、按效付费等方面的合规性、合理性。关于财承比例的问题，建议地方对本地基础设施和公共服务项目进行排序，分清轻重缓急，为环卫、污水处理、垃圾处理等必需的公共领域项目预留一定份额，避免因额度不足难以实施PPP的局面。
总之，希望各方把握合规原则和专业精神，稳妥创新，从源头上减少风险，不但要确保项目顺利落地，还需要警惕纯政府付费的环卫项目仅仅走特许经营流程，不纳入PPP流程后期可能会出现支付风险或者被上级检查叫停的可能，这也是当前环卫项目鲜见特许经营而更多用PPP或购买服务的原因。
当然，正如E20的PPP分类理论所预言的，环卫PPP和PFI类型(工程主导金额巨大可用性付费为特征)同为纯政府付费但内在逻辑不同，前者支出需求刚性基建投资小不太涉及隐形债务风险，但在当前PPP分类体系中无法区别(具体请参见薛涛在2016年在财政部ppp中心道ppp公号发表的文章：【独家】E20研究院
薛涛：市政环保PPP年度盘点：分类后的顶层思考与产业变局)。地方在环卫项目中出现这样的冒险操作的背后原因是2019年财金10号文对PFI类型PPP的压制扩大作用到了所有纯政府付费上，无意中对实施效果良好市场化促进积极的环卫PPP形成了打压，这是这一案例背后的原因，这个问题值得思考和有关部门尽快优化。
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编辑 |郭香莲、汪茵
统筹 | 谷林