新版《危废名录》与中国固废管理政策法规解读

最近被新版《国家危险废物名录》（2021版）刷了屏，今日解读一下中国固体废物管理的政策法规。解读将分为两个层面，分别是宏观管理层面和微观实操层面。文章主要站在工业企业固体废物污染防治的视角，未就生活垃圾、建筑垃圾等相关固废政策进行解读。

来源：马哥说       作者：马立强

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最近被新版《国家危险废物名录》（2021版）刷了屏，“马哥说政策法规”的群里也讨论热烈。按捺不住“嘴痒”，又想胡说八道一番，斗胆解读一下中国固体废物管理的政策法规。解读将分为两个层面，分别是宏观管理层面和微观实操层面。

文章主要站在工业企业固体废物污染防治的视角，未就生活垃圾、建筑垃圾等相关固废政策进行解读。话不多说，上正文：

参考依据

●《中华人民共和国环境保护法》（2015）（以下简称“《环保法》”）

●《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020修订）（简称“《固废法》”）

●《国家危险废物名录》（2021版）（简称“《危废名录》”）

●《危险废物鉴别标准 通则》（GB 5085.7—2019）及《危险废物鉴别标准》

●《固废鉴别通则》（GB34330-2017）

微观实操层面

（一）响水事件引发的主要变革

政策法规的制定与变革，很多是由重大事故推动的，国内外均是如此。响水爆炸，都炸没了些啥（响水之祸，是谁之过？——化工企业与化工园区风险管理谈论）？我们来看看：

1.  废弃化学品属于危废——炸没了

2021版《危废名录》不再要求废弃的化学品属于危废，避免废弃化学品自动成为危险废物，自动纳入环境监管，让监管被动。

● 2016版《危废名录》：《危险化学品目录》的化学品废弃后属于危险废物。

● 2021版《危废名录》：无要求。

变革的原因：一来某些危险化学品并不具有环境危害特性，如“液氮”等；二来很多废弃危化品其危害属性没有改变，是否废弃，无法监管。

因此，2021版《危废名录》要求“被所有者申报废弃”，即危险化学品所有者应该向应急管理部门和生态环境部门申报废弃。

2.  危废经营许可证——炸没了

新固废法中，危废处置单位的资质不再提“经营”二字，避免环保主管机构成为“行业主管机构”，破除《安全生产法》：“管行业必须管安全”的魔咒。

● 《固废法》（2015修正）：从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。

●《固废法》（2020修订）：从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，应当按照国家有关规定申请取得许可证。许可证的具体管理办法由国务院制定。

3.  危险化学品安全管理条例——快炸没了

由于《危险化学品安全管理条例》只是聚焦在“危险化学品”的管理，对废弃危化品的管理不明确，对其它危害物质等的管理要求也不明确，因此急需制定《中华人民共和国危险化学品安全法》，该法草案对废弃化学品的管理提出了要求，目前该法仍在征求意见。《危险化学品安全管理条例》也即将全面修订。

（二）《危废名录》的主要内容和变化

1.  鼓励危废协同处置

鼓励产废单位广泛的利用“社会资源”，协同处置部分危险废物。避免因为区域性的危废处置能力不足，导致企业无法处置危废，出现危废“爆仓”等现象。

可利用水泥窑、烧结机等工业窑炉，污水处理厂、一般工业固废填埋场、生活垃圾填埋场和生活垃圾焚烧厂等污染防治设施，促进资源循环及清洁生产。

如：企业产生的废酸废碱等，在满足一定条件下（主要是一类重金属的浓度），可以利用污水处理厂进行协同处置，而不必是专门的危废处置单位。此外，某些“飞灰”、废树脂粉等“干燥”无渗滤液的危废，可利用生活垃圾填埋场协同处置。

2.鼓励清洁生产和部分危废资源回收利用

《豁免管理清单》中新增无机废酸(HW34)、废碱(HW35)、含油金属屑、废铁质油桶、铬渣等，在部分特定利用过程，可进行豁免管理。

如：含油金属屑、废铁质油桶、铬渣等，通过“冶炼”工艺再利用时，利用环节豁免管理。（你想，都冶炼成钢铁了，还是有啥危害啊？）

3.  鼓励对环境危害较小的部分危废管理环节 进行豁免管理

豁免管理制度在2016年版《危废名录》中首次提出后，对促进危险废物利用发挥了积极作用。2021年版《危废名录》新增部分环境危害较小的危废种类。

《危废名录》附录《危险废物豁免管理清单》中的危险废物，在所列的豁免环节，且满足相应的豁免条件时，可以按照豁免内容的规定实行豁免管理。

• “豁免环节”指可不按危险废物管理的环节；

• “豁免条件”指可不按危险废物管理应具备的条件；

• “豁免内容”指可不按危险废物管理的内容。

如：全部环节豁免的，虽然性质上仍是“危废”，但是可以全过程不按照危废管理。这些过程包括：“收集、运输、利用、处置”等。

4.  鼓励“点对点”定向利用豁免  

由于危险废物种类繁多，利用方式多样，难以逐一作出规定，需要各地结合实际实行更灵活的利用豁免管理，进一步推动危险废物利用。

因此，2021年版《危废名录》特别提出“在环境风险可控的前提下，根据省级生态环境部门确定的方案，实行危险废物‘点对点’定向利用”。

上海、山东、江苏等地已经探索开展了危险废物“点对点”定向利用豁免管理相关工作，效果良好。将来各地方将建立“点对点”定向利用豁免管理的实施细则，给出确定的方案。

“点对点”定向利用就是一家单位产生的一种危险废物，可作为另外一家单位环境治理或工业原料生产的替代原料进行使用。可视为定向资源化的过程。

“点对点”定向利用针对那些未列入本《危险废物豁免管理清单》中的危险废物，或利用过程不满足本《危险废物豁免管理清单》所列豁免条件的危险废物。（如果已经纳入豁免清单，直接干就行了，还弄什么“点对点”啊？）

可见，点对点针对的是并不具有“通用”利用价值的危废，这类危废仅是在特定情况下可以再利用，所以采取“点对点”。具有“通用”利用价值的危废直接纳入《危险废物豁免管理清单》。

马哥曾作为专家，参与过“点对点”项目的专家论证会哦，觉得这项工作很“环保”。

5.  管理聚焦、精准治污

环境监管要精准，抓主要矛盾。固体废物的管理也是如此。本次修改，通过细化类别的方式，确保列入《危险废物名录》的危险废物的准确性，推动危险废物精细化管理。

例如，从《危险废物名录》中排除了脱墨渣等不具有危险特性的废物等。

（三）其它与危废相关的主要问题

1.  利用危废生产的产物仍是危废吗？

这个是老思路，现在不同啦。按照《固体废物鉴别标准通则》（GB34330-2017），利用固体废物生产的产物同时满足如下三条不作为固体废物管理：

•  符合国家、地方制定或行业通行的被替代原料生产的产品质量标准；

•  符合相关国家污染物排放(控制)标准或技术规范要求，包括该产物生产过程中排放到环境中的有害物质限值和该产物中有害物质的含量限值；

•  有稳定、合理的市场需求。

注：以上都不作为固废废物管理啦，自然也不作为危废管理。另外，企业自己制定的产品质量标准不作数哦。

2.  危险废物利用处置后产生的固废仍是危废吗?

这个是老思路，现在不同啦。按照《危险废物鉴别标准 通则》（GB5085.7-2019）判断如下：

•  仅具有腐蚀性、易燃性、反应性中一种或一种以上危险特性的危险废物利用过程和处置后产生的固体废物，经鉴别不再具有危险特性的，不属于危险废物。

•  具有毒性危险特性的危险废物利用过程产生的固体废物，经鉴别不再具有危险特性的，不属于危险废物。除国家有关法规、标准另有规定的外，具有毒性危险特性的危险废物处置后产生的固体废物，仍属于危险废物。

•  除国家有关法规、标准另有规定的外，具有感染性危险特性的危险废物利用处置后，仍属于危险废物。

注：利用和处置，概念不同哦，不要搞混。感染类的危废，不管利用还是处置，产物都是危废。有毒类的危废，利用后未必，但处置后仍是危废。

3.  一般固废混合危废后属于危废吗？

这个是老思路，现在不同啦。按照《危险废物鉴别标准 通则》（GB5085.7-2019）判断如下：

•  仅具有腐蚀性、易燃性、反应性中一种或一种以上危险特性的危险废物与其他物质混合，混合后的固体废物经鉴别不再具有危险特性的，不属于危险废物。

•  具有毒性、感染性中一种或两种危险特性的危险废物与其他物质混合，导致危险特性扩散到其他物质中，混合后的固体废物属于危险废物。

•  危险废物与放射性废物混合，混合后的废物应按照放射性废物管理。

这个定义更为科学，司法方面意义重大:

你想，如果3kg的危废混合在3t的一般固废中，按照老办法就得直接抓人啦（两高司法解释，危废非法处置3t以上，可以入刑，“污染环境罪”）。现在，还可以鉴别一下再说（限于腐蚀性、易燃性、反应性的混合固废）。

4.  危废的运输需要特殊资质吗？

这个是老思路，现在不同啦。危废的运输仍然需要资质，但除了“医疗”和“农药”等少数几类危废在运输环节需要满足相关标准外，部分固态危废的运输，在满足“防雨、防渗漏、防遗撒”的要求下，运输环节豁免，不需要办理危险货物运输资质。

5.  企业可以自行处置自己产生的危废吗？

当然可以。

根据《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型（2019年版）》的通知，针对“综合利用企业自己产生的危险废物替代原辅料进行生产活动，不增加污染物排放的项目”列入不纳入建设项目环评管理的项目类别。不需要办理建设项目环境影响评价相关手续。

如果自行处置危废会增加污染物的排放，需要有办理环评相关手续。

6.  哪些情况下某些“固废”可不按照“固废”管理？

按照《固体废物鉴别标准通则》（GB34330-2017）的规定，如下的情况，不作为固体废物管理：

•  任何不需要修复和加工即可用于其原始用途的物质，或者在产生点经过修复和加工后满足相关产品质量标准并且用于其原始用途的物质;

•  不经过贮存或堆积过程，而在现场直接返回到原生产过程或返回其产生过程的物质；

•  修复后作为土壤用途使用的污染土壤；

•  供实验室化验分析用或科学研究用固体废物样品；

•   ------

所以，很多可以直接回用于生产的边角料或是废物，根本不需要作为固废管理。

7.  哪些情况某些“废液”的可不按照“液体废物”管理？

按照《固体废物鉴别标准通则》（GB34330-2017）的规定，如下的情况，不作为液态废物管理：

•  满足相关法规和排放标准要求可排入环境水体或者市政污水管网和处理设施的废水、污水；

•  经过物理处理、化学处理、物理化学处理和生物处理等废水处理工艺处理后，可以满足向环境水体或市政污水管网和处理设施排放的相关法规和排放标准要求的废水、污水；

•  废酸、废碱中和处理后产生的满足以上两条要求的废水。

实验室产生的废酸废碱等“废液”，是否可以直接用在自己的污水处理站调PH值啊？

显然可以！前提是不要引入额外的污染因子（特别是一类重金属），或是废酸废碱中一类污染物含量低于该污水处理厂排放标准（2021版《危废名录》）。

8.  什么是危废，未纳入《危废名录》的就不是吗，危险废物如何鉴别？

《危废名录》只告诉你什么是危废，但不告诉你什么不是。跟《危险化学品目录》一样，不纳入的未必不是危化品。针对是否危废的判定方法是：

首先看《危险废物名录》，如果没纳入，再看环评文件（已批），如果也没有，一般情况下可判断不属于危废（环评是根据《危废名录》及该物质的理化特性判断的，由执业资格的工程师判断，一般可信）。

但该判断并不绝对，还有无法确定的情况。对不明确是否具有危险特性的固体废物，应当按照国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法予以认定。经鉴别属于危险废物的，按代码“900-000-××”（××为危险废物类别代码）进行归类管理。

国家危险废物鉴别标准由以下七个标准组成：

1）危险废物鉴别标准——通则

2）危险废物鉴别标准——腐蚀性鉴别

3）危险废物鉴别标准——急性毒性初筛

4）危险废物鉴别标准——浸出毒性鉴别

5）危险废物鉴别标准——易燃性鉴别

6）危险废物鉴别标准——反应性鉴别

7）危险废物鉴别标准——毒性物质含量鉴别

目前危废鉴别的工作由当地的固废中心负责，但是该项工作即将推向市场，由第三方提供鉴别服务（“益驰思”可提供该服务）。

（四）固体废物管理的其它问题

1.  固体废物污染环境防治设施应自主验收；

2. 工业固体废物纳入排污许可制度进行监管的要求；

3.  固废跨省贮存、处置和利用都需要在移出地备案；

4. 工业固废的台账管理基本等同以往的危废管理：产生工业固体废物的单位应当建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的污染环境防治责任制度，建立工业固体废物管理台账，如实记录产生工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息，实现工业固体废物可追溯、可查询，并采取防治工业固体废物污染环境的措施。

5. 产生工业固体废物的单位委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实；委托他人运输、利用、处置工业固废的，应对受托方进行审查，否则承担连带责任；

6. 受托方运输、利用、处置工业固体废物，应当依照有关法律法规的规定和合同约定履行污染防治要求，并将运输、利用、处置情况告知产生工业固体废物的单位；

7. 收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险；

8. 国家危险废物名录应当动态调整。

宏观管理层面

1. 固废管理以生态文明思想指引，以改善环境质量为纲

随着生态文明思想的提出，“两山论”、“人与自然的和谐共生”和“山水林田湖草生命共同体”等生态文明思想指引着中国的环境管理工作。中国积极承担“大国责任”，引领全球生态文明建设。

自2015年，随着新环保法的颁布实施，中国环境政策的核心调整为：改善环境质量，这唯一目标。环保主管机构对企业的监管从之前关注单个企业的“证照齐全、达标治理”，调整为关注区域环境质量的“持续消减、质量为纲”。最初企业是独善其身、你好我也好；如今是一衣带水、大家好才是真的好！

由于环境质量与公众健康密切相关，保障公众健康明确属于环境保护的范畴，重污染天气的“限停产”要求从而有了法律依据。

鉴于此，中国的固体废物管理的政策与法规强调推进生态文明、保障公众健康、保护和改善生态环境。其它几部近期修订的上位法也均将以上原则纳入了法律总则。

2.  固废管理首先强调减量化，其次是资源化，最后是无害化

节约是最基本的环保。废物是放错地方的资源，只有在源头上减少废物的产生，才能实现“物尽其用”，发挥物质的最大的价值。所以，固废的减量化是基本原则之一。减量化的原则优先于资源化和无害化，减少固体废物的产生是根本，实在不能减少的再采取资源化和无害化，而资源化优先于无害化。

资源化是节能减排的有效手段，国家主席习近平在第75届联合国大会一般性辩论上发表讲话时表示，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

可以预见，节能与减排这两个长期以来存在矛盾的难兄难弟，在不久的将来必然和谐统一，单纯考虑“减排”而忽略“节能”的时代即将结束，循环经济的时代即将到来。

3.  固废法鼓励生产者开展生态设计，促进资源回收利用

固废法第六十六条：“国家鼓励产品的生产者开展生态设计，促进资源回收利用。”。

生态设计，也称绿色设计，是指将环境因素纳入产品全生命周期的设计。举例来说，研发设计阶段是否尽可能使用环境友好的原辅材料和化学品，研发工艺是否避免高温高压工艺和有毒有害物质的产生，生产的产品是否环境友好，产品生命周期结束是否有利于资源循环利用，或是废弃之后可以自然降解等等。只有在研发设计阶段考虑了生态环境问题，才能从根本上降低环境风险，减少环境影响。

所以，生态设计要求在产品开发、生产和报废的所有阶段均考虑生态环境因素，从产品的整个生命周期减少对生态环境的影响，最终引导产生一个更具有可持续性的生产和消费系统。

可以预见，在生态设计这一先进理念的引导下，十四五、十五五期间我国的环境保护工作将从之前重末端治理，到过程管理，直至源头管理和全生命周期管理。生态设计将极大的促进循环经济的发展。

4.  固废法要求特定行业建立责任延伸制度

固废法第六十六条提到了“责任延伸制度”这一先进的理念，“国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度”。

生产者责任延伸的思想，最早可追溯到瑞典1975年关于废物循环利用和管理的议案。该议案提出，产品生产前生产者有责任了解当产品废弃后，如何从环境和节约资源的角度，以适当的方式处理废弃产品的问题。生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility，以下简称EPR）概念，是1988年由瑞典隆德大学（Lund University）环境经济学家托马斯（Thomas Lindhquist）在给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的，它通过使生产者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现。

按照固废法的要求，“电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者应当按照规定以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开，实现有效回收和利用。” 也就是说，电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等生产行业，企业需要考虑产品废弃后的回收和处置，这将极大促进这几个行业的循环经济发展。

可以预见，责任延续制度在不久的将来，不单单是在电子电器等行业开展，而且会扩展到更多行业。

5.  固废管理需要避免过度包装

随着物流与快递行业的蓬勃发展，网购已成为人们日常生活的一个重要部分。双十一一次次地刷新着成交纪录，快递包装污染也随之而来。《中国快递发展指数报告》从2012—2017年，我国快递业务量从56 亿件增长至400 亿件，2018 年，达到507.1亿件，2019年达到635.2亿件，增量规模连续两年超过100亿件。包装材料带来的污染不容小觑。

固废法关于包装的要求主要有：

• 产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。

• 生产经营者应当遵守限制商品过度包装的强制性标准，避免过度包装。

• 生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，应当按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。

• 电子商务、快递、外卖等行业应当优先采用可重复使用、易回收利用的包装物，优化物品包装，减少包装物的使用，并积极回收利用包装物。

• 国家鼓励和引导消费者使用绿色包装和减量包装。

可见，过度包装的势头将在固废法实施之日起得到全面遏制，包装材料的重复利用也将提上日程，该举措将在全国范围内促进循环经济发展。

6.  限用一次性塑料制品

餐饮行业外卖日益火爆，一次性塑料制品泛滥成灾，给环境带来了巨大的危害，而且由于一些塑料垃圾被投入海中，如今海洋生物体内含有大量塑料微粒，且随着食物链进入了人体，损害人类的健康，对塑料制品的限制势在必行。

固废法第六十九条和第一百零六条等对一次性塑料制品的生产、销售和使用提出了要求：

• 国家依法禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品。

• 商品零售场所开办单位、电子商务平台企业和快递企业、外卖企业应当按照国家有关规定向商务、邮政等主管部门报告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情况。

• 国家鼓励和引导减少使用、积极回收塑料袋等一次性塑料制品，推广应用可循环、易回收、可降解的替代产品。

• 旅游、住宿等行业应当按照国家有关规定推行不主动提供一次性用品。

• 机关、企业事业单位等的办公场所应当使用有利于保护环境的产品、设备和设施，减少使用一次性办公用品。

可以预见，塑料制品的循环利用和相关替代产品的开发生产必将成为循环经济的重点。

7.  追求环境、社会和经济效益的平衡

环境保护在根本上是为了保障和服务社会的进步与经济的发展，不能本末倒置。严格的环境监管是为了社会和经济的可持续发展，因此环境管理工作也遵循着“动态平衡”的规律。

关于污染物的“零排放”的定义有很多，马哥此前曾提出了全新的概念。零排放的“零” 其实指的是个平衡点：环境效益、经济效益和社会效益的综合平衡点，“三效”平衡才应是科学的零排放平衡点。

环境、经济和社会的“三效”平衡在不同区域可以有不同的平衡要求：环境质量好的地区，比如海南、西藏等，可以降低环境效益的诉求，重点突出经济效益与社会效益；反之长三角和京津冀地区，环境效益要求高，经济效益和社会效益可以低些，但是无论如何不能只考虑环境效益。因为：皮之不存，毛将焉附？

8.  革新旧观念

某些旧观念：“基于‘最不利’或‘最严重后果’的管理”等，都是不科学的（思维拓展：事故是可以预防的吗？——风险管控在于预防高风险事件还是严重后果事件）。

科学的管理不单单考虑事件后果，还要考虑发生频次与可能性，暨“风险值”。2021版《国家危险废物名录》便是基于“风险管理”的思路来更新的。

按照《固废法》关于“实施分级分类管理”的规定，在环境风险可控前提下，《危险废物名录》新增对一批危险废物在特定环节满足相关条件时实施豁免管理，促进循环经济建设。

结论与建议

（一）结论

本次《固废法》修订，极大的促进循环经济的发展，强化了“生态设计”，提倡对产品开展全生命周期的管理。固废法要求建立生产者责任延伸制度，促进生产者统筹安排固废的回收和再利用。并且明确禁止过度包装和限制一次性塑料的包装，减少固废污染，推进固废的减量化、资源化和无害化。

新版《危废名录》实施动态管理，鼓励协同处置与“点对点”循环利用政策，显著提升“精准治污、科学治污、依法治污”的水平，对于风险小的一些危废实施豁免管理，促进资源化与再利用。

此次修改与更新是贯彻落实习近平生态文明思想和党中央关于生态文明建设决策部署的重大任务，是依法推动打好污染防治攻坚战的迫切需要，是健全最严格最严密生态环境保护法律制度和强化公共卫生法治保障的重要举措。

（二）建议

本次《危废名录》修订新增减了部分危险废物以及部分废物代码发生了变化，企业需要做好《危废名录》实施与危险废物管理计划、转移联单、许可证等环境管理制度衔接工作。例如：

（1）危险废物种类或代码等发生变化的，应及时变更危险废物管理计划和排污许可证等信息。

（2）危险废物利用处置许可证中相关危险废物种类和代码等发生变化的，持证企业应及时作出变更。

（3）申请危险废物跨省转移的危险废物种类或代码等发生变化的，相关企业应对转移计划进行变更并重新提交转移申请。

此外，贯彻和落实前文所提《固废法》和《危废名录》的相关要求，在此不再赘述。

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编辑 |郭香莲、汪茵

统筹 | 谷林

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