社会资本参与生态环保项目收益机制研究

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本文中笔者根据项目经验，将社会资本参与生态环保项目收益机制整体分为三种，分别是项目经营性资源收益、项目配套土地增值收益、政府补助和政策资金。由于项目经营性资源收益中涉及众多的自然资源资产使用权和生态产品，笔者着重对其中重点的自然资源资产使用权和生态产品的取得方式和收益实现方式逐一进行介绍，以期对社会资本参与生态环保项目实务有所裨益。

来源：新基建投融圈     作者：刘飞、闫刚波

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如何在社会资本参与的生态环保项目中构建合理的收益机制，一直是困扰项目各方和阻碍社会资本参与项目的难题。2021年10月25日，国务院办公厅出台了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号，以下简称“国办发40号文”），规定“为社会资本营造公平公正公开的投资环境，构建持续回报和合理退出机制，实现社会资本进得去、退得出、有收益”，并提出了“+产业导入”、“+核证碳汇增量”、“+资源综合利用”三种生态保护修复项目的收益获得方式，该等收益机制同样可以适用于社会资本参与的其它生态环保项目。 

结合笔者项目经验，本文将社会资本参与生态环保项目收益机制整体分为三种，分别是项目经营性资源收益、项目配套土地增值收益、政府补助和政策资金。由于项目经营性资源收益中涉及众多的自然资源资产使用权和生态产品，笔者着重对其中重点的自然资源资产使用权和生态产品的取得方式和收益实现方式逐一进行介绍，以期对社会资本参与生态环保项目实务有所裨益。

一、生态环保项目收益机制

（一）项目经营性资源收益

为便于理解和分类，本文将社会资本参与生态环保项目中通过自然资源资产使用权的开发利用、生态产品价值实现取得的收益归类为项目的经营性资源收益。

《生态文明体制改革总体方案》（中发[2015]25号）提出构建生态文明体制的“四梁八柱”，“资源有偿使用和补偿制度”将“生态资源”作为可量化价值的资源；《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(中办发〔2020〕6号)从国家层面提出构建“现代环境治理体系”，要求平等对待各类市场主体，引导各类资本参与环境治理投资、建设和运行；以《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(中办发〔2021〕14号)为标志，政策聚焦在“产品”层面，将生态资源视为市场中的特殊产品，探索生态产品的价值实现，并为生态产品的价值实现提供转换路径，这都为社会资本在生态环保项目中通过生态产品的价值实现取得项目收益提供了依据。

据国办发40号文规定，社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。据此，我们可将社会资本在生态环保项目中经营性资源收益来源主要分为三种类型，具体内容如下：

1.1 类型一：采取“+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业

据国办发40号文规定，“通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议，明确修复要求、各方权利义务和违约责任”；“对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权；涉及海域使用权的，可以依法依规比照上述政策办理。修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体。修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本投资修复并依法获得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益”。这为参与生态环保项目的社会资本一并或优先取得自然资源资产使用权提供了政策支持。

同时，国办发40号文也对生态保护修复项目涉及的土地的规划调整明确了支持政策，文件规定“市、县级政府应将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划。鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律法规政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态保护修复区域内各类空间用地的规模、结构、布局和时序。项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入生态保护修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续”。

1.1.1 土地使用权

1.1.1.1 土地资源权属

我国土地所有权实行社会主义公有制，按照土地所有权不同，整体分为国家所有和集体所有。

我国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划（国土空间规划），规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，进一步编制城乡规划（国土空间规划），又将土地具体划分为各种不同用途和功能的用地。

1.1.1.2 土地使用权之取得

我国《土地管理法》明确规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，而土地使用权则可以依法转让。

关于土地使用权之具体获取路径，按照土地所有权不同，国有土地和集体土地使用权的获取方式又有不同，土地使用权各种取得方式如下图①所示，具体各种获取路径可参照本团队《跟着飞律学土地系列文章》的详细解析。

需要注意的是，国有建设用地土地使用权进行供应时需满足“净地”的条件，根据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发（2007）36号）及《闲置土地处置办法》（国土资源部令 第53号）相关规定，“净地”通常应满足以下条件：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。

社会资本在参与具体生态环保项目时，如该项目配套用地符合土地供应的条件，则可争取利用相关支持性政策将该生态环保项目与土地使用权一并通过竞争性方式进行确认，从而实现社会资本获取该项目的同时也能一并获得配套土地的使用权。

1.1.1.3 土地使用权的期限和用途

我国城镇国有建设用地使用权出让最高年限按不同用途规定如下：

另外，我国农用地实行土地承包经营制度，实行所有权、承包权、经营权三权分置，一般采用农村集体经济组织内部的家庭承包方式，其中耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。

承包方承包土地后享有土地承包经营权，可以采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，社会资本则可以通过上述方式获取相应的土地经营权。社会资本还应与承包方签订土地经营权书面流转合同，并向发包方备案。

社会资本依法获取土地使用权（经营权）后，按照不同的用地性质、项目特征、自身的产业运营优势等，则可发展不同的产业。在生态环保项目中，常见的产业包括旅游、康养、体育、设施农业、田园综合体等。

如四川邛崃市白沫江水美乡村生态综合体开发项目，本项目作为国家第一批EOD试点项目，以生态文明思想为引领，可持续发展为目标，水生态修复和水环境治理为手段，区域综合开发为载体，与沿线茶、农、旅等产业有机融合，实现水生态治理带来的经济价值内部化，充分体现了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，努力建成天府蓝网“蓉水”“融岸”“荣城”的示范工程，做好乡村振兴的水生态价值表达。

吉林市中新食品区黑土地保护治理与蓝靛果产业开发项目，本项目包括“吉林市中新食品区流域可持续发展工程”“吉林市中新食品区岔路河水环境综合治理工程”和“蓝靛果种植加工”三个子项目。这三个子项目同步推进，最终依托蓝靛果种植加工产生的经济收益，反哺环保工程项目。

另外，生态环保项目也可以依托特定的生态资源发展特定产业园区，如重庆江津团结湖大数据智能产业园开发项目，以大数据智能化应用为基础，建成60万平米的产业载体，构建“东数西算”川渝重要节点。

1.1.2 草原资源

1.1.2.1 草原资源权属

我国草原指天然草原和人工草地。我国草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。

1.1.2.2 草原使用权之取得

任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原，但草原使用权则可以依法进行流转。

对于国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。

另外，社会资本可也可通过有偿方式获取国家所有的草原的使用权，根据《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，国有草原承包经营权向农村集体经济组织以外单位和个人流转的，应按有关规定实行有偿使用，但目前国家层面尚未出台明确的国有草原有偿使用相关制度文件。

对于集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，一般采用集体经济组织内的家庭或者联户承包经营方式，如由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

另外，草原承包经营权还可通过转让、转包、合作等方式进行流转，因此社会资本也可按照自愿、有偿的原则通过承包方转让、租赁、合作等方式获取草原承包经营权，并依法进行登记获得草原承包经营权利证明。

1.1.2.3 草原使用权之收益

社会资本依法获取草原使用权后，可合理利用草原资源发展草牧业，打造“饲草种植—草产品加工—畜牧高效养殖—乳肉产品深加工—粪污资源化利用”草畜产业协调发展的循环产业链。

另外，在符合有关草原保护、建设、利用规划的前提下，也可在开展经营性旅游活动，如新疆生产建设兵团第九师161团生态环境导向的开发项目，本项目以绿色资源为基础，以边境风光和民族风情为特色，打造“云上草原·红色故乡”的旅游品牌。依托景区带动，推动团场连队各业态与旅游业态融合，鼓励开办高质量农家乐，做到“旅游一业突破，引领多业融合”的旅游发展新模式和新格局。

1.1.3 森林资源

1.1.3.1 森林资源权属

我国森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。其中：

（1）森林，包括乔木林、竹林和国家特别规定的灌木林，按照用途可以分为防护林、特种用途林、用材林、经济林和能源林；

（2）林木，包括树木和竹子；

（3）林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。

按照《森林法》相关规定，我国森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外，林木可以由单位和个人所有。

1.1.3.2 森林资源权利之取得

社会资本可以依法获取国有森林资源的使用权，以及集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地经营权、林木所有权和使用权，并需要按照法定程序办理相关确权登记。

对于国有森林资源的使用权，我国实行森林资源有偿使用制度，社会资本可通过租赁、特许经营等方式有偿使用国有森林资源的使用权，但由于我国目前国有森林资源资产有偿使用相关制度尚处于初建阶段，根据国家林业和草原局《“关于加快推进国有林区森林资源资产有偿使用的建议”复文》（2020年第7669号），我国国有森林资源有偿使用仅限于利用森林资源和森林景观资源开展森林旅游、森林康养、森林体验和森林科普教育。关于使用期限，租赁期限按照《民法典》的规定，一般最长不超过20年；特许经营期限一般最长不超过10年。

对于集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地实行承包经营的，承包方享有林地承包经营权和承包林地上的林木所有权。承包方可以依法采取出租（转包）、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权，社会资本可以通过上述方式获取相应的森林资源权利，并依法进行登记获得森林资源权利证明。

1.1.3.3 森林资源权利之收益

按照用途划分，我国森林资源分为防护林、特种用途林、用材林、经济林和能源林。

（1）用材林、经济林和能源林通常属于商品林，社会资本可依法获取经营权、收益权和其他合法权益，依法自主经营。在不破坏生态的前提下，社会资本可以采取集约化经营措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林经济效益，可通过出售林木、发展林产品加工业、发展林副产品等多种方式实现经营收益。

需要注意的是，我国严格控制森林年采伐量，对森林和林木的砍伐实行限额管理：国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年森林采伐限额，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门汇总、平衡，经本级人民政府审核后，报国务院批准；其中，重点林区的年森林采伐限额，由国务院林业主管部门报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年核定一次。采伐森林、林木作为商品销售的，必须纳入国家年度木材生产计划。

国办发40号文提出要创新林木采伐管理机制，也给社会资本赋予了更大的经营自主性，文件明确“创新林木采伐管理机制，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业可单独编制森林采伐限额，经审批可依法依规自主采伐；采伐经济林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式”。

（2）防护林和特种用途林通常属于公益林，公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐，但社会资本享有获得森林生态效益补偿的权利。对于非国有林地划定为公益林的，国家相关部门应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿。在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，社会资本还可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。

国家建立森林生态效益补偿制度，加大公益林保护支持力度，完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿。中央和地方财政也分别安排相关资金，用于公益林的营造、抚育、保护、管理和非国有公益林权利人的经济补偿等。

1.1.4 海域使用权

1.1.4.1 海域资源权属

我国海域属于国家所有。单位和个人使用海域，须依法取得海域使用权。

1.1.4.2 海域使用权之取得

根据国家规定，海域使用权可以通过申请批准或者招标、拍卖方式取得。

（1）海域使用权的申请批准

单位和个人可以向县级以上人民政府自然资源主管部门申请使用海域，经国务院或地方人民政府批准用海的，分别由自然资源部或地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。

（2）海域使用权招标拍卖

同一海域有两个或者两个以上用海意向人的，应当采用招标、拍卖方式出让海域使用权。以招标、拍卖方式确定海域使用权人的，按规定签订海域使用权出让合同，并支付海域使用金后办理海域使用权登记，领取海域使用权证书。

各省对海域使用权的取得也做出了各自的规定，如浙江省规定工业、商业、旅游、娱乐和其他经营性项目用海以及同一海域有两个以上相同海域使用方式的意向用海者的，应当通过招标、拍卖、挂牌方式取得海域使用权。

1.1.4.3 海域使用权的用途及期限

海域使用权的具体用途由县级以上自然资源主管部门依据海洋功能区划予以审核批准。

1.1.4.4 海域使用金

单位和个人使用海域，应当缴纳海域使用金。根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。

制定海域使用权招标、拍卖、挂牌出让方案时应当对拟出让的海域使用权进行价值评估，并确定出让底价。出让底价不得低于省规定的海域使用权出让基准价格。自然资源主管部门应当根据海域的区位、使用类型、使用功能等确定本省海域使用权出让基准价格。海域使用权出让基准价格不得低于国家和省规定的同类海域同一使用类型的海域使用金标准。

1.1.4.5 填海项目完成后的土地使用权

填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人可在填海项目竣工验收后凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。

1.1.5 矿业权

1.1.5.1 矿产资源权属

我国矿产资源属于国家所有，地表或地下的矿产资源的国家所有权，并且不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

在我国进行勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权。

1.1.5.2 矿业权之取得

我国实行探矿权、采矿权有偿取得制度②；根据《矿业权出让转让管理暂行规定》，我国矿业权主要包括出让和转让两种方式。国办发40号文中明确，对生态保护修复项目直接配置的矿产资源应仅限于因项目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土，因此相关矿业权还需按照相关规定取得。

（1）矿业权出让

矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为，具体由县级以上人民政府地质矿产主管部门根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》及省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法规定的权限，采取批准申请、招标、拍卖等方式进行。

在探矿权有效期和保留期内，探矿权人有优先取得勘查作业区内矿产资源采矿权的权利，未经探矿权人的同意，登记管理机关不得在该勘查作业区内受理他人的矿业权申请。

根据《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）相关规定，（1）要全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让，出让前应当在自然资源部门户网站、同级自然资源主管部门门户网站（或政府门户网站）和政府公共资源交易平台（矿业权交易平台）公告不少于20个工作日。以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定中标人。以拍卖方式出让的，应价最高且不低于底价的竞买人为竞得人；以挂牌方式出让的，报价最高且不低于底价者为竞得人，只有一个竞买人报价且不低于底价的，挂牌成交。（2）协议出让矿业权，必须实行价格评估、结果公示；（3）还要加强“净矿”出让，开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让，加强矿业权出让前期准备工作，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。

（2）矿业权转让

矿业权转让是指矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等。

需要注意的是，我国严格限制矿业权的转让，根据《矿产资源法》第六条，除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：

1）探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人；2）已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。

另外，转让采矿权，还应当具备下列特定条件：

① 矿山企业投入采矿生产满1年；② 采矿权属无争议；③ 按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；④ 国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。

同时，矿业权转让还需要履行必要的审批手续，国务院地质矿产主管部门负责由其审批发证的矿业权转让的审批；省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责其他矿业权转让的审批。对于矿业权出租，应当符合国务院规定的矿业权转让的条件。

以出让方式设立的探矿权首次登记期限为5年，每次延续时间为5年；采矿权人需申请采矿许可，采矿许可的年限：小型的最长10年，中型的20年，大型的30年，采矿权到期前仍有可采资源的可以申请延续。

1.1.5.3 矿业权之收益

矿业权直接相关的收益主要是探矿权和采矿权的收益。

社会资本作为探矿权人，可依法按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权等。探矿权人可依法申请其勘查区块范围内的采矿权，主管部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予。

社会资本作为采矿权人，则可以依法按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动，并自行销售矿产品实现收益。

另外，对于矿山类生态环保项目，社会资本也可利用项目具体特征发展相关产业，如辽宁阜新市百年国际赛道城废弃矿区综合治理项目，该项目在修复治理废弃矿山的同时，利用原有地形地貌和生产作业路建设种类齐全的赛道集群，实现了以赛事经济、演出经济等文化、体育、旅游产业为核心，生态环保、汽车后市场、教育培训、电子竞技、餐饮住宿等产业的协同发展。

1.1.6 发展自主产业获得收益

国办发40号文提出，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动。结合笔者实践经验，社会资本可通过在实施生态环保项目的同时，实施合同能源管理、危废跨区域转移、再生资源回收等项目，建设环保、危废、资源回收设施项目，提供节能、危废跨区域转移及处置、资源回收及利用等服务并获得相应收益。

1.1.6.1 合同能源管理

合同能源管理是指节能服务公司（社会资本）与用能单位以契约形式约定节能项目的节能目标，节能服务公司（社会资本）为实现节能目标向用能单位提供必要的服务，用能单位以节能效益、节能服务费或能源托管费支付节能服务公司（社会资本）的投入及其合理利润的节能服务机制。

合同能源管理项目中，社会资本的收益模式主要分为节能效益分享模式③、能源费用托管模式④、节能量保证支付模式⑤。其中：

（1）节能效益分享模式中，投资收益为用能单位按照合同约定的比例支付的节能效益；

（2）能源费用托管模式中，投资收益为用能单位支付的能源系统运行、管理、维护和能源使用的费用；

（3）节能量保证支付模式中，投资收益为用能单位支付超出承诺的节能量部分产生的节能效益。据统计，目前节能效益分享模式仍然是主流模式，占合同能源管理项目的90%以上。

按照合同能源管理项目的运作模式，服务期内，节能公司内部存在大量应收账款和未来收益。为保障节能公司未来收益权，完善促进节能服务产业发展，国家在资金支持、税收扶持、金融服务等方面出台具体政策：（1）明确资金支持政策。根据《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》（国办发[2010]25号）（以下简称“25号文”）规定：将合同能源管理项目纳入中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金支持范围，对节能服务公司采用合同能源管理方式实施的节能改造项目，符合相关规定的，给予资金补助或奖励。（2）实行税收扶持政策。根据25号文规定，一是对节能服务公司实施合同能源管理项目，取得的营业税应税收入，暂免征收营业税，对其无偿转让给用能单位的因实施合同能源管理项目形成的资产，免征增值税。二是节能服务公司实施合同能源管理项目，符合税法有关规定的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。三是用能企业按照能源管理合同实际支付给节能服务公司的合理支出，均可以在计算当期应纳税所得额时扣除，不再区分服务费用和资产价款进行税务处理。四是能源管理合同期满后，节能服务公司转让给用能企业的因实施合同能源管理项目形成的资产，按折旧或摊销期满的资产进行税务处理。节能服务公司与用能企业办理上述资产的权属转移时，也不再另行计入节能服务公司的收入。（3）改善金融服务。根据25号文规定，鼓励银行等金融机构根据节能服务公司的融资需求特点，创新信贷产品，拓宽担保品范围，简化申请和审批手续，为节能服务公司提供项目融资、保理等金融服务。节能服务公司实施合同能源管理项目投入的固定资产可按有关规定向银行申请抵押贷款。

1.1.6.2 危废跨区域转移

《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（中办发〔2021〕50号）明确提出探索危险废物跨区域转移处置补偿机制。固（危）废跨区域处置生态补偿制度指的是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，按照“谁输出、谁补偿，谁接受、谁受偿”的原则，由移出地对跨区域处置的固（危）废以资金的形式向接收地进行生态补偿。补偿费用用于处置设施终端周边的环境、经济、维稳等方面工作。目前全国除北京市、上海市、西藏自治区、香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省外，其余28个省区市均接收处置外省份的危险废物。

但目前我国对于危险废物跨区域转移法律规范主要为2020年9月1日施行的《固体废物污染环境防治法》、2021年5月25日发布的《国务院办公厅关于印发强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案的通知》（国办函〔2021〕47号）以及2022年1月1日施行的《危险废物转移管理办法》。未有针对危险废物跨区域补偿明确的补偿机制，建议如下：

一是出台固（危）废跨区处置生态补偿名录。各地可通过对不同类别的固（危）废环境污染性质的论证，明确可实施生态补偿的固（危）废种类。

二是合理制定危险废物跨区域生态补偿方式，拓宽资金来源渠道。除产废单位直接向接收地政府补偿外，还可采用由转出方政府代为补偿的方式，由产废单位向属地政府支付补偿费用、后者再采用经济或政策的手段向转入方政府代为补偿。⑥同时，利用政府对口支援、专项资金、财政补贴、优惠贷款、税收减免等方式进行补偿,探索利用生态补偿基金和债券等方式吸引社会资本参与补偿。

三是制定固（危）废跨区处置生态补偿具体细则。建议国家层面、省级层面出台跨省、跨市处置生态补偿具体政策，明确补偿标准、补偿方式、补偿实施流程等具体规范。

四是制定绩效评估考核办法。各地可根据实际，出台相关政策对生态补偿金的规范使用进行监督考核⑦。

1.1.6.3 再生资源回收

《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》 (国发〔2021〕4号)提出要加强再生资源回收利用。推进垃圾分类回收与再生资源回收“两网融合”，鼓励地方建立再生资源区域交易中心。

再生资源是指在被回收的废旧物资中，利用现有的技术手段，通过回收和加工处理还具有一定使用价值的那部分废旧物资，它是可以被交易，还具有经济价值的特殊商品。社会资本通过建设再生资源回收利用设施、开展环卫回收一体化模式、环卫企业向后延伸打造垃圾全产业链模式、回收企业对接干垃圾分类回收模式等运营模式，开发再生资源产品，获得相关收益。

目前，针对再生资源回收，支持政策包括：（1）培育行业龙头企业。通过国有资本参股等方式，支持国有资本、集体资本、民营资本以合资合作等形式共同培育再生资源回收行业龙头骨干企业。⑧（2）资金支持政策。市、县（市）区人民政府通过专项补贴、财政投资、财政奖励等方式，鼓励和支持再生资源利用行业的发展。对企业建成的分拣中心，按不高于其投入的设施设备总投资额（不含土地款）的30%给予一次性补贴。⑨（3）用地支持政策。市、县（市）规划和自然资源主管部门应当落实和完善再生资源回收利用体系建设的用地政策。对列入各地再生资源回收体系建设规划的重点项目，在符合土地利用总体规划前提下布局和选址，不断提高土地节约集约利用水平。（4）税收支持政策。财政、税务部门对在再生资源循环经济产业园区内符合税收减免和抵免等条件的企业，应当按照国家和省有关税收扶持政策给予税收优惠支持。（5）同等条件优先采购政策。国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金进行政府采购时，在性能、技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购再生资源利用产品。⑩

根据《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，宿州30万亩农田残膜污染治理和生态塑料产业化项目作为再生资源回收的案例，纳入EOD模式试点。宿马投资集团通过招商引资，引进年产30万吨生态塑料产品的山东天壮环保科技有限公司，开展全降解生态塑料制品生产项目，并成立宿州妙顺环保科技有限公司，是宿州市唯一的绿色环保生态高科技重点生产项目，项目总投资10亿元，可实现年产1万吨环境降解生态地膜及其他环境降解塑料制品。

1.1.7 特许经营权

除上述利用自然资源资产使用权和发展自主产业项目外，社会资本还可获取特定行业的特许经营权实现生态环保项目收益。

结合笔者实践经验，本文主要将特许经营权分为三类：（1）由政府发起的传统的特许经营权；（2）由政府发起的新型特许经营权；（3）企业间创设的新型特许经营权。

对于第一种由政府发起的传统的特许经营权，主要是指按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令第25号，简称“25号令”）的规定，由政府发起，通过市场竞争机制选择社会资本在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域提供公共产品或者公共服务，社会资本取得该项目的特许经营权并从获得项目经营性收益，因此该等特许经营权之取得需要严格按照25号令的相关规定进行。

对于第二种由政府发起的新型特许经营权，属于政府在传统的特许经营领域之外授予社会资本的特许经营权，该特许经营权突破了上述传统特许经营的项目范围，实践中具体包括路灯广告经营权、河砂开采特许经营权、特定文化IP特许经营权等。关于该等特许经营权之取得，由于其不属于前述25号令规定的范畴，在实践中操作往往更加灵活，目前对于前述特许经营权的取得方式尚没有明确的规定，因此对于具体生态环保项目来说，社会资本可争取将该特许经营权与具体项目相结合通过竞争性方式一并获取。

对于第三种企业间创设的新型特许经营权，不同于前两种政府和企业间的合作，属于企业和企业之间的合作，由企业和企业通过协商等方式，创设出某种特许经营权，如在特定工业园区，由某企业统一负责该园区内的污水处理服务等。该特许经营权在企业间建立起长效的运营付费机制，从而社会资本作为投资方可获取项目投资收益。该等特许经营权的具体获取方式通常由发起企业根据自身的管理制度等相关规定通过招标、竞争性谈判等方式授予。

1.2 类型二：对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易

国办发40号文明确，社会资本可通过对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易，从而在生态保护修复中获得收益。申请核证碳汇增量并进行交易即为国家核证自愿减排量（CCER）交易。

CCER作为碳汇项目的交易机制，是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。

通过开发生态修复碳汇项目，企业可用于抵消自身的部分碳排放量，亦可将多余的碳配额出售给重点排放单位获取利润。在这种碳汇交易体系下，以树木、可再生能源等产品换取碳汇增量，通过市场手段进行生态价值补偿。

1.2.1 CCER的产生

根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，国家发改委对温室气体自愿减排交易采取备案管理。备案指项目备案和减排量备案。

1. 项目备案流程主要包括项目文件设计、项目审定、提交项目备案申请、技术评估和审查、完成项目备案。

2. 减排量备案流程主要包括项目业主或项目业主委托咨询机构编制监测报告、国家主管部门备案的核证机构出具减排量核证报告、国家主管部门技术评估与审查、完成减排量备案。

经备案后的减排量称为“核证自愿减排量（CCER）”，单位是“吨二氧化碳当量（tCO2e）”。自愿减排项目减排量经备案后，可以在国家登记簿登记并在经备案的交易机构内交易。

1.2.2 CCER的交易

（1）交易机构

企业法人在相关自愿减排项目完成备案和登记后，可在国家备案的交易平台交易CCER。经国家发改委备案的交易机构主要有北京绿色交易所、天津排放权交易所、上海环境能源交易所、广州碳排放权交易中心、深圳排放权交易所、湖北碳排放权交易中心、重庆联合产权交易所、四川联合环境交易所、海峡股权交易中心。

（2）交易流程

在各个试点，CCER交易流程大致相似，需要地方环交所、碳排放交易系统和国家自愿减排和排放权交易注册登记系统有效衔接，以上海为例⑪：

1、卖方登录国家自愿减排交易注册登记系统（registry.ccersc.org.cn），将需要交易符合条件的CCER从自己的交易账户转入到上海环交易所交付账户。

2、交易参与方登录到上海市碳排放交易系统进行CCER交易。

3、若买方为上海碳交易试点企业因履约抵消等需要，也可以在上海碳排放交易系统上发送转出CCER的指令，将CCER从上海环交所交付账户转入国家自愿减排交易注册登记系统中交易账户，直至履约抵消完毕。当日买入的CCER于第二个交易日划拨至国家自愿减排交易注册登记系统。

上海试点CCER交易流程如下：

（3）交易价格

根据复旦大学可持续发展研究中心公布的2022年4月复旦碳价指数⑫，2022年4月的全国核证自愿减排量（CCER）买入价格预期为53.24元/吨，卖出价格预期为58.40元/吨，买入价格指数为133.84，卖出价格指数为140.49，中间价为55.82元/吨。

2022年4月北京和上海履约使用的CCER买入价格预期为53.39元/吨，卖出价格预期为61.40元/吨，买入价格指数为166.64，卖出价格指数为163.73，中间价为57.67元/吨。

2022年4月广州履约使用的CCER买入价格预期为52.87元/吨，卖出价格预期为60.60元/吨，买入价格指数为174.48，卖出价格指数为167.17，中间价为56.73元/吨。

2022年4月其他试点履约使用的CCER买入价格预期为48.50元/吨，卖出价格预期为55.00元/吨，买入价格指数为214.60，卖出价格指数为203.70，中间价为51.75元/吨。

1.3 类型三：通过经政府批准的资源综合利用获得收益

1.3.1 土地指标交易

国办发40号文明确了社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。同时根据现有国家、省级关于补充耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标的相关规定，经政府批准的土地指标可以通过交易（调剂）获得收益。

1.3.1.1 土地指标相关概念

土地指标主要指补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标。

补充耕地指标是指通过实施耕地后备资源开发、高标准农田建设、土地复垦、耕地提质改造、旱地改水田等土地整治项目所形成的，经验收认定并完成项目信息报备后，可用于耕地占补平衡的有效补充耕地指标。耕地占补平衡以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。

城乡建设用地增减挂钩节余指标是指在实施增减挂钩项目中通过旧房拆除和土地整理复垦等措施，将现有农村建设用地进行拆除和土地复垦，并将腾退的建设用地指标保障搬迁安置用地后，节余的建设用地指标（按复垦为耕地面积计算）。

1.3.1.2 土地指标交易（调剂）方式

由于土地指标交易（调剂）主要集中在省域内，以浙江省为例，浙江省域内补充耕地指标和补充标准农田指标的调剂方式如下：需要调出指标的县（市、区），经设区市政府或国土资源局同意后，由县（市、区）人民政府向省自然资源厅提出指标调出申请。省自然资源厅收到调出指标申请后，对调出方资格和调剂指标进行审查，逐月汇总申请调出指标情况，次月初发布指标调剂供应信息，同时冻结调出项目补充耕地指标使用。需要调入指标的市、县（市、区），由市、县（市、区）人民政府向省自然资源厅提出指标调入申请，提出调入指标的数量、类别和等别，明确使用调剂指标的建设项目。省自然资源厅对调入方资格和建设项目进行审查。省自然资源厅根据申请调入方指标库存情况、建设项目类型、建设项目前期工作进展情况和申请调剂指标时间先后，确定调剂对象、时序。省自然资源厅确定指标调剂对象后，在省自然资源厅门户网站调剂平台公示5个工作日。公示无异议后，下达指标调剂批复，在调剂平台上公布。调剂双方在指标调剂批复下达后1个月内签订调剂协议，结算调剂资金。省自然资源厅根据资金结算凭证，划转指标。

经检索多个省份土地指标交易的相关规定，土地指标交易的出让方和受让方大多为县（市、区）人民政府，但根据“谁投资，谁受益”的原则，社会资本通过土地整治等投资、建设行为形成的土地指标经验收合格后，有权获取相应的收益。

1.3.1.3 土地指标交易（调剂）价格

浙江省补充耕地指标、补充标准农田指标调剂价格由省自然资源厅、省财政厅、省物价局根据耕地后备资源状况和指标库存情况统一定价，指标调剂价格原则上两年调整公布一次。目前现行的指标调剂价格如下：

补充耕地指标价格：补充耕地数量指标15万元/亩，补充水田指标15万元/亩，粮食产能指标每亩每百公斤1万元。

补充标准农田指标价格：一等标准农田7万元/亩，二等标准农田4万元/亩。一等、二等标准农田质量等级由设区市农业部门认定。

浙江省建设用地增减挂钩节余指标实行市场调剂，建立最低保护价，最低保护价可根据市场行情不定期进行调整更新。目前浙江省自然资源厅调剂平台建设用地增减挂钩节余指标最低保护价为每亩50万元。经查浙江省2020年度第三期城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂方案显示，调入单价为150万元/亩。

1.3.2 水权交易

1.3.2.1 水权及交易概述

根据《水利部关于印发<水权交易管理暂行办法>的通知》（水政法〔2016〕156号，以下简称《水权交易办法》）规定，水权包括水资源的所有权和使用权。水资源包括地表水和地下水。

根据我国《水法》规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

水权交易是指在合理界定和分配水资源使用权基础上，通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转的行为。根据《水权交易办法》规定，我国水权交易主要包括三种类型：一是区域水权交易。该等水权交易的主体是县级以上地方人民政府或者其授权的部门、单位；交易标的为用水总量控制指标和江河水量分配指标范围内结余水量；交易范围为位于同一流域或者位于不同流域但具备调水条件的行政区域之间；二是取水权交易。该等水权交易的主体为获得取水权的单位或者个人（包括除城镇公共供水企业外的工业、农业、服务业取水权人），通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可有效期和取水限额内向符合条件的其他单位或者个人有偿转让相应取水权的水权交易；三是灌溉用水户水权交易。该等水权交易适用于已明确用水权益的灌溉用水户或者用水组织之间的水权交易。

我国水权交易发展历程主要经历了三个阶段：第一阶段是探索实践阶段，始于东阳—义乌的区域水权交易实践，及其随后其他地区（例如甘肃、内蒙古、宁夏等）的水权转让的实践，引起了社会的广泛关注。第二阶段是水权试点阶段，始于2005年水利部在前述水权转让实践的基础上提出了《关于水权转让的若干意见》，《意见》提出要进一步推进水权制度建设，规范水权转让行为。期间，水利部还印发了《关于开展水权试点工作的通知》，明确在宁夏、江西、内蒙古等7个省（自治区）开展不同类型的水权试点工作并取得重要进展。第三阶段是快速推进阶段。在全国水权试点的带动下，我国水权交易实践加快推进，具体表现为：出台了水权交易制度，以水利部2016年4月印发的《水权交易管理暂行办法》为标志；搭建了国家级的水权交易平台，以经国务院批准于2016年6月28日正式开业运营的中国水权交易所为标志；推进了地方水权确权和水权交易建设。截止目前，包括江苏、内蒙古、安徽、河北等在内的多个省份都出台了本省的水权交易管理办法。

1.3.2.2 水权交易机制

开展区域水权交易：应当通过水权交易平台公告其转让、受让意向，寻求确定交易对象，明确可交易水量、交易期限、交易价格等事项。交易各方一般应当以水权交易平台或者其他具备相应能力的机构评估价为基准价格，进行协商定价或者竞价；也可以直接协商定价。转让方与受让方达成协议后，应当将协议报共同的上一级地方人民政府水行政主管部门备案；跨省交易但属同一流域管理机构管辖范围的，报该流域管理机构备案；不属同一流域管理机构管辖范围的，报国务院水行政主管部门备案。在交易期限内，区域水权交易转让方转让水量占用本行政区域用水总量控制指标和江河水量分配指标，受让方实收水量不占用本行政区域用水总量控制指标和江河水量分配指标。

取水权交易：转让方应当向其原取水审批机关提出申请。申请材料应当包括取水许可证副本、交易水量、交易期限、转让方采取措施节约水资源情况、已有和拟建计量监测设施、对公共利益和利害关系人合法权益的影响及其补偿措施。原取水审批机关应当及时对转让方提出的转让申请进行审查，对转让方节水措施的真实性和有效性进行现场检查，在20个工作日内决定是否批准，并书面告知申请人。转让申请经原取水审批机关批准后，转让方可以与受让方通过水权交易平台或者直接签订取水权交易协议，交易量较大的应当通过水权交易平台签订协议。协议内容应当包括交易量、交易期限、受让方取水地点和取水用途、交易价格、违约责任、争议解决办法等。交易价格根据补偿节约水资源成本、合理收益的原则，综合考虑节水投资、计量监测设施费用等因素确定。交易完成后，转让方和受让方依法办理取水许可证或者取水许可变更手续。县级以上地方人民政府或者其授权的部门、单位，可以通过政府投资节水形式回购取水权，也可以回购取水单位和个人投资节约的取水权。回购的取水权，应当优先保证生活用水和生态用水；尚有余量的，可以通过市场竞争方式进行配置。

灌溉用水户水权交易：在灌区内部用水户或者用水组织之间进行。县级以上地方人民政府或者其授权的水行政主管部门通过水权证等形式将用水权益明确到灌溉用水户或者用水组织之后，可以开展交易。灌溉用水户水权交易期限不超过一年的，不需审批，由转让方与受让方平等协商，自主开展；交易期限超过一年的，事前报灌区管理单位或者县级以上地方人民政府水行政主管部门备案。灌区管理单位应当为开展灌溉用水户水权交易创造条件，并将依法确定的用水权益及其变动情况予以公布。县级以上地方人民政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位可以回购灌溉用水户或者用水组织水权，回购的水权可以用于灌区水权的重新配置，也可以用于水权交易。

1.3.2.3 水权交易之收益路径

根据水权交易形式和机制，社会资本可在生态环保项目中，通过以下路径实现水权交易收益：

一是社会资本通过实施生态环保项目，特别是对江河湖泊等水源地或水污染的治理，产出可供市场交易的水资源，并通过将该等水资源转化成为可供区域水权交易的用水总量控制指标的方式，实现增量水权控制指标交易收益。

二是社会资本或其为实施生态环保项目成立的项目公司作为获得取水权的单位，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可有效期和取水限额内向符合条件的其他单位或者个人有偿转让相应取水权获取水权交易收益。

三是社会资本通过实施生态环保项目中的灌区节水综合改造工程，将结余的农业灌溉水权通过政府回购的方式实现水权交易收益。例如，作为首批36个EOD试点项目⑬之一的怀来永定河沿岸及官厅水库周边生态环境导向的开发项目，其建设内容中包含了怀来洋河二灌区节水综合改造，通过调整农业种植模式，能够实现节水灌溉面积8.2万亩，节水2091.62万立方米的项目产出。该等结余水资源即可通过灌溉用水户水权交易的方式实现相关收益。

1.3.2.4 水权交易存在的问题及建议

尽管我国已经建立了水权交易制度、出台了水权交易政策，建设了全国统一的水权确权系统和交易系统，但是我国水权交易仍存在以下问题：

一是水资源的权利主体和权利边界不明晰。根据我国《水法》规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。但在水资源的实际开发利用中，地方政府和流域管理机构却是事实上的水权所有者，造成了水资源法定的所有权人与事实上的所有权人不一致。

二是水权交易的法律法规不完善。截止目前，我国水权交易制度主要由水利部2016年制订《水权交易管理暂行办法》规制，该《办法》出台多年来尚未做过修改，也未针对水权交易出台更高级别的法律法规促进水权交易的市场培育和发展。

三是因为用水总量控制不严格、取用水主体的权利意识淡薄、水权交易市场边界不清晰、基础水利管理缺位等原因，导致的水权交易市场整体交易不够活跃等。

就我国上述水权交易问题，建议从明确水权权利关系、完善水权交易制度、培育水权交易主体、发挥水价导向机制、加强基层水利管控设施以及增强水权权利意识等方面予以完善。

1.3.3 排污权交易

1.3.3.1 排污权及交易概述

根据关于印发《排污权出让收入管理暂行办法》的通知（财税〔2015〕61号）的规定，排污权是指排污单位按照国家或者地方规定的污染物排放标准，以及污染物排放总量控制要求，经核定允许其在一定期限内排放污染物的种类和数量。排污权由县级以上地方环境保护主管部门按照污染源管理权限核定，并以排污许可证形式予以确认。

作为一种运用市场机制限制环境污染的环境经济政策，排污权及其交易起源于美国上世纪70年代。我国自上世纪90年代引入排污权交易理论后，经过几十年不断实践和发展，逐渐建立起了自己的排污权交易制度。

1.3.3.2 排污权交易机制

排污权交易市场一般分为一级市场和二级市场。一级市场是政府与排污单位之间的交易市场，一般不需要固定的交易地点，交易时间也是由政府主管部门临时确定。二级市场是排污单位之间进行的排污权交易，一般需要有固定场所、固定时间和固定交易方式等。

一级市场排污权交易一般由地方人民政府采取定额出让或通过市场公开出让（包括拍卖、挂牌、协议等）方式出让排污权。对现有排污单位取得排污权，采取定额出让方式。采取定额出让方式出让排污权的，排污单位应当按照排污许可证确认的污染物排放种类、数量和规定征收标准缴纳排污权使用费。对新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，以及现有排污单位在排污许可证核定的排污权基础上新增排污权，通过市场公开出让方式。排污权有效期原则上为五年，期满后可续期。

二级市场排污权交易通过市场公开出让方式出让排污权的，由于我国尚未建立统一的国家级排污权交易平台，因此二级市场的出让底价、公开出让排污权的具体方式、流程和管理办法等，均由试点地区依据相关法律、行政法规予以规定。

需要注意的是，一级交易市场的排污权出让收入属于政府非税收入，应全额上缴地方国库并纳入地方财政预算管理。另外，有偿取得排污权的单位，不免除其法定污染治理责任和依法缴纳排污费等其他税费的义务。

1.3.3.3 排污权交易之收益路径

一是通过实施生态环保项目，将产出的生态环价值（例如降低的污染物）转换成政府方的新增污染物总量控制指标，通过政府方购买该等新增污染物总量控制指标取得收益。

二是通过实施生态保护和生态治理项目，将产出的生态环价值（例如降低的污染物）通过政府认证为新增排污权，直接在二级市场公开出让方式交易新增排污权并获取相关收益。

1.3.3.4 排污权交易存在的问题及建议

当前我国正在全面推广和实施排污权交易，尚需解决以下问题：

一是“总量控制”的环境保护目标尚未成为环境保护的核心思想，且执行不严格，导致排污权交易市场低迷。二是排污权一级、二级交易市场十分脆弱，不胜排污单位和掌握着排污许可证发放权部门之间可能的“权利寻租”以及大企业囤积居奇操纵市场之扰。三是有关排污权交易的政策和法律滞后，在国家层面上还没有针对性地立法，排污权交易从审批到交易，尚没有统一的标准。四是环保的“总量控制”和追求经济增长之间的矛盾难以平衡。五是地方保护主义仍然存在，使得排污权交易受到限制，排污权交易市场难以有效运作。

针对上述问题，建议从严控污染物总量、完善排污权政策立法、构建统一交易制度和平台降低信息和交易成本，打击地方保护主义和“权力寻租”行为，以及提高排污费收费标准和违法成本等方面予以完善。

1.3.4 用能权交易

1.3.4.1 用能权及交易概述

用能权是指在能源消费总量和强度控制的前提下，用能单位经核发或者交易取得的，允许其使用的年度综合能源消费量的权利。

建立用能权有偿使用和交易制度，是党中央、国务院的决策部署，是推进生态文明体制改革的重大举措，对促进“十三五”能源消耗总量和强度“双控”目标完成，推进绿色发展，具有十分重要的意义。早在2016年，国家发改委就通过《关于开展用能权有偿使用和交易试点工作的函》（发改环资〔2016〕1659号）就确定河南、浙江、福建、四川4省开展用能权有偿使用和交易制度试点。2021年9月，国家发展改革委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号），全国用能权交易市场建设提速。

1.3.4.2 用能权交易机制

我国目前实行的是初始免费用能和超限额有偿用能制度。即配额内的用能权以免费为主，超限额用能有偿使用。因此在能源消费总量控制目标的“天花板”下，合理确定用能单位初始用能权至关重要。另外国家鼓励可再生能源生产和使用，用能单位自产自用可再生能源不计入其综合能源消费量。

目前，我国用能权的交易主体一般为试点地区用能单位，也可以选择其他能源消耗总量和强度“双控”目标责任主体作为交易主体。交易主体可以将所持有的用能权指标在交易市场中进行交易。交易标的为用能权指标，以吨标准煤为单位。用能权指标每年清算一次，卖出的用能权从当年或上一年度用能权指标中扣除，但不影响下一年度的用能权指标；买入的用能权计入当年或上一年度用能权指标，但不计入下一年度；剩余的用能权指标不计入下一年度。

目前的用能权交易实施登记注册制，交易主体需在交易所开设交易账户。

1.3.4.3 用能权交易之收益路径

一是通过实施生态环保项目，将产出的与项目有关的清洁转换成可供政府方分配的能源消费总量指标，通过政府方购买该等能源消费总量指标取得收益。

二是通过实施生态环保项目，在初始分配的免费用能范围内，通过淘汰落后产能、压减过剩产能、节能改造、技术革新等方式提高能源利用率将结余的年度用能指标交易并获取相关收益。

1.3.4.4 用能权交易存在的问题及建议

当前，我国用能权交易存在以下问题：

一是缺乏全国统一的交易市场，交易活跃度不足，市场化水平有待提高。

二是跨区域用能权交易面临掣肘。在能耗“双控”的背景下，各地区都背负着各自的节能降耗目标任务，导致跨区域用能权交易难以实现。

三是企业能源统计和核算方法不统一。特别是在分配企业用能权配额时，难以做到精准、公平，不利于调动企业积极性。

四是用能权存量交易实施难度大。存量企业涉及领域广泛、数量较多，用能权交易制度体系设计庞大、行业范围广且复杂度高。同时，存量企业的用能权确权工作量巨大，确权技术标准尚未统一。

五是相关配套政策不完善。国家层面未明确用能权会计科目，用能权交易企业在对购买及收入资金进行财务处理时，缺乏会计科目和政策依据，影响企业参与交易的积极性。

针对上述问题，建议从加快建立全国性用能权交易市场、建立区域性用能权交易中心、统一能源统计和核算方法、加强存量用能权交易以及完善用能相关配套政策措施等方面予以完善。

1.3.5 横向生态补偿机制

1.3.5.1 横向生态补偿的内涵和分类

横向生态补偿是相对于纵向生态补偿而言的，纵向生态补偿是指中央政府对不同层级地方政府实施的生态补偿，以及省级政府对辖区内市、县、乡镇的生态建设进行补偿。所谓横向生态补偿，是指为了调节和平衡生态受益地区与生态保护地区、流域下游与上游生态利益关系，通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立的横向补偿关系。开展横向生态保护补偿，是调动地区及流域上下游积极性，共同推进生态环境保护和治理的重要手段，是健全生态保护补偿机制的重要内容。

根据我国生态补偿的相关规定，横向生态补偿可分类为跨地区横向生态补偿和跨流域上下游横向生态补偿。其中，跨流域上下游横向生态补偿又可细分为省内流域横向生态补偿和跨省流域横向生态补偿。但是，跨地区横向生态补偿和跨流域上下游横向生态补偿的分类并非泾渭分明，对于涉及到跨流域生态补偿的，有时既是跨流域上下游横向生态补偿也是跨地区横向补偿。此外，针对跨流域上下游横向生态补偿的问题，国家先后出台了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》等文件。

1.3.5.2 横向生态补偿的资金来源

横向生态补偿的资金来一般源于中央和地方政府的财政资金，以及专项奖励资金和定额补助资金专项资金例如中央财政每年从水污染防治资金中安排一部分资金，用以支持和引导沿长江和黄河流域探索建立横向生态补偿机制。根据2018年生态环境部会同发展改革委、财政部、水利部联合印发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》，2018—2020年中央财政将安排奖励资金180亿元，对长江经济带云南、四川等11个省（市）实行奖励政策，对长江源头的青海省和西藏自治区实行定额补助。

1.3.5.3 横向生态补偿实现路径

如前所述，不论是跨地区横向生态补偿和跨流域上下游横向生态补偿，一般都是由政府主导实施并且发生在政府与政府之间，应当说社会资本很难直接与政府方签署有关横向生态补偿的协议并通过实施生态环保项目直接获取横向生态补偿资金。社会资本可通过实施生态横向补偿协议内的生态环保项目间接获取生态权益受益方所支付的用于横向生态补偿的项目资金。

1.3.5.4 横向生态补偿的问题及应对建议

一是对于跨流域上下游横向生态补偿类型，目前横向生态补偿机制多发生在相邻两个或多个省份之间，多形成碎片化的补偿体系，缺乏全流域整体的统筹。二是国家层面的政策法规对于补偿机制并没有一套明确的标准，这就导致补偿机制建设在补偿范围、对象以及标准等方面存在一定技术障碍。三是对于跨流域横向补偿，生态补偿的资源较为单一，多为对水资源水量和水质两类指标的补偿，未涵盖森林、草地、湿地等。四是现有的横向生态补偿机制的参与方主要是各级政府，社会资本参生态横向补偿的空间小参与难度大，参与积极性不高。

针对上述问题，建议出台全流域生态补偿相关法规或规范性文件；探索建立流域生态补偿标准核算体系；扩大跨地区横向生态补偿范围，建立并完善包括水资源、森林、草地等在内横向生态综合补偿制度；探索社会资本直接参与横向生态补偿机制的参与路径，提高社会资本参与横向生态补偿机制的积极性等。

（二）项目配套土地增值收益

对于具体生态环保项目而言，虽然可根据项目具体特征和当地政府的支持将上述相关经营性资源导入具体项目，但由于生态环保项目投资往往较大，项目实施周期较长，仅通过上述经营性资源的导入往往无法实现项目整体盈亏平衡，因此目前生态环保项目通常还需要通过匹配一定的经营性土地收益作为反哺社会资本项目收益的来源。

但需要注意的是，土地出让收入属于政府性基金预算，具体管理严格执行“收支两条线”，国家对土地出让收入的使用范围也有严格的规定，并且目前土地出让收入也由税务部门统一征收，进一步加强了土地出让收入的规范管理和使用。另外，国家相关政策和文件也明文规定不得将预期土地出让收益作为企业偿债资金的来源，因此如何在生态环保项目中建立合法合规的土地收益分享机制是项目实现盈亏平衡的重要环节。

在具体项目实践中，该等分享机制应避免在政府和社会资本之间直接建立土地收入的付费机制，通常需要借助当地国有企业在中间建立付费渠道，后续由政府通过合法合规的方式将土地出让收益拨付至国有企业，再由国有企业根据投资合作协议向社会资本进行项目付费；另外，如果项目匹配的土地符合土地出让条件，也可由当地国有企业或社会资本通过招拍挂等方式先行获取土地使用权，后续通过生态环保项目的实施带动土地升值从而获得土地增值收益。

（三）政府补助和政策资金

对于生态环保项目而言，如项目自身经营性收益不足，也可以通过政府补助的方式作为项目收益的补充来源。对于政府补助项目中涉及政府付费义务的，需要关注政府付费义务要按照法定程序纳入政府预算，避免该等支付义务构成政府隐性债务，目前较为合规的政府补助方式主要是政府购买服务和政府和社会资本合作（PPP）模式：

（1）对于政府购买服务而言，由于属于政府采购，政府采购应当严格按照批准的预算执行，其所需的资金应当事先在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。

（2）对于PPP模式而言，则需要按照PPP相关政策合规实施，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排，且每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。国办发40号文也规定，对有稳定经营性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。

另外，对于生态环保项目而言，还可以积极争取相关政策资金支持，并根据不同的政策要求做好具体项目的申报工作，主要相关政策如下：

1）财政部关于印发《重点生态保护修复治理资金管理办法》的通知（2021）（财资环〔2021〕100号）规定，由中央预算安排治理资金，用于开展山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、历史遗留废弃工矿土地整治等生态保护修复工作，治理资金采取项目法和因素法相结合的方式分配。用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补资金采取项目法分配，工程总投资10亿-20亿元的项目奖补5亿元；工程总投资20亿-50亿元的项目奖补10亿元；工程总投资50亿元以上的项目奖补20亿元；用于历史遗留废弃工矿土地整治的奖补资金采取项目法或因素法分配；采取项目法分配的，工程总投资5亿元以上的项目奖补3亿元。具体由项目所在省负责编制项目实施方案，明确工作目标、实施任务、保障机制以及分年度资金预算等，对申报信息进行全面审核，并按照项目申报要求申报项目。

2）生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合发布的《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号），也明确了对于试点项目要发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。

3）生态环境部关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）的通知》规定，要建立生态环保金融支持项目储备库，并从大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理等各个领域确定了入库项目范围，引导金融资金投向入库项目。

（四）生态环保项目与EOD模式项目的关系

根据生态部办公厅、发改委办公厅、国开行办公厅联合印发的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）的规定，EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

根据上述规定，EOD模式是一种生态环保项目的创新组织实施方式，强调以区域综合开发为载体，推进公益性强的生态环保项目与关联产业开发项目有效融合，一体化实施，将生态环保项目带来的经济价值内部化，以期同步实现项目自身环境价值和经济价值，实现项目收益自平衡。

生态环保项目可以采用EOD模式实施，并在EOD模式中综合考虑如何合法实现经营性资源收益、项目配套土地增值收益以及政府补助和政策资金。

二、生态环保项目收益机制建议

（一）进一步建立健全生态产品相关配套政策和交易机制

（1）构建生态产品价值评价机制：由于目前生态环保项目产出的生态产品价值缺乏统一、明确的评价体系，因此实践中容易造成社会资本在具体项目中产出的生态产品缺乏明确的价值评估，进而影响项目收益的实现，因此需要政府方在全国或一定区域、行业范围内建立相应生态产品价值评价机制，从而可以稳定社会资本参与生态环保项目的收益预期，同时后续社会资本也可以通过自身的经营实现该等收益。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》也为生态产品价值实现机制的建立指明了方向并明确了任务目标，明确2025年要初步形成生态产品价值实现的制度框架，2035年要全面建立完善的生态产品价值实现机制。

（2）建立健全经营性资源交易机制：目前上述经营性资源在交易环节尚未建立统一的交易市场和交易机制，缺乏具体可操作性的交易实施细则，整体交易流程也不够清晰透明，因此需要政府方建立公开透明的市场和交易规则，从而实现社会资本“进得去、退得出”。目前，中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》也为建立全国统一的经营性资源交易机制指明了方向，文件规定，“培育发展全国统一的生态环境市场。依托公共资源交易平台，建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场，实行统一规范的行业标准、交易监管机制。推进排污权、用能权市场化交易，探索建立初始分配、有偿使用、市场交易、纠纷解决、配套服务等制度。推动绿色产品认证与标识体系建设，促进绿色生产和绿色消费”。

（二）充分挖掘、合法设定项目收益机制

（1）挖掘项目自身经营性资源：在项目前期对项目特性和项目实施相关的配套资源进行详细的调研和分析，一方面对项目自身具体特性进行分析，充分挖掘可以利用的自然资源资产相关使用权；另一方面，也需要对项目周边的产业发展情况进行调研，在上述基础上，还应结合社会资本的经营优势和相关资源优势，制定具体生态环保项目的整体实施方案。

（2）利用国家和地方政策支持：对于生态环保项目而言，一方面国家宏观层面已出台了相关的激励政策，对具体项目相关的经营性资源、专项资金、金融支持等均给予积极的引导，社会资本均可利用上述相关政策获取相关资源和资金支持；另一方面，由于具体生态环保项目所在地域不同，项目具体特征也不一样，为了更好地推进项目实施或带动当地产业发展，社会资本也可协助政府出台更加具体和有针对性的项目配套政策，从而更好地助力生态环保项目整体实施。

（3）关注项目收益机制合规性：本文上述分析的各种自然资源资产使用权的获取方式，均需要满足特定的法定程序并进行必要的确权登记，但由于我国尚未完全建立权责明确清晰的确权体系，因此也存在部分自然资源相关权利取得和确权方式不够明晰；另外，对于经政府批准的资源综合利用，在具体实践中也存在相关法律法规体系缺失和市场机制不健全等问题，但鉴于上述项目匹配的相关资源是项目能够顺利实施和社会资本获取收益的重要因素，因此在具体生态环保项目匹配相关资源时需格外注意项目收益机制合规性问题，从而为项目顺利实施奠定重要基础。

# 注

①刘飞、朱宁馨、方静、方帅，跟着飞律学土地之二——土地使用权取得之划拨。

②国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；但是，国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况规定予以减缴、免缴。具体办法和实施步骤由国务院规定。

③指在节能改造项目合同期内，由节能服务公司与用能单位共同确认节能效率后，双方按比例分享节能效益。项目合同期后，节能改造设备将无偿转让给用能单位使用，用能单位享有以后产生的所有节能效益。

④指在节能改造项目合同期内，由节能服务公司按照双方约定的能源和管理费用承包用能单位的能源消耗和日常维护工作。项目合同期后，节能改造设备也将无偿转让给用能单位使用，用能单位享有以后产生的所有节能效益。由用能单位委托节能服务公司进行能源系统的运行、管理、维护或（和）节能改造。用能单位根据能源基准确定的能源系统运行、管理、维护和能源使用的费用，支付给节能服务公司作为托管费用。

⑤在节能改造项目合同期内，节能服务公司向用能单位承诺一定比例的节能量，达不到承诺的节能量的部分，由节能服务公司自己承担，超出的部分由双方共享，直至节能服务公司收回全部投资成本后合同结束。项目合同期后，节能改造设备无偿转让给用能单位使用，用能单位享有以后产生的所有节能效益。

⑥赵珅,焦少俊,鞠昌华,蔡印萤.长三角危险废物跨区域利用处置生态补偿机制研究[J].环境污染与防治,2021,43(06):779-783+806.

⑦参见《建立固废跨区域处置生态补偿制度的思考》.http://www.chinagygfw.com/。

⑧参见《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市再生资源回收处理体系建设实施方案的通知》）（甬政办发〔2021〕33号）。

⑨参见《杭州市市委办公厅 市政府办公厅印发<关于推进再生资源回收的实施意见>的通知》。

⑩参见《长春市再生资源回收利用管理办法》。

⑪参见上海环境能源交易所，https://www.cneeex.com/.

⑫参见https://rcsd.fudan.edu.cn/.

⑬生态环境部办公厅 发展改革委办公厅 国家开发银行办公室《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）。

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