方塘大讲堂丨叶一剑：园区经济与平台公司转型的逻辑与路径

文丨叶一剑（方塘智库创始人）

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园区经济和平台公司进入双转型时期

截止到今天，关于园区经济（主要包括高新区、开发区、保税区等，还有在这些园区内出现大量的园中园）的发展，有几个共识是比较明确的：

一是产业园区需要尽快推进再城市化，在园区内更多的导入医疗、教育、文化、体育等更综合的公共服务设施，甚至要对整个园区的空间结构进行较大程度的改造，这一过程虽然成本高昂且利益牵涉复杂，但考虑到如果不转型将很难持续发展，更别说转型发展了，各地都已经大力在做，越是产业基础雄厚经济实力较强的园区再城市化的动力越足，推进力度越大。

在这些园区的决策者看来，这不仅是为了改善存量人口的人居环境，也是面向新一轮园区和城市竞争的必然选择，如果不能在宜居方面做出改变，这些园区不但无法获得持续推动产业转型升级的更高层级人才的吸纳，甚至存量产业的就业人口也会失去，从而使这些园区加速衰落。

二是越来越多的园区都开始提二次创业的概念，这不但是主动迎合国家创新创业战略和政策导向使然，在更大程度上也是应对在新一轮全球产业变革背景下园区内不可避免已经开始遭遇产业迭代和转移所带来的产业空心化的风险。如果不早做准备，重塑园区和所在城市与地区的产业结构，更大的冲击还在后面。而考虑到这一轮产业重塑的力度和深度，虽然依靠传统的所谓精准招商、大招商和招大商能够暂时和部分对冲冲击，终究还是要回到创新驱动上来，积极寻找园区和城市发展的新动能和原动力。

三是为了推动这一轮园区经济的深刻转型发展，在既有园区发展模式中一直扮演重要角色的平台公司的转型同样非常关键，这些平台公司和平常所说的城投公司类似，前期主要担负片区开发过程中的土地整理和投融资功能（有些还承担为园区进行招商引资的职能），在管理架构上大多政企不分，很多园区的管委会主任同时兼任平台公司的董事长，在公司架构上也与管委会的一些职能部分多有重合，也就是大家常说的“两块牌子一套人马”。

在新的形势下，地方债的管控越来越严格，对这些平台公司所运作的隐性地方债务也开始进行存量清理和增量的限制，政企分开也成为新一轮地方营商环境提升和积极推进市场化改革的重要举措，比如，越来越多的地方明确规定，管委会主任不得兼任平台公司的董事长。

产业运营

与此同时，园区发展进入新阶段后，存量的可供开发的土地越来越有限，哪怕是可以通过一些异地办园区和飞地经济模式可以获得进一步的空间拓展，但产业运营越来越成为城市开发企业的核心竞争力构成，如果没有产业的运营能力，这些纯粹的空间扩张最后也沦为纯粹的地产开发，有名无实，甚至造成大量浪费。

再加上市场上出现了越来越多的将片区开发作为核心产品线的企业，无论是产业新城还是特色小镇以及田园综合体等，通过市场化的和全球化的资源配置，这些市场化公司都快速集聚了产业运营和空间营造的能力。无论是技术积累、资本运营、文化挖掘、规划设计，还是产业孵化，都快速领跑于市场，不仅使得这些传统的平台公司在市场上黯然失色，而且，很多地方政府也开始越来越乐于直接与这些市场企业签订合作协议，负责整个片区内的产城人文综合开发，缺乏转型能力的平台企业被边缘化的迹象已经出现。

当然，在我们看来，园区经济转型和平台企业的转型之间，看似两个问题，其实两者之间有密切联系，尤其是在转型过渡期内，两者更是需要做出战略互动、资产互动、品牌互动、人才互动、模式互动等，在这些互动过程中，还会出现一系列的动态博弈，从而使得园区经济转型和平台企业转型都可以获得较好的改革和转型目标的达成。

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体制改革是园区经济转型发展的必然选择

以高新区和开发区为代表的中国园区经济的发展，可谓是与中国改革开放一起出现并伴随中国改革开放全过程的城市和产业发展模式，典型的特征和创新性包括：

以特殊的开放政策积极引进外资和科技型企业，积极参与全球产业链的分工和价值创造，从而为这些园区快速集聚产业提供了可能，其鲜明的产业发展定位，为这些园区的招商引资、项目落地、企业成长、技术创新和产业集聚提供了最大便利，也使得这些园区成为中国改革开放以来经济增长的主阵地、科技创新的主阵地、参与全球产业分工的主阵地。

通过区别于中国传统行政区管理模式的开发区管委会模式创新，立足于功能区的管理体制定位，以体制创新践行了中国政府与市场关系定位转型的改革理念，以管委会和平台公司，双轮驱动，再加上特殊的开放政策，使得产业园区成为中国行政效能和资源配置最为高效的发展平台，在为大多数园区带来了超常规的经济增长速度，以及快速的基础设施配套的完善的同时，也直接带动了园区所在城市和区域的产业集聚和综合竞争力的提升。

产城分离问题依然存在

当然，时至今日，传统的园区经济发展模式和管理模式的短板和弊端开始越发显现。比如：过度的强调产业集聚，使得这些园区范围内的城市化考虑不足，从规划到社会治理以及政府公共服务供给都体现出与区域产业转型升级和社会综合转型越来越多的不适应性，也就是我们经常说的产城分离的问题。

由于此前的招商引资和产业集聚缺少产业链和产业生态的系统性思考，尤其是缺少内生性创新发展的思考和配套性考虑，虽然使得这些园区内的企业大多与全球产业分工深度融合，但是，却没有形成自我转型升级的产业生态体系支撑，面对新一轮全球产业转移和转型现实，很多园区内的产业遭遇外逃或破产，虽然有些也在努力迭代求变，但大多已经危机重重。

比如，著名的天津泰达开发区里的摩托罗拉，产值不仅一度超过整个泰达开发区的半壁江山，长期以来也是中国引进外资和出口贸易的一面旗帜，但经过几十年的发展，面对行业的深度调整，不仅辉煌不再，更为的遗憾的是，并没有为区域持续创新带来太大改变。

那么，在我们看来，面对新的形势，以高新区和开发区为代表的中国园区经济的转型方向和模式创新也是非常明确的。

关于管理体制创新问题，虽然有些开发区随着区域城市化的进程，以及进一步完善区域“产、城、人、文”融合发展的需求，开始走向行政复归，演变为一级政府，但对于大多数园区经济而言，依然坚持了相对高效的管委会模式，只是从区域综合转型和可持续发展的角度而言，更加强调的区域内的公共服务配套、社会治理、文化张扬、生态保护以及景城互动等发展理念。

而且，从区域发展的现实出发，进一步深化行政管理的效能优化的改革和面向全球开放的维新之旅，更具体的改革方向和措施是对经过先行试验的自贸区政策进行园区经济全覆盖式的推广复制，这将代表着中国园区管理体制创新的重要方向之一。

此外，为了进一步发挥市场在资源配置中的主导作用，围绕园区的开发运营，通过PPP模式，大胆引进社会企业参与进来，以企业的力量推动园区的快速可持续发展。其中包括，引进社会企业整体参与到园区的开发运营中来，以及在园区内以产业和产业集群为鲜明特征，鼓励企业进行园中园的开发建设。关于此模式的创新性和可行性，已经得到国务院办公厅、国家发改委、财政部以及众多地方政府的充分认同，并对外公布了多个典型案例。著名的产业新城运营商华夏幸福，这几年之所以能够获得在全国的快速复制，就与此背景直接相关。

以企业力量推动园区的快速可持续发展

在我们看来，这种能够将园区管理突破行政区进行管理模式和发展模式创新的战略认知，为大量新生的和存量的园区发展提供了新的可能，并直接激活了这些园区内沉淀的土地、产业、文化、生态等资源，为中国的园区经济的综合转型提供了新的模式可能，也将是我国包括高新区在内的园区经济转型发展中的必然选择。

而且，在这一体制和模式创新的另一端，已经涌现出越来越多的社会企业，将市场化的产业新城运营作为企业发展的商业模式创新和产品线打造的战略选择，并快速提升企业能力，以充分发挥企业在产业运营、基础设施、公共服务、文化挖掘、地产开发等全产业链化的综合价值，比如华夏幸福、荣盛、万科、绿地等。越来越多的案例表明，对全球产业发展方向和科技创新方向最为敏感，甚至占据主导作用的是企业，尤其是具有全球创新资源配置能力的企业，而这些企业也越来越意识到，在一定区域内形成完善的产业生态并与城市发展密切结合，将是企业或许产业领先优势的必然选择，深度参与到地方政府的园区开发建设，不仅具有投资理性，更是代表了企业新的转型理性。

所以说，接下来，对更多的园区管理者和决策者而言，需要做出的改变之一就是，打开视野，面向全国乃至全球，寻求有实力、有理想、有资源的企业进行具体的合作，以企业和市场化的力量引领城市和园区的创新驱动和转型发展。

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产业运营是平台公司转型发展的必然战略选择

客观上讲，在全国上一轮城市化发展过程中，平台公司在发挥土地整理、政府融资甚至地产开发中扮演了重要角色，有力推动了区域城市发展转型。

但是，在新的政策管控和经济转型影响下，越来越多的平台公司开始面临发展瓶颈，不仅融资创新空间不大，而且，在传统的业务模式下很难建立完整的价值闭环，不但无法继续发挥推动地区经济和城市发展的关键作用，甚至自身开始面临高债务、高风险、低效率、低收益的发展困境。

在此背景下，无论是出于既有平台公司自身转型发展的需要，还是基于所在地方政府推动区域产业、经济、城市、社会综合转型发展的战略需要，都需要做出明确的转型战略安排。

在新的产业变革下缺少市场化资源配置平台

更具体来说，是要由传统的土地整理型和融资型甚至是举债型平台公司，向“投融资型平台公司+产业运营型平台公司+资源配置型平台公司”的方向转变。这一转型方向，不仅可以为平台公司基于产业运营和科技创新构建新的价值闭环，也将直接为传统的投融资业务提供新的想象空间。

比如，通过将当地独特的产业资源划拨至平台公司，通过围绕这一产业资源的产业链开发和综合价值变现，不仅可以为平台公司带来直接的现金流，而且，还直接为平台公司的直接融资和间接融资提供了新的战略资源支撑，而不是原来仅通过土地资源进行投融资安排，可以进一步打通与产业资本的链接，进行更广泛的资源嫁接，也可以获得更可持续的、面向长期受益的资本投入。当然，在我们所调研和了解的案例中，越来越多的案例显示，通过高效的资产运营，可以直接推动持有资产的高估值，进而获得更多的资产增值回报和更高的银行贷款的授信额度。

更重要的是，对于很多地方政府而言，在新的产业变革背景下，虽然围绕区域科技创新体系构建进行了一系列的战略和政策安排，但往往缺少市场化的资源配置平台，以有效的手段配置创新资源，更大程度激活沉默的创新要素，这也成为越来越多的地区创新发展的战略短板之一。

要想打破这一局面，应该有两条路径可以选择，一种就是积极引进社会上具有产业运营和科技创新能力的企业，在当地尤其是高新区或开发区空间内进行产业新城的建设开发，推动地区和城市的产业集聚和产业生态的构建。

还有一种模式就是，积极推动既有的平台公司的转型，或者围绕地区产业发展建立新的政府主导的面向产业运营的平台公司，通过市场化的手段，面向全球进行创新资源的配置，从而，为地区的创新创业提供引导甚至是直接的孵化培育。而且，这种平台公司将很容易在区域创新服务体系建设中发挥航空母舰的角色价值，带动一系列的中小企业的科技创新行为。

这也是国际上包括德国、芬兰、中国台湾等国家和地区创新体系中的常规选择，只不过，扮演这种航母型平台的公司中也包括了一些了完全市场化的企业，比如宝马、奔驰等。而且，既有的案例显示，此类平台公司不仅可以在为一个国家和地区的科技创新提供具有公共属性的服务支撑，而且，平台公司本身具有巨大的商业价值空间。

平台公司全球化有助于园区经济发展转型

我们在研究长沙先导控股集团的产业运营和资本运营时就发现，虽然先导控股和传统的平台公司并非完全一样，但作为一家在地方上有强大影响力的地方国企，一旦对一个本地诞生的创业企业进行投资，不仅可以直接提供资金支撑和强大的品牌背书，更重要的是，可以通过独特的政府背景为这些创业型和创新性企业在本地的市场拓展提供强大支撑，从而让这些企业可以获得超常规的快速增长，迅速跨越初创的死亡陷阱，进入全国布局的发展轨道。这样的投资逻辑和经验对很多地方平台公司的转型发展都有借鉴意义。

总结来看，一方面，地方政府可以并已经开始通过积极推动园区与社会企业的合作共同引导园区的整体转型发展以及具有鲜明产业特征的园中园的品质化发展，并成为越来越多园区经济转型发展必然战略选择，另一方面，通过大胆的理念创新和现代企业管理制度的建设，积极推动既有平台公司的战略转型，甚至围绕当地的独特的资源禀赋重点布局一些产业，并充分利用平台公司进行全球化、市场化资源配置，这将有助于形成双轮驱动下的园区经济转型发展模式，对创造性构建地区创新服务体系和打造新的具有全国乃至全球影响力的地方产业集团公司，具有直接的推动作用。当然，就平台企业的转型做产业运营而言，背后还有复杂的问题需要进一步讨论，敬请关注。

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