【下篇】天然气行业改革动向梳理及改革思路分析（上中下游全产业链改革思路解析）

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编者按：

前两日本公号推出天然气行业改革动向梳理及改革思路分析上篇和中篇，介绍了天然气行业改革的背景以及改革动向中的政策与文件，备受业内好评。今天推出本系列最后一篇，详细分析天然气行业改革思路。好文荐藏！

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文 / 郭锋，彭知军，文习之，何卫

三、天然气行业改革思路分析

（一）总体思路

根据现有的纲领性文件和各环节的改革政策精神、内涵，结合天然气行业特点，可以将中国天然气行业改革思路总结如下：

1.“管住中间、放开两头”是天然气行业改革的总体思路；

2.天然气行业改革包括体制改革和市场化改革，体制改革是市场化改革的前提，油气国企改革是体制改革重要的组成部分；

3.基于上游主体远少于下游主体，天然年行业改革应优先改革上游，放开勘探开采权，以形成多资源方的格局；

4.“管住中间”的重要方式是运销分离、对第三方公平准入，监管成本和运价则为非市场化的管输业务的定价提供了依据；

5.建立用户自主选择资源和供气路径的机制是配售环节改革重要路径，对建立在区域垄断地位的配气管网的配气收益进行监管；

6.政企分开、政资分开、特许经营、政府监管是国企改革的核心思路；持续推进混合所有制改革，完善企业股权结构、治理结构及经营机制是国企改革的重要方式。

7.在进行体制改革、国有企业改革的同时，有必要利用好原有体制和原有国企机构积累的宝贵经验和人力资源，以组建负荷市场化体制要求的监管机构，从而保障对行业各环节进行有效监管。

（二）上游资源

上游资源和进口是行业垄断的根本原因，是“放开两头”的关键。

上游资源的改革主要是通过有序放开页岩气、煤层气和常规气的勘探开采权来实现的。勘探开采权的开放，将能够实现上游气源多元化。未来将形成以页岩气、煤层气、煤制气（已放开），以及各LNG接收站为主要气源的多元化的经营主体。

进口方面，由于管道气进口在各政策文件中均无描述，LNG进口在一般政策文件中有提出需要对第三方公平准则，但在油气改革总体方案中未体现，考虑到民营LNG接收站的规模比重较小、三桶油签署的LNG长期协议较多（存在照付不议压力），笔者认为LNG接收站可能为非强制性开放，即在条件允许的情况下，经协商，在接收站股东方同意的情况下，第三方可以使用接收站进口。

（三）中游管网

管网的运销一体化，尤其是跨省长输管道的运销一体化，是行业垄断的重要原因。因此，“管住中间”的首要任务是运销分离，其次是监管运输成本和价格。运销分离，则管网只是“高速公路”，当上游多元化和管网独立经营之后，加以监管，第三方公平准入将水到渠成。

这里的管网独立经营只是指管网公司以独立法人方式独立经营，不涉及其股权情况，即此前所流行的“剥离大管道，成立国家管网公司”是不合理的。成立国家管网公司操作复杂，难以实现；其次，国家管网公司会垄断管网的投资、建设，这与《天然气基础设施建设与运营管理办法》中所提出的，鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施的精神是相悖的；最后，可能会形成新的垄断，造成机构僵化，这也不符合市场化的理念。

另外，省内管网更应当剥离其统购统销权，这是它进行区域垄断的基础。取消其天然气销售功能，并允许其他主体投资、建设、运营省内管网，不仅能够回归其管网运输服务的本质，还能够促进其提高服务质量与效率，以应对其他主体的竞争。

上游资源多元化和运销分离之后，销售公司的功能只相当于中间贸易商。目前中石油已成立了专门的天然气销售公司及五大区域销售分公司，基于销售公司的主要功能，未来将不仅仅只有三桶油的销售公司，将出现众多相类型的贸易公司，它们将与众多上游资源上签订分销协议，并为下游客户提供气源购买服务及协调管网运输等服务。与之相对应的是天然气交易中心，如上海天然气交易中心、重庆天然气交易中心，未来可能会有更多的交易中心，它们的优势是线上交易，价格公开透明。但贸易公司的线下贸易也有其灵活、协调力度强等优势。从中国LNG国内贸易的情况来看，未来贸易公司可能比交易平台发展的速度更快、规模更大。

（四）下游终端

终端配售环节的垄断主要来自城市燃气的特许经营权。目前，大用户直供已经放开，点供、分布式能源的发展也因为《加快推进天然气利用的意见》中关于“建立用户自主选择资源和供气路径的机制”的描述而获取了政策性支持（资质和安全方面的监管仍需加强），它们或将对城市燃气公司的特许经营造成较大冲击。

大用户直供和点供已经有效抢占了城市燃气公司的蛋糕，并起到了鲶鱼效应的作用，不仅有利于降低终端购气成本，也倒逼城市燃气公司提高服务质量和提升内部管理能力。但是配气管网并没有被要求放开，这给城市燃气管网区域内的大用户直供带来了一定的困难。另外，管道气上游还没有放开，目前对大用户直供的放开，尽管有利于降低用户购气成本（甚至减少或减免接驳安装费用），但也片面地利好三桶油。

分布式能源的发展将进一步切割城市燃气公司的蛋糕，尤其是园区式的分布式能源，将有力地割取城市燃气特许经营区域。

油气改革总体方案中提出，促进配售环节公平竞争。是否应取消城市燃气公司特许经营权？基于地方政府已经授予城市燃气公司特许经营权（且期限较长），为便于监管，在中短期内，笔者认为中国政府取消特许经营权的可能性不大。那么，如何促进配售环节公平竞争呢？除了给予大用户直供、点供和分布式能源政策上支持外，笔者认为，还应当出台特许经营退出等相关政策细则，比如对于投入不足的区域、长期无法实现供气的区域或者经常性发生安全事故（制定相应安全事故数量指标，以及程度指标）的区域，应要求所属区域的燃气公司予以退出，并重新招标；对于发生重大安全事故的，应要求相关公司的经营方进行股权和经营权转让。

另外，民用价格属于非市场化价格，对城市燃气公司来说，保障居民用气是一种社会责任，即既无利润可图，还需要承担供气责任。基于此，应保护城市燃气公司对居民用户的特许经营。另外，建立与居民用户数量挂钩的鼓励机制也很有必要，这样不仅促进城市燃气公司开发和服务居民用户的积极性，同时也照顾了城市燃气公司的利益。

（五） 国企改革

三桶油，尤其是中石油，是上中下游一体化的垄断经营的大型国企，其改革意义对天然气行业改革意义重大，因为它的改革不仅涉及到行业的各个环节的健康发展，涉及到众多体制内人员的福祉，也涉及到改革之后相关主体，乃至相关政府机构，在资源上和人力资源上的需要。因此，天然气国企的改革应是天然气行业改革的重要组成部分，且与天然气各行业的改革相辅相成。

三桶油的垄断不在于它们的一体化经营，而是在于它们的政企不分和排他性经营。

上述内容的改革，完全能够打破其排他性经营，因此，对于其一体化经营没有必要去除，相反应当保留，因为能源行业中存在众多的一体化经营的国际公司，一体化经营具有其合理性和价值。但其一体化经营的前提是市场化，即各环节业务公司在市场中竞争，对于重要业务要进行混合所有制改革、重组上市，对于非主营业务则实行市场化经营。

与之配套的，是需要以现代化企业管理的形式经营管理，并由政府进行监管，即政企分开、政资分开、特许经营、政府监管。政企不分，导致尽管中石油股份公司是上市公司，但其他股东的权利与其所占股份比例并不相称，这是不符合股份公司管理要求的；其次，是导致政府相关部门难以对其进行监管。

经过改革后，相信三桶油将成为正真意义上现代化的国际油气企业，将继续发挥它们的作用。

（六） 储配调峰

储配调峰是天然气行业市场化和正常化的必要条件，也是供气方的重要责任和义务。随着构建分级储备调峰机制相关政策的出台，中国储气设施将迎来黄金时代。

此前业内一直有“调峰价格”的说法，基于政府已经放开了天然气仓储价格，“调峰价格”的说法显然不正常。未来的价格是市场化的，是随供需形势变化而变化的，储气库的价值完全可以在期货中体现。

参考文献

[1] 范必等.油气全产业链市场化改革方略[J].宏观经济管理.2015年第9期

[2] 李锦.油气体制改革趋势分析[N].石油商报.2017.06

[3] 李志传.油气体制改革新方案：明确市场化五大重点[N].经济观察报.2017.07

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