非典十六年之后，中国的防疫体系都有哪些进展？
作者：徐超轶，实习医生
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在疫情发生初期，公共卫生体系和行政管理系统没能及时回应、处理种种传闻、突发问题，既不出面证实、也不否认疫情发生，权威信息源出现真空，加剧了恐慌心理的传播。
事实上，广东省和卫生部对于疫情发生初期为何不公布病情的说明，在旧《传染病法》的框架下的确成立，非典作为新类型的传染病，自然不在法律规定的应上报管理的传染病种之列。但对于新型传染病而言，这种说辞和管控措施显然与现实需求脱节。
2002年11月16日，广东佛山，农民庞左尧突然出现发烧、头痛、干咳、乏力等症状，被紧急送入当地一所医院，39.5度的高烧持续数日。后来又被送往另一医院的ICU病房，其妻子、舅妈、舅舅等亲戚也先后出现同样的症状。当时庞左尧的症状被称为“原因不明的呼吸道传染病”。
一个月后的12月15日，在深圳做厨师的黄杏初因发烧到河源人民医院治疗，两天后病情恶化，被送至广州军区总院。在河源曾为黄杏初治疗的九位医生先后有了发烧等症状。
十年后，南华早报采访当年为黄杏初治疗的医生，对方说：“我们当时非常困惑，病人才三十多岁，身体也很强壮，但是不知道为什么所有的药物都不能让他的烧退下来。”
这是非典（严重急性呼吸系统综合症，SARS，Severe Acute Respiratory Syndrome）最初的迹象。到2003年2月，已有数百例类似的不明原因肺炎患者，其中不少是曾参与这类病人救治的医护人员。当月11日，广东省政府新闻办正式发布通稿，公布“非典型肺炎”疫情，此时广东已出现死亡病例。消息公布后，迅速引爆了一波抢购白醋和板蓝根的风潮——有传言称白醋熏蒸和服用板蓝根可预防“怪病”。
虽然一直没有证据表明板蓝根、白醋能预防非典，但是恐慌导致的抢购之下，白醋和板蓝根的价格从数元飙升到数十乃至上百元。在2003年的春夏，很多人都有喝板蓝根或其他中药、定期测体温的记忆。
▲ 2003年5月，居民们在一处便民窗口排队买药预防非典。当时的信息传递还以电话和短信为主，其中一条调侃短信的内容是，“如果你现在在上班，你就是战士。如果你现在在逛街，你就是勇士。如果你现在被隔离你已成隐士。如果你看了短信息不回，那你一定是烈士了。” © 图虫
紧接着，广州市政府召开新闻发布会，称广州地区所有病人病情均在控制当中，且感染人数相对城市人口仅是很小的数字，对于此前2个月没有公布疫情的理由是“非典型肺炎不是法定报告传染病”。
2月12日，中国疾病预防控制中心负责人在电视采访中表示，全国近期内不会发生大范围呼吸道传染病的流行。此时正值春运期间，大量的人口流动加之“疫情影响不大”的通报，疾病开始向国内外迅速传播。
2月下旬，中国香港、越南等地相继出现来自中国内地的输入性病例，并开始在当地（特别是医护人员中）传播。世界卫生组织派驻越南河内的Carlo Urbani医生首先确认了“非典型肺炎“是一种全新的疾病，将其命名为“严重急性呼吸道综合症”，并将其通报了世界卫生组织。3月12日，世界卫生组织发布了关于非典的全球警告，并参考Carlo的通报，正式将这一疾病定名。此后，疾病继续经东南亚向澳洲、欧洲、北美等地传播，世界各地陆续开始出现非典病例。
3月31日，中国疾病预防中心公布了《非典型肺炎防治技术方案》，承诺与世界卫生组织进行全面合作。4月上旬，中国向世卫组织报告了3月所有新增病例，包括广东、北京、山西、湖南等均有非典病例出现。但与此同时，又表示包括广东和北京在内各地的疫情均已得到有效控制，并再度解释就卫生部在2月至4月期间不通报疫情的原因——非典“不属于法定传染病”。
但很快，北京地区的疫情被媒体报道，情况不容乐观，国内外各方面的巨大压力扑面而来。4月12日，世卫组织将北京列入疫区。次日，中国决定将非典列入《传染病法》规定的法定传染病进行管理。此时疫情仍在迅速扩散，北京等地的新增病例快速上升。
▲ 2003年5月，防疫人员在北京火车站消毒。 © Peter Parks / AFP
4月17日，“重要会议”召开之后，国内对于防控非典的工作才逐步展开，会后即撤销了时任北京市市长和卫生部部长的职务。总理温家宝称，瞒报、少报疫情的地方官员将面临严厉处分。北京的疫情从37例增至339例。紧接着，教育部动员外地学生五一期间不要离校回家，并要求北京等地高校学生就地学习生活，调整教学方式以避免疫情进一步扩散。“关在学校”成为当时许多学生的日常。
当年5月9日，国务院公布施行《突发公共卫生事件应急条例》，同时北京市政府表示北京非典病例已呈大幅下降趋势。5月17日，北京大学人民医院解除隔离，北京市内最后一名确诊患者也于5月21日出院，5月23日北京地区全部密切接触者解除隔离，北京的非典疫情得到有效控制，病毒传播途径已经切断。6月24日，世卫组织将中国大陆从疫区中除名。
▌面对突发疫情，我们缺了什么？
作为2003年非典疫情的最初发生地，同时也是疫情最为严重、发病和死亡病例数最多的地区，当时的中国在疫情防治过程中暴露出了诸多问题与缺陷。特别是在疫情发生初期，公共卫生体系和行政管理系统没能及时回应、处理种种传闻、突发问题，既不出面证实、也不否认疫情发生，权威信息源出现真空，加剧了恐慌心理的传播。而部分地区的避重就轻、隐瞒不报使疫情在初期未能得到有效的控制，原本小范围、地方性的传染病毒经由春运等人口流动传播至全国甚至全球。
非典疫情初期防控的不力，一方面固然出于地方政府对消息传播的保守态度，意图通过主导舆论传播的手段防止民众恐慌，但事实证明，不仅民间的流言未因官方的失语和封锁而终止，相反还导致病毒借“一切正常”的消息快速传播。中国虽然是非典病例最先出现的地区，但在世界范围内却是在最初病例发现的3个月后、疫情已传播到越南等邻近国家时，才由越南的医生确认为新的疾病并向世卫组织上报，从而错过了在疾病初期切断传播的机会。
另一方面，在非典开始流行的时期，国内对于突发性公共卫生事件的认识和相关制度、支持措施都相当缺乏。政策和法律依据层面上，对于非典一类的新发传染病，彼时并无任何应急预案作为政策上的指导依据。1989年颁布的《传染病法》显然无法适应非典这类新发传染病暴发时的防控需求。事实上，广东省和卫生部对于疫情发生初期为何不公布病情的说明，在旧《传染病法》的框架下的确成立，非典作为新类型的传染病，自然不在法律规定的应上报管理的传染病种之列。但对于新型传染病而言，这种说辞和管控措施显然与现实需求脱节。
应急设施和人员层面上，非典暴发时许多医院并未将其作为传染病隔离管理，院内交叉感染的现象十分严重，疫情初期和进展过程中大量医护人员感染对疫情控制相当不利，一方面医院没有足够的隔离设施和床位保证传染病暴发时大量患者的救治需求，另一方面也缺乏对于院内感染的防控和医护人员自身的防护措施。当作为疫情控制核心的医疗机构出现资源不足、防控不力以至于大量出现交叉感染病例的状况下，疫情也就难以在初期得到有效的控制。
▲ 非典期间，北京一所医院外的医务人员。 © SCMP
▌正在完善的应对方案和措施
国内非典疫情控制的转折点可以认为是4月17日的“重要会议”之后，至5月上旬的短暂时间内，人事安排、政策法律、资源调配、医疗设施以及教育、交通、体育等多部门协调，开始对疫情有全面的防控。事后对疫情的调查也表明，非典的感染病例在4月下旬达到高峰后迅速下降，至6月疫情基本得到控制。某种程度上，这体现了在突发公共卫生事件发生时，政府有能力调配各种资源和力量有效防控疫情的继续扩散，只是在此之前没有成体系的方案和措施。
2003年5月，在非典疫情尚未结束之际公布施行的《突发公共卫生事件应急条例》是该领域首个行政法规，此后在2005年国务院制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，2006年制定了《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，并在2006年12月印发了《突发公共卫生事件社区（乡镇）应急预案编制指南（试行）》，使得从国家到乡镇逐步形成了相对完整的突发公共卫生事件应急预案。
在《突发公共卫生事件应急条例》中，突发公共卫生事件被分为重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，从而使得突发公共卫生事件不仅局限于非典一类的新发传染病，而是覆盖了公共卫生领域的多种突发事件。
针对传染病领域，2004年修订了《传染病防治法》，并在此后对新发传染病和不明原因疾病制定了多项指导意见和技术指南，这些措施在非典之后的传染病防治，如禽流感、甲型流感中起到了显著的作用，使得疫情的控制和应对有了相对完善的预案，从而避免了疫情的大规模扩散和流行。
随后十余年，在食品安全、核与辐射安全、自然灾害等等方面，陆续出台了不同层级的预案、规定。这些针对不同种类突发公共卫生事件各领域制定或修订的法律、行政法规、规范性文件共同构成了相对完整的突发公共卫生事件应急预案，与纵向层面的从国家一级到乡镇一级的突发公共卫生事件总体预案一起，构建起较为完备的应急预案网络，使得各层级、各种类的突发公共卫生事件都有相应的预案或原则开展工作。
对于处理突发公共卫生事件的人力和物资调配，在非典疫情之后完善相关政策法规的过程中也逐步走向规范化、体系化的道路。2006年国务院制定的《国家突发公共卫生事件应急预案》中明确规定了专家咨询委员会的组成与功能，以及在物资储备中各职能部门的职能分工，2007年《关于加强基层应急管理工作的意见》又对基层应急队伍的组建工作加以规定。卫生部也于2010年制定了《国家卫生应急队伍管理办法（试行）》，2011年制定了《卫生部突发事件卫生应急专家咨询委员会管理办法》，从而进一步规范了应急队伍的建设和管理。
在《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》中，对于突发公共卫生事件处置过程中的各项应急处理措施作出了较为详细的规定，其中包括突发事件信息报告的责任划分、现场处置工作的具体分工。这使得非典疫情发生初期广受诟病的信息不透明、现场处置混乱等问题有了针对性的解决方案，从而在此后出现的突发公共卫生事件中有了明确的负责方和处置流程。
在医疗机构建设方面，非典疫情后开始建设专门的传染病医院，综合性医院的传染病区也多被独立出来，一系列的硬件设施建设使得医疗机构对突发公共卫生事件的应急处理能力明显提升。相对独立的传染病医院和传染病病区也有利于患者和密切接触者的隔离治疗或观察，从而防止如同非典初期各医院出现的大规模院内感染现象。
▲ 2003年4月中旬，国家中医药管理局组织专家制定《非典型肺炎中医药防治技术方案（试行）》，给出以板蓝根为配方的预防方。板蓝根从此进一步步入“神坛”。为防止人流量较大的公共汽车（巴士）司机和售票员被传染非典，公交公司将预防非典中药摆放在汽车总站内便于司售人员饮用。 © 图虫
在突发公共卫生事件应急处理方面，各种规定和措施正处于不断完善和细化的过程中，新近的包括今年上半年国务院机构调整中应急管理部的组建，从而使得处理突发事件有了协调和中枢指挥机关，无疑将进一步提升紧急事件包括突发公共卫生事件的应急处理能力。
事实上，自非典之后逐步建立并完善的突发公共卫生事件处理机制已经经受了多次新发传染病和其他公共卫生事件的考验，包括2009年在世界范围内流行的甲型流感，每隔数年即会出现的人感染高致病性禽流感病例，以及境外发生的中东呼吸综合征、埃博拉出血热等传染病的防控，在这些传染病的防控过程中，“后非典时代”的卫生防疫体系都显示出其控制疾病传播的能力。非典之后的十余年，中国再未出现过造成如此损失的全国性传染病大流行。
当然，卫生防疫体系的小小漏洞也可能是致命的，非典之后没有发生相当规模的传染病流行和社会恐慌并不意味着当前的公共卫生体系已经完美，例如在疫情发生之前的预见性治理，具体方案的可操作性和时效性等仍有完善空间。但非典（特别是疫情初期的短暂失控状态）为中国公共卫生体系敲响了警钟，并为其完善提供了直接的动因。非典之后，各项设施规范的完善也使得中国的公共卫生体系在这十多年里有了巨大的进展，并且在新发传染病面前显示出了现实的效果。