2018年，国家提出《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出我国城镇化进入快速发展与质量提升的新阶段，城市辐射带动农村的能力进一步增强，但大量农民仍然生活在农村的国情不会改变，迫切需要重塑城乡关系。其中提出统筹城乡发展空间、推进城乡统一规划，完善城乡融合发展政策体系等思路。
城市化和乡村振兴是未来发展的两个重要方向，城乡关系如何重塑？面对城乡发展的不平衡，我们是否还需要城市化，需要什么样的城市化？在南都观察2019年夏季论坛上，五位专家一起讨论了“我们还需要城市化吗”。
以下为夏季论坛第二部分的现场实录，第一部分“为什么城市化”已于昨日（9月4日）刊出。
段成荣 ：我想城市化远没有到过度的时候，还继续会有城市化。一方面从数量上来讲，60%一定还会继续走，至于走到70%、75%还是陆铭教授说的90%，现在预测后为时过早，但是一定会继续往下走。从现实来看，未来会持续而且比较快速的城市化，有着重要的人口基础。今天在城里的2.5亿流动人口大多数是青壮年，这些青壮年背后联系的好几个群体数量庞大。其中一个群体是他们的孩子。2015年，留守儿童的数据预估在6900万左右，这些孩子的爸爸妈妈在城里面，总体上他们也是要进入城市的。青壮年进城以后，一部分人因为家里孩子和老人的原因，夫妻中的某一方留下来了，我们叫做留守配偶，以妇女为主。所以通常在文献里，称作留守妇女，数量在4000-4500万。还有这些青壮年的父母一辈，60岁以上的留守老人，规模是5000万左右，加起来是1.5亿的人群。我预期这个人群会在比较短的时期里快速实现城市化，往城市转移、集中，这是摆脱不开的过程。所以自上而下，不管是国家层面还是对流动人口进行严格把控的城市，一定要做好思想准备：他们要进来，挡也挡不住。与此同时，我觉得城市化没有过度，更重要的是质量提升的问题。关于常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率，2014年发布规划的时候，这两个指标的差额约是17%，制定的规划是希望到2020年能把这个差距缩小2个百分点。十几个百分点的差距，从本质上讲就是现有的城市化质量不高，是传统的、粗放的城市化。新型的城市化就是要解决“该享受的待遇没享受到、该有的地位没有确认好”的问题，用学术的话讲就是社会融合。解决社会融合问题，核心是首先解决认识。过去40年里，我们一致认为他们是流动的——流不稳定，动也不稳定，流动加在一起就更是不稳定。有人说：“流动人口随风而逝一吹就没了。”但是，几十年的调查，大量的数据显示，流动人口是要扎下根来不走的。我在很多年前起了个很拗口的名字，是“不流动的流动人口”，必须要为他们做好准备，这是解决社会融合的根本，要从我们的思想上、认识上、制度建设上认识到这一点。
具体怎么实现，2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》讲了很多安排，2014年“新城镇化规划”尤其在“市民化”那一章讲了七大主要问题的解决，做了很好的安排。这些年我们围绕这些方面做了很多努力，但是还有几个问题是我们接下来要重点关注的。在文献上，流动人口分成老生代、新生代、中生代三个人群，其中新生代的年轻流动人口特别需要关注。老一代的进城了之后有可能还会返乡，但是年轻人这条路是走不通的，所以一定得为他们在城里做好安排。在新生代里面有一拨是最近十几年出生后进城的，在主要城市里的比例已经占得很高了。父母进城后，孩子们生在城市、长在城市，没有在农村老家生活、成长、学习的经历。这些孩子规模庞大，他们一切的知识、理念、价值观都来自于城市，不可能设想他们会回到农村里面。但是，我们似乎没有为他们在城市里的生存提供很好的制度设计，所以这块需要我们特别关注。流动儿童的教育是很重要的问题。流动人口很年轻，进城的人带进了几千万的儿童。过去三四十年里，我们以义务教育纳入国家的责任已经很好地得到了解决，但是今天仍然还有很大的缺口。义务教育之外的教育，比如高中、大学，特别是流动儿童的异地高考，2012年出台的关于异地高考的国务院意见，推行起来仍然面临诸多问题。过去40年来的流动人口基本是农民、农民工、农业转移人口，到今天各种制度安排也是针对农业转移人口、农村进城人员，都带一个“农”字。但是，十几年以来，流动人口不断增加，从小城市、中等城市向沿海大城市、特大城市集中的人口也越来越多，现在比例已经达到30%多。制度安排对于城市间的流动人口基本处于忽略的状态，而实际上城市里的留守人口规模已经越来越大，这些人都是下一步要高度关注的。 李小云 ：流动人口不是人口流动的概念，而是赋予了社会政治、经济的概念。段成荣教授刚才还说到从小城市到大城市单线的流动。最近几年又出现了另外一个趋势，从城镇到乡村的流动，但其中最大的阻力就是土地。没有土地盖不了房子，人口流动很显然遇到了阻力，我们只有单向的流动，不是真正的循环。从人口流动和城市化的角度，如何才能建立起一个城乡互动的人口流动。 刘守英 ：对于80后、90后，我们原来分析流动的视角还是在想办法“多给一点”，这个视角要发生很大的变化。这个群体不是给不给的问题，而是他们觉得自己该有，因为他们不知道原来没有。现在要思考，对于新生代来说，他们应当享有与生俱来的城市权利。
▲ 南都观察2019年夏季论坛“我们还需要城市化么”现场。 © 南都观察 李小云 ：我们注意到这个循环，年轻人都特别喜欢从农村来到城市。现在老人都喜欢从城市流到乡村，人口的结构和空间布局之间出现了这样一个错位的情况，这里边涉及到户籍制度，户籍制度在未来城市化里是什么作用？给了户籍，是不是就能解决这些问题呢？ 陆 铭 ：户籍不能解决所有问题，人的偏好是有差异的，我们客观上得承认，哪怕在发达国家城市化进行中，也有一少部分人就是愿意待在农村。但是中国今天的城市化率，按我刚才给的数据，低于世界上同类国家10个百分点，绝不是因为中国人跟别的国家的人不一样导致的，关键是户籍制度。 肖金成 ：我们在研究城市化的时候已经有了一个判断，就是“二元户籍”是一个极不合理的制度，它不仅影响了城市化的进程，还对进入城市的农业转移人口没有给予公平的待遇。因为农民工进入城市务工经商，为城市做了贡献，企业的税收中有他们的贡献，就应该得到政府的公共服务，但是因为没有城市户籍，他们就得不到。所以我们要改革二元户籍制度，从八十年代就提出了要改革。我的观点是取消城乡二元户籍制度，而不是一点点放宽。放松城市户籍或放开城市户籍，如积分入户，原来需要100分，现在50分就可以入户。现在除了几个大城市之外都放开了，而农民工却不想入户了。 陆 铭 ：今天的主要矛盾不是在本省内部的农村和城镇户口的差别，而是跨地区流动过程中的本地和外地户籍的差别。现在矛盾已经不是城乡间，而是本地和外地之间，在北京工作的上海人也享受不了北京的公共服务。 肖金成 ：这是两类户籍，城乡二元户籍很多地方取消了，但很多地方还没有取消，首先要取消城乡差别的二元户籍，这是个基础。地区户籍，如北京户籍、河北户籍、上海户籍，很难取消，起码短时间不会取消。不过，户籍就是一个登记制度，就像领身份证。领了身份证，全国都可以去。户籍迁徙的限制应逐步放宽，直至取消。 刘守英 ：我的个人的观点是现在真正的矛盾在特大城市。学生教育很早就开始了，小学往镇上集中，初中往主要的县上集中，县里的可以到省会，这些被打破以后，户籍的障碍关键在特大城市。 肖金成 ：基于行政区的户籍制度不太可能取消，但不管你是北京还是河北的户口，都可以到北京来，北京市政府都一视同仁。户籍就像身份证一样，是一个证明。关键问题是你在哪儿工作，在哪儿居住，就应该享受当地政府的公共服务。农民进入城市，不能再被当做农民看待，他已经成为城市居民，政府就不能有差别地提供公共服务和社会福利。不能因为有城市的户口就为他服务，没有城市的户口就不为他服务，这是不行的。我们提出农民工市民化、农业转移人口市民化、农村转移人口市民化，说的就是政府要无差别地为他们提供公共服务、社会福利，这才是解决问题的办法。 李小云 ：以工作和居住为核心来展开户籍制度改革，通过这样一个核心来推动城市化，推动它的核心发展，我想这是对的。如何推动工作居住的问题？有哪些障碍？ 陆 铭 ：比如现在城市发展中的土地供应是政府管制的，尤其在上海和北京这样的经济较发达地区。以前对于经济集聚理解不够，政府觉得沿海地方集聚了很多经济资源，导致沿海地区用地指标控制是很严的。再比如把人口控制住的话，经济发展空间也没有了，反过来对就业的吸纳能力是一个负面影响。还有转移支付的问题。我们有大量的转移支付是用来支持欠发达地区，在人口流出的地方搞基本建设，比如建工业园，建成“鬼城”、“空城”。现在一方面在人口流入地，面临住房不足、公共服务（包括学校）不足的问题，另一方面在人口流出地大建学校的现象。如果地、钱、人按照市场经济来配置，就实现了公共服务（包括教育和廉租房）可以和人口流动的方向一致起来。在个人的福利上，公共服务和社会保障的权利和就业、居住结合在一起，而不是和身份挂钩。 刘守英 ：我们在政策上有一个对未来有根本性影响的是农二代、农三代能否很顺当地融入城市。如果城市对农二代、农三代这个问题不解决，会是未来城市化巨大的浪费。 陆 铭 ：刘守英教授提出两个道路选择，如果我们走第二个的话，必须面对两个成本。第一，回去的人的收入大幅度下降，这个成本如果个人承担就是社会矛盾，如果政府承担就是巨额转移支付。第二个成本是，你不希望他留下来的地方（比如北京、上海），会出现更加严重的劳动力短缺，经济增长不可持续。 段成荣 ：实际这是一个矛盾，一方面我们说很多人愿意留着农村户籍，可能因为他在农村还有一块地，有天拆迁了会拿到一笔钱。这些年我们采取了那么多措施，鼓励回乡创业、就业，到现在一共回去了一千多万人，没有多少人愿意回去。 肖金成 ：还要搞清楚农民工是否不愿意留在城市。如果把农村的户籍转走了，承包地会不会收回？宅基地是不是能保留？现在党和国家给农民的福利还让不让享受？这是离开农村进入城市的农民工的担忧，不是不愿意进城，而是不愿意把农村户籍丢掉。过去他想取得城市户籍的时候是因为城市的福利比农村好，现在很可能农村的福利比城市好，这是关键问题。 李小云 ：中央政治局有个关于区域发展的会议，提到城市群等概念，这是不是意味着我们要继续推动大城市的发展，是不是意味着在经过了城市化的反思和经济结构调整以后，从服务、创新各个方面是不是有这样一个趋势？ 肖金成 ：最近中央财经领导小组开了会，我注意到强调了两个概念，第一个是城市群，第二个是中心城市，我认为这两个都是城镇化的主要载体。城市群首先是城市比较密集，城市规模比较大，有若干大都市。大都市吸引力很大，把产业吸引过来，产业把人吸引过来，这是一个不可阻挡的趋势。把几亿人都集中到一个城市，这是不可想象的，但是几亿人集中到一个城市群是可以的。 陆 铭 ：城市群是由若干大城市为核心带动的，在地域上相近、经济文化上有联系的一群城市的概念，相互之间有足够多的人流、物流、信息流。中央财经委员会的通稿里面有几个事情有重大意义。首先强调了地区之间的比较优势的概念，不是每个地方都适合搞工业。其次强调了中心城市和城市群的概念，在这个意义上，中国真的在转向逐渐认识到大城市的重要性。 还有一句话非常重要，要增加中心城市的经济和人口的承载力。原来的传统思维是去测城市的承载力，反推人口应该是多少。现在认识到了承载力是可以提高的，提高的条件之一是土地，未来的土地要保证优势地区发展的需要。提到欠发达地区利益分享机制时，第一次在转移支付前面加上一个定语，叫有效转移支付，是要把转移支付用于发展你该发展的具有比较优势的产业。 肖金成 ：是我把核心城市和中心城市区分开来的，早些时候我们都叫中心城市。后来我们说城市群中最大的城市和周边的城市一定是有联系的，起到核心的作用，就把城市群中最大的城市谓之核心城市。中心城市一定要强调区域性，一个城市和周边的区域是有联系的，对周边地区发挥了辐射带动作用，周边地区应谓之功能性城市。 段成荣 ：总之要有发挥主导作用的城市。传统上的核心城市各自为政，对周边没有影响。长三角的城市群建起来了，所以有中心城市、核心城市起作用，周边的城市大中小非常合理，通过城市群的发展是解决人口城市化的非常好的方法。*本文整理自南都观察2019年夏季论坛“我们还需要城市化吗”，经嘉宾确认；此为第二部分，第一部分为“为什么城市化”，剩余部分将陆续推出。本文已加入“留言赠书计划”，优秀留言将有机会获得《亚洲世纪》（中信出版社）图书一本。