外来打工人的孩子，仅凭居住证入学有多难？

经授权转载自中国新闻周刊

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原本应由国家，具体来说，应由流入地政府为常住人口提供的、具有兜底性质的公共教育服务，如今因为政策调控的原因，转向由个体自己通过市场或者其他途径来获得。

外来打工人进城了，他们的孩子不该被挡在学校的围墙外。

日前，教育部网站公布了《对十三届全国人大四次会议第8368号建议的答复》，对“关于让外来务工者随迁子女都能公平享受九年义务教育的建议”进行了答复。

教育部在答复中称，从2021年起，各地均不得要求家长提供计划生育、超龄入学、户籍地无人监护等证明材料，精简不必要的证明材料，鼓励有条件的地方仅凭居住证入学。

精简不必要的材料，仅凭居住证入学，这一措辞一时间引发公众关注。

▌居住证

事实上，凭居住证入学的想法已提出良久。

教育部发布的《教育部2017年工作要点》强调，促进入学机会公平，制订以居住证为主要依据的随迁子女义务教育就学政策。

国务院2015年颁布的《居住证暂行条例》指出，流动人口可在常住地申领居住证，县级以上政府应当为居住证持有人提供包括义务教育在内的多项公共服务与便利。

然而，今年的措辞依然是“鼓励有条件的地方”仅凭居住证入学，这还不是强制性规定。外来打工子女凭居住证入学，为何推进那么难？

中国教育科学研究院研究员储朝晖说，因为各个地方的教育资源不均衡，义务教育阶段学生的教育保障水平有差异。随迁子女的流动，通常是由教育保障水平比较低的区域，流入到比较高的区域。教育保障水平较高的区域人口流入压力大，导致地区教育政策门槛比较高。这次再强调凭居住证入学，主要是针对那些设置了较高门槛的地区。

▲ 北京某民办小学的校园。© 水果暖你心

推进凭居住证入学，还涉及《义务教育法》的修订。该法规定，地方各级政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。早在2003年全国两会上，就有376名代表联名建议修改《义务教育法》，认为按户籍所在地接受义务教育的做法，不利于加快城镇化的步伐和农民进城务工就业。

随后我国于2006年修订了《义务教育法》，不过“在户籍所在地学校就近入学”的措辞并未改动，而是在这一内容后要求，居住地政府应当为适龄儿童、少年提供平等接受义务教育的条件。具体办法则由省、自治区、直辖市规定。具体办法由地方决定，入学门槛也就各地不一。随迁子女的流入为居住地带来了教育资源分配的压力，当地也就难有动力。

在2020年全国两会期间，全国政协委员、新东方教育科技集团董事长俞敏洪在提案中建议修改《义务教育法》，将“在户籍所在地学校就近入学”改为“在居住所在地学校就近入学”，建议各地保障流动儿童入学待遇同城化。

升学规划专家梁挺福指出，教育部要求各地降低随迁子女的入学门槛，对减少义务教育阶段的农村留守儿童意义重大。不过，教育部用“鼓励”而不是强制，也可看出政策实行起来的难度有多大。

▌城镇化

随迁子女的入学问题，伴随城镇化进程而来。

城市化从上世纪90年代开始加速，2019年末中国常住人口城镇化率超过60%，2020年达到63.89%。未来，城镇化仍是趋势。2019年末中国常住人口城镇化率达到60.60%，然而2019年末户籍人口城镇化率仅为44.38%，两者之间相差16个百分点。

这是因为在常住人口中，包括了2.9亿在城市没有户口的外来人口。这一人口流动模式，在教育领域带来随迁子女现象。

中国人民大学经济学院院长刘守英发现，随着80、90后成为迁移主力军，“农二代”离土、出村、不返农，促使城乡关系发生革命性跃迁。刘守英认为，农二代在城市的居住权和农三代在城市的受教育权，应该是一个基本的权利。现在整个流动人口的受教育程度不断提高，他们也希望自己的孩子能够在城市里留下来。

根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求，未来将推动城乡一体化，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务。

有人说，凭居住证入学是个渐进过程，就像取消落户限制，从三四线小城市到二线省会大城市，最后是京沪特大城市。那么凭居住证入学的推进，各级城市的难易程度又如何呢？

储朝晖指出，从乡村到县城的难处，在于当下是城里挤而乡下空。从乡下到城里上学需要提供户籍，很多孩子想要挤进县城学校而挤不进去。另外一种情况，就是一些流入人口比较多的城市如北上广深，主要在于学位难。学位难，就附加了比较多的条件，比如要多少证件。

2014年国务院出台户籍制度改革意见，严格疏解超大城市的人口规模，京沪随迁子女规模随之下降。根据北京市教委公布的数据，2013年北京招收非京籍儿童入学人数占招收总数的45%，2014年降到总人数的38%。

▲ 进城务工人员随迁子女占当年招生比例逐年下降。© 数据来源：2013-2019年教育事业发展简明统计分析。

储朝晖指出，自2014年后，在北京就读的义务教育阶段随迁子女学生，很多已经回到各个地方，但是增长的压力依然存在。

梁挺福认为，随迁子女仅凭居住证入学，目前在京沪等一线城市可能无法行得通，主要是这些地区的教育资源原本就很紧张。特别是市区，基本上很多有社保、有房子、有正规稳定工作、有户籍的人群，每年开学前都要参与摇号排位入学，根本就没有多余的学位资源，开放给仅有居住证的工作人员的子女。

因为发生学位供需矛盾的，往往出现在京沪等特大城市，其优质教育资源最好，竞争最为激烈，设置的入学门槛也是最高。而在京沪这样的特大城市，高考录取差距尤其影响随迁子女就近入学。高考报名主要还是依据户籍，要推进按居住地就近入学，就需要打破各省之间高考招录的差异，道阻且艰。

▌公办校

要落实随迁子女凭居住证入学，流入地的公办中小学是焦点所在。

早在2001年，国务院就出台了《关于基础教育改革与发展的决定》，明确规定解决流动人口适龄儿童义务教育问题的“两为主”原则，即“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”。

2019年义务教育阶段随迁人员子女为1427万人，其中79.4%的学生在公办校就读。也即是说，仍有约20%的随迁子女需要民办校提供学位。不过，民办缩招是当下趋势，民办义务教育学校在校生规模占比将控制在5%以内。民办整体缩招，公办相应就要增加学位。

梁挺福认为，未来推进随迁子女仅凭居住证入学，最突出的难点在于公办学校学位不足。学位供给不足的背后原因，在于流入地政府对义务教育经费投入负主要责任。随迁子女就地入学越多，就越要求流入地政府必须增加对教育的投入，自然增大了流入地政府的财政负担。

我国的义务教育经费保障，实行基于户籍为主的保障机制，随迁子女在流入地入学，生均公用经费并没有进入流入地。同时，越来越多随迁子女流入，相应的师资供应也要跟上，而教师的薪资是很多地方最大的教育经费支出。

2016年国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，在“两为主”原则之上增加了“两纳入”，即将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围。

储朝晖指出，“两为主”政策，关键要看流入地的经济社会发展状况和教育资源状况。经济发展不好，财政困难，就可能将随迁子女入学的口子收得更紧，也会间接提高随迁子女的求学成本。

但地方经济与随迁门槛又是一个相互关系，随迁子女入学口子收得更紧的城市，也会弱化对人才的吸引力，导致当地经济发展得越不好。

梁挺福认为，要解决随迁子女入学问题，一方面流入地政府应该强化省级财政对基础教育，尤其是义务教育的统筹安排和资金投入；另一方面需要加大中央财政转移支付力度。

在未来的城镇化进程中，随迁子女的教育得到保障的城市，当会更有活力。

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