北大法宝以法律大数据助力2022数字生态指数发布（附报告全文）
数字中国建设是引领中国迈向经济强国的重要引擎。国家“十四五”规划给出明确指引，要营造良好的数字生态，助力数字政府、数字经济和数字社会等各领域数字化转型。
11月26日，2022数字生态指数发布会在线上隆重举行，北大法宝作为长期合作单位，连续三年参与北京大学大数据分析与应用技术国家工程实验室（以下简称“国家工程实验室”）主办的数字生态指数研究。发布会上，中国科学院院士，北京大学党委常委、副校长，大数据分析与应用技术国家工程实验室主任张平文院士正式发布了《数字生态指数2022》。
张文平院士发布《数字生态指数2022》
以下为2022数字政策指数报告全文：
#01
研究背景
我国“十四五”规划纲要将“加快数字化发展 建设数字中国”独立成篇，提出要打造数字经济新优势，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平以及营造良好数字生态。2021年年底出台的“十四五”数字经济发展规划，提出数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有。目前，我国数字经济转向深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。2022年6月，国务院发布关于加强数字政府建设的指导意见，指出加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态、加快数字化发展的必然要求，是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。
数字政策指数旨在对各省份和城市在数字经济、数字社会、数字政府和数字治理四个方面的政策环境建设情况进行测算评估，对地方政府集中优势资源加快转型升级、打造和睦共治的新型数字生活、再造和优化政府治理流程以及构建新旧业态公平竞争的制度保障等方面具有重要参考意义。
#02
指数简介
数字政策指数对地方政府所出台的促进数字中国建设的相关政策进行多属性、多目标、多因素的复杂系统的评估。指标体系为体现 “十四五”数字化发展理念，构建了系统性和结构性的综合评估方法，由4个一级指标和12个二级指标构成。
数字政策指数指标体系
一级指标 | 二级指标 |
数字经济政策 | 数字技术创新政策 |
数字产业化政策 | |
产业数字化政策 | |
数字社会政策 | 数字公共服务政策 |
数字城乡政策 | |
数字生活政策 | |
数字政府政策 | 公共数据开放共享 |
政务信息共建共用 | |
数字政务服务效能 | |
数字治理政策 | 数字流通政策 |
数字健康政策 | |
数字安全政策 |
#03
数据与方法
数字政策指数通过北大法宝法律法规数据库，针对4个一级指标和12个二级指标所对应的“十四五规划”第五篇内容，分项提取“数据权属、数据产权、数据流通、数据市场、数据跨境、新经济治理、平台经济、数字鸿沟、个人信息、网络安全、人工智能、工业互联网、智慧农业、公共服务数字化、智慧城市、数字生活、公共数据共享、政务信息化、数字政务”等107个关键词。通过覆盖法律、行政法规、部门规章、司法解释、地方性法规、地方政府规章及行政规范性文件等不同维度的数据内容，采用关键词在数据内容的标题或正文中精确匹配两个及以上数量的方式，提取各分指数对应关键词的相关法律法规和政策文件等数据内容，进行全国各省份和城市的数字生态政策大数据统计与分析。在对某些省份和城市的法律法规和政策文件等数据内容进行关键词精确匹配过程中，存在若干关键词组合精确匹配数据内容无结果的情况，例如“金融科技”“数据跨境”“智慧社区”等。对于这部分数据内容，本次研究报告采取通过单个关键词匹配的方式，发现数字政策相对薄弱地区的数字生态政策制定和出台情况。研究对象覆盖全国31个省级行政区，一线城市、新一线城市、二线城市和三线城市共计119个城市（城市名录参照第一财经发布的2021城市商业魅力排行榜）。
#04
指数结果
图1 全国各省（自治区/直辖市）数字政策指数得分分布情况
图2 全国各省（自治区/直辖市）数字政策指数一级指标得分分布情况
从全国各省（自治区/直辖市）数字政策指数的得分分布情况来看，上海、北京、重庆和天津处于第一梯队，广东、江苏、安徽、广西、陕西、浙江、湖北、辽宁、山东和四川处于第二梯队，福建、贵州、宁夏、湖南、山西、江西、吉林、青海、云南、内蒙古、黑龙江、海南、甘肃、河南、河北处于第三梯队，其他省份处于第四梯队。从地理分布情况来看，数字政策制定情况较好的地区主要集中在东中部，西部整体得分较低。
对比2021年数字政策指数的得分排名情况来看，排名上升的省（自治区/直辖市）有辽宁、陕西、天津、湖北、四川、宁夏、山西、重庆、内蒙古、江苏、安徽、广东、青海和西藏，排名没有变动的省（自治区/直辖市）有上海、北京、黑龙江、海南和甘肃，其他省（自治区/直辖市）则排名下降。
从全国各省（自治区/直辖市）数字政策指数的一级指标得分分布情况来看，在数字经济政策方面，上海、北京和重庆得分较高，天津和广东其次，而后是江苏、安徽、湖北、陕西、广西、浙江、辽宁、山东和四川，体现各地政府对数字创新、产业数字化和数字产业化的不同关注程度。在数字社会政策方面，北京、上海和重庆得分较高，天津、广东、江苏、福建其次，而后是浙江、宁夏、辽宁、山东，反映各地政府对数字城乡建设和数字生活便民化的不同关注程度。数字政府政策主要考察各地方政府对于政府数据的公开共享程度和政务数据的服务效能，从数字政府政策的得分情况来看，北京、上海和重庆的得分较高，其次是江苏、广西、天津、广东和贵州，而后是浙江、湖北、青海和吉林，反映各地政府对于政府数字化建设和服务的不同重视程度。从数字治理政策得分情况来看，上海、北京、重庆和天津的得分明显领先于其他省（自治区/直辖市），反映直辖市政府对于城市治理现代化中数字要素规范化的重视。
图3 各城市数字政策指数地图
从不同城市的数字政策指数及一级指标得分情况可见，在一线城市中，上海和北京在数字经济政策、数字社会政策、数字政府政策和数字治理政策四个一级指标的得分均位居前列；在新一线城市中，重庆、天津、宁波、南京、青岛等在四个一级指标的得分均较高；在二线城市中，绍兴、厦门、福州、合肥、温州等在四个一级指标的得分较高；在三线城市中，湖州、邯郸、淄博、丽水、威海等在四个一级指标的得分较高。
图4 北上广深五城数字政策发布情况统计图
对比北京、上海、广州、深圳、杭州五城市，从不同效力级别法规文件在一级指标的分布数量来看，数字经济政策的数量遥遥领先，且类型主要集中为行政规范性文件；其次是数字治理政策，数字社会政策和数字政府政策的数量相对较少。从这五个具有代表性的城市法规文件数量分布可以看出，各城市对于数字经济建设的政策支持力度较大。
#05
结论与建议
从各省份和城市在数字政策指数及一级指标的得分来看，各阶梯城市中均存在一批在数字经济政策、数字社会政策、数字政府政策和数字治理政策各方面较为突出的城市。作为数字生态建设的“领头羊”，引领着城市区域经济发展、特别是数字经济发展，提供坚实的法律制度和政策环境保障。
数字政策指数的得分和排名在一定程度上印证经济基础的需要决定上层建筑的产生，数字经济的发展进一步促进着中国数字化转型政策的制定和落实。各省份和城市在数字生态政策环境建设上大体呈现出东强西弱的趋势，得分高的地区政府部门更注重以数字社会、数字政府和数字治理方面的政策环境提供基础保障，形成为数字经济发展保驾护航的良好态势。同时，这也为区域经济发展、特别是数字经济发展，提供更加切实可行的路径，那就是不断优化法治营商环境。法治是最好的营商环境，能够规范政府和市场的边界，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系，为数字经济发展提供不竭动力。
#06
研究团队与组织
北大英华是北京大学投资控股、北京大学法学院创办和主管的高新技术企业和软件企业，致力于法律知识工程、法律人工智能、法律教育培训和法律文化传播四项事业，主要产品与服务包括法宝V6检索系统和法宝智能产品系列。
研究团队人员名单如下：
赵晓海、彭錞、吴有佳、郭璐、李力
北京大学大数据分析技术国家工程实验室提供指数研究与算法支持人员名单如下：
彭錞、王娟
北京大学重庆大数据研究院是在重庆市人民政府指导下，由重庆高新技术产业开发区管理委员会和北京大学共同举办的具有独立法人资格的重庆市属事业单位。数字化转型促进中心由北京大学重庆大数据研究院与点亮智库共同牵头，邀请重庆市发展和改革委员会、重庆市经济和信息化委员会、重庆市国有资产监督管理委员会作为指导单位，并联合北京大学大数据分析与应用技术国家工程实验室、重庆国家应用数学中心、北京国信数字化转型技术研究院、中关村信息技术和实体经济融合发展联盟等单位共建。
团队人员名单如下：黄晶、易世洪、吴迪
发布会上，中国法学会立法学研究会顾问、天津市人大法制委员会原主任委员、北京大学法律人工智能研究中心/实验室顾问高绍林主任作了题为《数据要素市场规制原则与立法展望》的精彩报告。以下为报告全文，供大家了解。
去年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据和其他要素一起，融入我国经济价值创造体系，成为数字经济时代的基础性、战略性资源和重要生产力。今年3月《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，进一步要求“加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用。”近年来，不少省市成立了数据交易所、数据交易中心，有的已经产生一些实质性数据交易。但是，总体上看，数据要素市场与其他要素市场相比尚处于培育期，市场原则和规则还远未成型。
2020年党中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确了要素市场化配置体制机制要坚持4项原则：一是市场决定，有序流动。推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。二是健全制度，创新监管。更好发挥政府作用，放活与管好有机结合，引导各类要素向先进生产力集聚。三是问题导向，分类施策。根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，分类完善要素市场化配置体制机制。四是稳中求进，循序渐进。坚持安全可控，从实际出发，尊重客观规律，培育发展新型要素形态，因地制宜稳步推进要素市场化配置改革。
数据要素与土地、劳动力、资本等其他传统要素既有共性、更有特性。在坚持上述4项共性原则的同时，根据数据要素的特性，应当强调3项特殊原则：
第一，市场规制与数字技术融合发展。数据要素市场对数字技术具有高度依赖性，数字技术发展直接影响着数据要素市场的样态。当前，数字技术尚未进入成熟稳定阶段，数据要素市场的规制必须保持对数字技术不断发展的兼容性，并且将数字技术成果融入数字要素市场规制体系，更多地采用数据技术实现市场规制。
第二，法律规制与政策调整互动发展。在数字要素市场的培育期，市场规制只靠法律规范是远远不够的，既要发挥法律法规稳定性、权威性、强制性的优势，又要发挥政策调整的及时性、灵活性的优势。在坚持法律规范定原则、管底线、划红线的同时，充分发挥政策因应适应数据要素发展需要及时进行调整的重要作用，经市场验证是成熟可行的政策再适时转化为法律法规。
第三，国内法治与涉外法治统筹发展。数据要素流动高度依赖互联网，数字企业跨境业务比较普遍。美国利用其《爱国者法案》《云法案》等国内法实施霸权主义的长臂管辖，给我国数据要素市场发展带来更多的复杂性。数据要素市场发展必须统筹国内法治与涉外法治两个方面，维护我国数据主权和数据安全、保护个人信息，又促进数据要素在全球范围内合理配制，充分发挥数据要素在促进经济社会高质量发展的巨大潜力。
为了促进数据要素市场健康发展，全国人大制定了民法典，全国人大常委会先后制定了网络安全法、数据安全法、个人信息保护法，划出了数据要素市场发展的法律底线与红线。
在目前数据要素市场培育阶段，在不突破网络安全、数据安全底线和个人信息保护红线的基础上，要以培育发展为导向，适时出台鼓励和支持数据开放共享、数据交易流通、数据安全认证、数据中介服务等方面发展的政策和标准规范，促进数据要素市场加快发展。
按照科学立法要求，数据要素市场立法必须遵循数据要素市场发展的客观规律，妥善处理好发展、安全、保护三者之间的关系。坚持发展是第一要务，安全是发展底线，个人信息保护是发展红线，坚持三者有机统一，不可偏废。
第一，不宜急于制定统一的“数据法”。目前数据要素市场正处于培育期，尚不具备制定统一“数据法”的条件。要避免由于法律制度时效性和响应滞后性而限制了数据要素市场创新的探索。数据立法最好采取先分散后统一的路径，先就数据要素市场急需的问题制定单行法律法规，逐步实现系统化、体系化。
第二，对现行法律法规进行有机更新。加强数据要素市场立法的系统性、整体性、协同性、时效性研究，综合运用制定、修改、废止、解释法律、集中专项清理等多种方式，及时回应数据要素市场发展需求。要对现行法律法规与数据要素市场发展的适用性进行系统研究。对与发展数据要素市场不相适应的法律条款，要及时启动修法程序进行修改、补充；对可以通过法律解释解决的问题，由全国人大常委会及时作出立法解释；对在司法案件中出现的可以用司法解释解决的问题，由最高人民法院、最高人民检察院及时进行司法解释。从而实现现行法律法规适用于数据要素领域的有机更新。
第三，鼓励地方立法先行先试。深圳经济特区、上海市等许多地方出台了数据条例，还有一些地方出台了公共数据开放条例等地方性法规。要及时总结地方立法的经验教训，对数据要素市场监管性、限制性措施加强备案审查，避免层层加码、人为设置交易障碍，为全国立法进行经验积累。
第四，鼓励团体标准先行。技术标准、技术规范是中国特色规范体系的重要组成部分。个人信息处理、数据可信性、数据安全、数据可用不可见、数据服务、数据产品、数据模型等等，都需要技术标准和技术规范加以规制。要鼓励团体标准先行，逐步上升为行业标准、国家标准。要发挥标准引领作用，以标准助推数据要素有序流动、高效配置，规范数据要素市场化建设。中国科学技术法学会发布的《个人信息处理法律合规性评估指引》，广东省正在征求意见的《广东省数据要素标准体系规划与路线图》，都是数据要素标准化发展的突出典型。
第五，积极参与国际数据规则制定。要广泛开展数据要素市场规制国际交流，积极参与数据要素国际规则的制定，为发展我国数据要素市场创造良好国际法治环境。同时，要及时深入研究美国、欧洲数据领域立法，不盲目与其“接轨”，防止落入其规则陷阱。
数字生态是与自然生态、社会生态相互作用又相互独立的生态系统。其中，数据是数字生态的要素，政府、企业、社会是数字生态的行动主体。今后，北大法宝将持续通过数字化、网络化、智能化的方式，构建支撑政府、企业、社会的法治数字化基础设施，服务法治中国建设。
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责任编辑 | 吴晓婧
审核人员 | 郭璐 张文硕
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