发达国家英国的城市规划管理经验

当前，我国正处于新型城镇化快速发展时期，一些城市尤其是一些大中型城市，相继出现了不同程度的大城市病，因此，在新型城镇化发展的过程中，借鉴发达国家在城市治理和城市规划管理的经验，汲取国际城市的教训，根据城市自身发展的实际，扬长避短，做到科学规划与管理，对于我国新型城镇化发展具有着重要意义。

英国是近代较早发展起来的资本主义国家，也是世界上最早实现工业化的国家。

19世纪下半叶，英国成为世界上最大的工业和海外贸易国，拥有全球最大规模的商船队和海军，最多的海外投资。

由于工业化和经济的发达使城市发展较为迅速，因此英国城市规划理论的发达使城市发展与实践具有悠久的历史。

受霍华德“田园城市”的深刻影响，并结合本国及世界相关的城市规划理论，形成了具有英国特色的理论体系框架。

英国城市规划理论的发展呈现出不断完善和丰富的动态过程。

（一）规划管理的重要基石：完备的法律和制度

法律和制度是规划管理的基石。

英国的第一部规划法是1909年颁布的《住房城镇规划法》，这一法规颁布之后，不断进行完善、修改，同时英国也不断颁布一些相关的法规，如规划督察与申请程序、土地权法、环境报告、规划义务、总体政策申请的决策主要根据规划法等，同时也有中央政府的干预，中央政府颁布的“规划政策指导纲要”最主要是提供地方政府在规划的审批过程中要考虑的政策、法规和要素。

对于每一个规划项目的决策权在地方议会，地方议会一般要听取规划局、规划局长或专业人员的意见再做决定。

对于不符合规划的项目，规划局有权不予批准。

因此英国的规划编制、审批与法规紧密相连，最大限度地避免规划的人为干预。从规模编制的立法到规划审批的依法都体现了这一点。

（二）规划体制一大特色：“规划督察”

“规划督察”是英国规划体制中的一大特色，规划督察署是一个非常有权力的机构，是规划的“警察”。

如果地方规划审批中，开发商向地方政府申请的规划项目遭到拒绝，开发商可以向规划督察署提出申诉，规划督察署将举办听证会，政府和开发商双方派人到会进行举证辩论、最后由规划督察署根据规划法、规划政策指导纲要等政策法规作出决定。它的决定就是最终决定，不能再上诉。

因而，规划督察署的权力是相当大的，它独立于政府之外，对规划审批实施进行监督，以避免规划管理部门和政府在规划项目审批中出错或者失误。

（三）专业规划师：高素质的全才

好的规划必然由高素质的规划人才来完成。因此，英国对规划人才的要求很高，不仅要拿到规划学位，而且要拿到法律学位，他们认为只有把两者结合起来才能使设计出的规划与政策法律相一致，才能使规划法制化。

好的规划师必定是一个通晓经济、法律、环保等多学科的人才。

英国专业规划师的机构是英国皇家规划师协会，该协会是一个独立的机构，其权力是女王授予的。这一机构建于1914年，历史悠久。全英大约有专业规划师2万人。每年规划师协会都要对会员进行考核。对不合格的、有问题的给予警告或取消资格处理，以此保证规划师队伍高素质。

（四）规划编制：兼顾系统性和实用性

规划的系统性和实用性是着眼重点。

英国的规划体系一方面体现自身的完整性，另一方面它还接轨于欧盟的空间远景发展规划，受洲际规划的客观引导与控制。

自身的完整性表现为从国家规划到结构规划、地方规划各层次关系明确。

此外，还有各类交通规划、保护规划及特殊地区规划等专项规划。因此，规划有较完整的系统性。

在大的规模框架及等级关系的基础上，英国规划还强调了规划的细化，即规划的可操作性、实用性。

如在地方规划中就细化到地块的详细规划；在城市及农村地区与规划有关的历史建筑均注册登记，在规划时予以保护或改造保留；在城市设计的政策中对诸如屋顶形式、窗的规格、建材、街道广告等均作出详细的规划与要求，这样使规划做到既有宏观的引导与控制，又有具体明确的要求用于指导实施。

（五）重视社会现实性

规划的社会现实性在英国得到高度重视。

任何一个规划仅仅做到科学合理还不够，还应面对社会现实，实实在在地解决一定的社会问题，推动社会的发展与进步，这才是一个好的规划。

因此，英国的规划在一定程度上更加重视以社会发展为依据。

如在城市保护绿化带内开发项目，虽与规划引导初衷相悖，但总体评价是促进当地经济的增长、增加就业岗位、解决社会问题。

又如在伦敦码头区的改造中，为确保政府提出的九万个就业岗位，而在规划和税收上采取了更灵活和更能促进开发实施的优惠政策。

再如在切斯特的社区复兴中，规划不仅为市民提供住宅，还为市民的再教育提供有力的保障，从而解决社会问题。

（六）引导与协调：规划中灵活的一面

一个较为完善的规划，在一定时期内有其相对的稳定性和法律保护性，但是随着社会的发展以及社会、环境、经济等多因素的要求，有时也表现出灵活性，即规划的不变是相对的，变化是绝对的，何时不变何时可变是规划部门要研究和把握的。

英国在引导与协调规划方面做得很好，如在一城市规划的绿化带内搞开发的现象，就是地方政府为促进当地经济发展、增加就业岗位而作出的规划调整，这种调整在总体上是以有利于社会发展为原则的。

又如有的规划调整需要开发商出钱或出力，为城市市民、地方政府解决实际问题，减轻政府负担。

当然所有的规划引导与协调都需要得到规划部门和地方议会的同意。

（七）注意过程

注意过程也是英国规划的特点。

英国的规划（如地方规划）均由地方政府规划部门自行编制，地方规划内容是全面而详细的（如卡迪夫1997年地方规划），内容涉及从宏观政策直至地块规划要求等。

这种规划并没有三年、五年或十年规划目标的概念，而是一年一稿，每年都要根据社会经济发展的不同情况而作出相应的修改。

因此说英国的规划更注重规划和实施过程，而不是所谓的终极目标去硬性执行规划。

（八）公众参与的渗透

英国的城市规划体系中，很强调“公众参与”。

公众参与规划的行为渗入规划工作的每一主要工作环节，是一项必不可少的工作内容。公众参与规划的行为主要在两个工作环节中。

第一，结构规划的形成阶段的公众参与，指调查研究、编制规划说明书、绘制图表、各机构之间的讨论商议、提交公众讨论等。立法规定，郡议会必须留出六周的时间，提交给当地有关部门和个人进行评价，规划草案经公众评价之后，应根据公众的意见作出适当的修改。参与评价的包括各区的规划局、地方社区组织、群众团体等。

第二，中央环境事务大臣审核批复结构规模是否和国家或地区的政策相冲突，结构规划是否与周围地区的开发相矛盾，或结构规划本身是否有无法解决的矛盾。在一些城市中认定专门的机构和场所供所有市民对城市任何建设（或建筑）提意见，比如在农村，“乡村规模”公布前将规划方案放在村中的酒吧一周时间，供村民提意见。

总之，英国城市规划的公众参与是实实在在地体现在整个规划的各个环节，使规划结果真正代表广大市民的意愿。

（九）强调“保护”

这也是英国规划的重要原则。英国的发展历史虽非久远，但在进入后工业社会的今天，规划指导思想却表现出一种后现代的规划保护意识。

每个城市都注重强调并突出自己的特色。在大部分的城市里很少能见到高楼大厦，英国早已不提倡盖高层建筑。

在英国见到更多的是各具特色和历史传统的步行街区、商业区和社区，特别是在城市的中心区，除新城外，多数都是采取了强调与原有建筑、建成环境相协调相融合的处理方式。

不管在城市还是在乡村、有历史价值的建筑均被登记注册并受到有效的保护。被注册的保护建筑无论产权归属何人，都无权拆除或改造。对于有历史价值的建筑，英国采取以下两种形式进行保护。

一是原样保存或恢复原样，如建筑保留作为博物馆或展览馆；

二是保留原样改变功能，即赋予保护建筑新的使用功能和新的生命。这种做法使建筑外表是旧的而内部空间则是新的、现代化的。

从保护层次上有历史城镇、保护区域、群体注册建筑、个体注册建筑以及街道艺术品。

就规划而言，不仅强调个体建筑的保护，而且强调整个建筑环境、一个历史空间或地区的保护以及相互关系的协调，总之，保护成为规划中不容忽视的主题。

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来源：中国城市规划网|作者:中国发展观察杂志社副社长张诗雨

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