抗疫策略更新，但在多数人口罩都不愿戴的国度里，有效吗？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

随着冬季的到来，美国新冠肺炎感染人数迎来第三轮激增潮。正如美国候任总统拜登在感恩节的讲话中所言，美国正在面临一场新冠战争。他呼吁民众团结起来与病毒作战，而不是彼此作战。截至12月1日，美国新冠肺炎累计确诊病例已突破1300万例，占全球确诊病例总数的大约1/5，死亡人数超过26万。面对失控的疫情，美国急需调整现有的防疫政策。自宣布胜选以后，拜登团队先后组建新冠疫情咨询委员会、公布抗击疫情的一揽子新方案，并已采取多项具体行动应对持续恶化的新冠疫情。

拜登正在思考如何制定新冠疫情应对计划。图片来源：纽约时报。

组建新冠疫情咨询委员会

布局抗疫新策略

拜登自竞选之初即明确表示将采取比特朗普政府更为积极的抗疫策略，包括实行更为严格的封锁措施和个人防护措施。拜登曾多次在公开场合强调，应对新冠病毒大流行是其政府面临最重要的斗争之一。11月9日，距拜登宣布胜选仅过去两天，拜登和哈里斯过渡团队就在其官方竞选网站上发布了对抗新冠疫情的一揽子方案，并成立新冠疫情咨询委员会。

根据该一揽子方案，拜登团队的防疫策略的指导原则是，无论明年1月正式开始执政时新冠疫情发展到什么程度，拜登政府都将遵循科学，以公共卫生领域的专家意见而非少数政客的政见作为政府制定公共卫生政策的导向和依据，增强政府抗疫举措的公信力和透明度，完善问责制度，保证政府内部门间新冠防疫政策的一致性。

为此，拜登建立了一个由13位科学家和公共卫生专家组成的新冠疫情咨询委员会，就阻止疫情蔓延的各个方面（包括感染激增，确保疫苗安全性和有效性以及公平合理的分发疫苗）向拜登政府提供建议，有助于指导联邦政府的新冠疫情对抗战略以及一线医疗服务人员如何继续管理当前的公共卫生危机。工作组的三名联席主席分别是奥巴马政府时期的美国卫生局局长维微克·莫西（Vivek Murthy）、克林顿和布什执政时期的美国食品药品监督管理局局长大卫·凯斯勒（David Kessler）和耶鲁大学医学院负责卫生资产研究的副院长玛塞拉·努涅斯·史密斯（Marcella Nunez-Smith），他们在卫生政策制定、药品尤其是新冠疫苗审批和处理一线公共卫生事务等方面均具有丰富经验。

拜登团队新冠疫情咨询委员会主席维微克·莫西（Vivek Murthy）。图片来源：每日邮报。

莫西长期从事公共卫生领域的研究，在步入政坛以前专注于疫苗开发以及推动妇女和少数族群参与临床试验。他曾任美国第19任卫生局局长，任职期间发布了有史以来第一部有关毒品和酒精成瘾的报告，将其纳入吸烟、艾滋病等美国公共卫生危机的行列。莫西还致力于抗击阿片类药物滥用危机，曾向全美的医生发送数百万封信寻求帮助。

另一位联席主席凯斯勒是一名儿科医生兼律师，曾在1990年至1997年期间执掌美国食品药品监督管理局（FDA）。任职期间，他实行了多项富有成效的改革措施，促使FDA的运转更加简洁高效，例如减少审批新药所需的时间和保护消费者免受不安全产品和虚假标签的侵害。在他的监督下，FDA颁布了要求在食品上使用标准化营养成分标签的新法规。凯斯勒还因积极投身于烟草管制而享誉业内，推动国会于2009年通过了烟草管制的相关法律，明确赋予FDA监管烟草的权力。此外，他在推进艾滋病治疗以及食品和营养等其他公共卫生领域同样做出诸多贡献。在离开FDA之后，他曾先后担任耶鲁大学和加州大学旧金山分校医学院的院长。

另一位女性联席主席史密斯是一名耶鲁大学医学和流行病学助理教授，她长期致力于实现少数族裔人群的健康和医疗保障公平性，消弭医疗系统中存在的人种歧视以及提升有色人种对于药品临床试验的参与度。

除三名主席外，咨询委员会的其他成员同样具有丰富的地方卫生工作经历。席琳·贡德尔（Celine Gounder）是纽约大学格罗斯曼医学院临床助理教授，现担任纽约市健康与心理卫生部门的助理专员兼结核病控制局局长。朱莉·莫丽塔（Julie Morita）是罗伯特·伍德·约翰逊基金会（the Robert Wood Johnson Foundation）执行副总裁，曾担任芝加哥市卫生专员。她在联邦、州和地方卫生委员会均曾任职，包括美国国家科学院基于社区的健康公平促进委员会。

拜登与新冠疫情咨询委员会成员举行视频会议。图片来源：CNN。

美国当地时间11月28日，拜登过渡团队宣布新冠疫情咨询委员会由13人扩增至16人。新增的三名成员分别是简·霍普金斯（Jane Hopkins）、吉尔·吉姆（Jill Jim）和大卫·迈克尔斯（David Michaels）。其中，霍普金斯是一名非洲裔女性护士，专长于精神健康的护理，并长期担任多个护士工会组织的领导人。拜登的这一选择似乎反映出对吸引劳工群体的重视。吉姆长期供职于非盈利组织、州和联邦的卫生机构，主要致力于慢性病的预防以及解决美国原住民的健康不平等问题。另一名新成员迈克尔斯则是华盛顿大学米尔肯研究所公共卫生学院的一名流行病学家和教授，曾在奥巴马任内担任劳动安全与卫生部助理部长。在官方声明中拜登强调，扩大咨询委员会是因为随着新冠疫情在全美的加速蔓延，他需要一个更加全面的新冠政策咨询团队向政府提供多元化的视角和观点，确保新的抗疫策略能够解决大众就医和医疗资源使用中的不公平现象。

据Politico报道，拜登有意在16人的新冠疫情咨询委员会的基础上组建一个更大规模的特殊过渡小组，用于协调整个政府的新冠疫情响应机制，辅助政府采取综合措施来应对日益恶化的大流行，为拜登明年1月入主白宫后成立正式的新冠疫情响应小组奠定基础。该小组总共由52名过渡时期的政府官员组成，囊括了几乎每个主要联邦机构的代表，并计划每天召开一次视频会议。拜登团队还邀请了数十名州级卫生专家和学者担任主题专家，协助具体的政策工作。

拜登团队新冠疫情咨询委员会成员的遴选强调医学背景和专业经验，同时力求团队成员的专长覆盖公共卫生的全部领域。所有16名成员分别从事卫生领域的各项工作，可以从不同视角向政府就公共卫生政策提供建议。从人员的专业背景来看，拜登更倾向于在新冠疫情中优先解决医疗公平问题，同时表达出对劳工和少数族裔的重视。族裔多元化是该咨询委员话的一大亮点，16人的名单中包括7名女性以及10名少数族裔，占比高达44%和63%。

拜登宣布抗击新冠疫情的一揽子方案。图片来源：Marketplace。

七大举措相互配合，防控体系初见规模

拜登的一揽子方案明确了防疫策略的实施细节，其中包含七大政策，并阐述了每项政策的具体实施办法以及期望达成的目标。

1. 所有美国人都能获得定期、可靠和免费的新冠病毒检测

具体实施办法包括：将全美范围内的免下车检测点数量翻倍；加大新冠病毒二代测序检测方法的投资，大幅提升病毒检测能力，覆盖家庭检测和即时检测的需求；建立新冠病毒检测委员会，专门负责生产和分发数以万计的新冠病毒检测试剂；在全国范围内招募至少10万名流行病学跟踪调查人员，配合可信的本地组织在新冠疫情最严重的社区进行接触者追踪和保护高危人群。

尽管美国每日新冠病毒检测能力已从五月初的几千例提升至目前的115万例，但随着感恩节、圣诞节等假期的来临，人口流动数量急剧上升，日均百万的检测数量仍远远不够。在全美新冠病毒感染人数超过1300万之际，因节假日的家庭聚会、朋友聚餐与新冠病毒携带者密切接触的人群数量将会大幅度增加。而在现有的科学技术条件下，我们所能知道的只是那些经过病毒检测的人的感染状况，这意味着确诊病例的数量取决于一个国家实际病毒检测的人数。因而，拜登的抗疫新策略优先需要解决检测能力的不足，只有尽量全面地发现所有新冠病毒携带者，才能有针对性地开展防疫工作。

美国卫生保健工作者声援活动，要求政府向他们提供必要的个人防护设备。图片来源：Vox

2. 解决个人防护用品短缺问题

拜登试图在应对新冠疫情方面打造一个更为负责任的联邦政府形象，集中力量生产防疫物资，而非继续让各州单打独斗。拜登计划动用“国防生产法”提高口罩、面具和其他个人防护装备的产量，实现个人防护设备的全国供应量超过需求量。在高危人群密集的新冠疫情重灾区，零售商店的库存力争实现更为富裕的充足供应。此外，该项政策还宣布即刻建立长期灵活的美国采购和制造能力，以确保美国再次面临传染病危机时不依赖其他国家。

个人防护用品的短缺贯穿整个美国的新冠疫情，且缺口随着新冠感染人数的不断增加而逐渐加大。一线医护工作者因为物资短缺只能长期重复使用一次性的N-95口罩、护目镜和手套，感染风险急剧增加，削弱了医疗资源供应能力，导致疫情防控工作的开展雪上加霜。这一突出问题的由来可追溯至疫情危机爆发伊始，美国联邦政府国家战略储备库只准备了1200万只N-95口罩和3000万只外科口罩，约占传染病大流行时期美国第一年所需35亿只口罩的1%。更为糟糕的是，因为疫情的持续扩散，需要重症监护和住院服务的患者不断增加，没有医疗保险的就诊人数也在不断增加，医院的收入直线下滑，联邦政府不得不加大资金支持力度。

与此同时，个人防护用品需求量从长期来看存在不确定性且市场产品质量鱼龙混杂，大部分企业不愿意承担由此带来的巨大销售风险。尽管政府多方动员企业临时改弦更张生产个人防护用品，但由于用于预算的短缺，响应者寥寥无几。因而，美国新冠疫情之下，个人防护用品短缺的难题始终无法得到有效改善。拜登的新策略意在加大政府在生产个人防护用品方面所承担的责任，关键在于能否在捉襟见肘的财政预算中拿出足够的资金支持响应号召的企业。

3. 面向社区提供应对新冠的国家指南，
并为学校、小型企业和家庭提供必要的帮助

该项政策呼吁民众正视保持社交距离的重要性。拜登表示将亲自指挥美国疾病预防控制中心（CDC）提供特定的循证指南，以指导基层抗疫工作者如何控制病毒在社区中的传播程度，包括何时开放或关闭企业、酒吧、餐馆和其他公共空间，什么时候开放或关闭学校以及为使教室和设施安全需要采取哪些步骤，对聚会规模的适当限制，何时需要发布“禁足令”等等。

此外该项政策还包括：向州一级地方政府建立可再生资金，防止因为预算短缺大幅削减急救人员；呼吁国会通过一项紧急计划，以确保学校拥有有效适应新冠疫情所需的额外资源；帮助小型企业支付安全运行的成本，包括有机玻璃和个人防护用品。

4. 采取更为有效、公平的医疗资源和疫苗分配方案

该计划提出，疫苗分配应遵守三项指导原则：科学家负责疫苗安全性和有效性的所有决策；公开发布FDA批准的任何疫苗的临床数据；授权专业人员撰写书面报告，向社会公开并接受公众审查。这意味着在拜登的新方案中，政治因素在疫苗的审批和生产等各项环节均不扮演任何角色。此外，该分配方案拟投资250亿美元用于疫苗生产和分销，确保每个美国人都能免费获得疫苗，进而保护所有美国人的生命健康。同时，这些资金还将用于控制新上市药品和新开发疗法的价格，解决新冠肺炎患者的医疗保险赔付费用。

在疫情快速蔓延，公众难以长期保持社交距离的情况下，新冠疫苗成为美国摆脱困境的最大希望。继11月9日辉瑞公司宣布其研发的疫苗有效率超过90%之后，23日阿斯利康公布了最新疫苗试验结果，显示两个不同剂量组的平均有效率达到73%。据美国消费者新闻与商业频道（CNBC）11月15日报道，刚刚组建的新冠疫情专项工作组成员已与多家疫苗生产商的高层会面，包括辉瑞（Pfizer）、摩德纳（Moderna）、强生（Johnson & Johnson）和阿斯利康（AstraZeneca）。工作组成员向这些企业了解了疫苗研发的最新进展，双方就疫苗上市之后的运输和分配面临的难题进行磋商。拜登团队希望通过接触疫苗开发商，在加快FDA审批流程的同时，尽早安排疫苗上市后的分配。

辉瑞和BioNTech联合研发的新冠疫苗。图片来源：金融时报。

5. 保护老年人等罹患新冠肺炎的高风险人群

这项政策共包含两项具体实施办法，其中一项措施是成立新冠病毒种族和族裔差异工作组，在新冠疫情期间实施的公共卫生和经济救济计划中解决种族差异。疫情结束后，该工作队将成为永久的“传染病种族差异工作队”。另一项举措是创建一个向所有人开放的全国性新冠疫情实时监测仪，详细追踪全美各地新冠疫情的传播情况。每个人都可以实时登录查看本地数据，了解新冠病毒在当地的传播是否处于活跃状态。这些信息可以有效地帮助每个人了解自身应采取何种预防措施，尤其是年长的美国人和其他高危人群。

美国疾病预防控制中心发布的最新数据显示，以18-29岁青年人作为参照，随着年龄的增加，因感染新冠病毒而住院治疗和死亡的风险均逐渐增加。截至目前，每10个死亡病例中就有8人年龄超过65岁。此外，患有各类慢性疾病的任何年龄段的成年人因感染新冠病毒引起严重不良后果的风险均显著上升。

数据来源：美国疾病预防控制中心。笔者自制。注：1 相比于18-29岁青年人，各年龄组人群因感染新冠病毒住院治疗和死亡风险的增加倍数

6. 重新构建应对传染病大流行的系统性防御体系

具体包括预测、预防和缓解威胁的各项防御措施。拜登政府表示将会立即恢复奥巴马执政期间设立的白宫国家安全委员会全球健康安全和生物防御局，立即恢复美国与世界卫生组织的关系，重新启动并加强美国国际开发署的病原体追踪计划，扩大疾病预防控制中心部署的疾病侦测员的数量。

7. 在全美范围内推行强制佩戴口罩

这也是拜登政府与特朗普政府应对新冠疫情措施上最大的一点不同。拜登希望与各地方政府通力合作，呼吁各州州长在各自辖区内强制执行“口罩命令”，县级政府也必须强制执行各州的命令，一致要求全体美国民众除居家外都佩戴口罩。拜登于19日与多名州长举行会谈，讨论有关强制佩戴口罩政策在各州的推行，其中包括多名共和党籍的州长。值得注意的是，这是拜登宣布胜选以来首次公开会见共和党籍官员，即把推行更加严格的防疫政策当作会议的重点内容，可见拜登试图打破两党的对立僵局共同控制新冠疫情。

拜登同时表示，采取强制佩戴口罩政策不意味着实施全国性的经济封锁，只是根据各州疫情情况在有必要的地方采取限制性的隔离措施。据美国有线电视新闻网（CNN）报道，拜登预计将从现在起到明年1月之前，极力游说各州州长和地方官员执行该政策。专家预测如果95％的美国人遵守该项规定外出佩戴口罩，那么从现在到12月底，近7万美国人的生命可以得以挽救。

感恩节期间，美国多个地方政府相继出台更为严格的管控措施。在加利福尼亚州洛杉矶，堂食用餐的禁令已于11月25日生效，并将持续三周；得克萨斯州的埃尔帕索县是此次新冠疫情的重灾区，该县宣布自上周三至本周一执行新的宵禁政策，宵禁从每天晚上10点至次日凌晨5点，覆盖全县所有地区，包括较为偏远的医院和殡仪馆；在路易斯安那州，州长约翰·贝德·爱德华兹（John Bel Edwards）于感恩节前夕发布的限制措施规定，餐馆、体育馆、沙龙、赌场、购物中心和其他非必需商业活动场所的容纳人数不得超过原定限额的50％，教堂则必须控制在75％以内。

美国多地出台更为严格的管控措施。图片来源：KTLA。

抗疫新策略仍面临诸多挑战

尽管拜登团队采取多项积极措施试图控制新冠疫情在美国的快速蔓延，但仍面临诸多挑战。

首先，囿于特朗普政府迟至11月23日才允许美国总务管理局通知拜登团队开启总统权力过渡进程，拜登团队组建的新冠疫情咨询委员会直至上周才终于得以进入联邦机构，根据每日新冠疫情流行态势做出及时准确的反应。此时距离大选已经过去了三周，而特朗普政府不仅始终坚持固有的防疫政策，而且自选举结果逐步向有利于拜登方向倾斜后，未曾出台任何积极有效的新举措对抗新冠疫情，导致整个11月美国每日新增确诊病例和死亡人数不断刷新着记录。特朗普至今还未宣布败选，美国总统权力的过渡期仍将持续，而这段时间内新冠疫苗的早期使用箜还难以实现，拜登政府只能寄希望于传统的防控措施发挥效用。

其次，数百万美国人不顾公共卫生官员的劝告执意在感恩节期间旅行聚会，加速了新冠病毒在美国的传播。拜登团队新冠疫情咨询委员会成员席琳·贡德尔（Celine Gounder）11月29日在接受美国哥伦比亚广播公司（CBS）采访时悲观地表示：几乎可以肯定，感染病例将在感恩节后的大约一两个星期开始增加，随后大约一两个星期住院病例数逐渐增加，再过一两个星期，死亡人数就会攀升。她甚至直言不讳道，许多与家人或朋友一起庆祝感恩节的人将在圣诞节期间进入重症监护病房。11月27日，美国单日新增确诊病例数首次突破20万。这些足以说明，感恩节使得美国疫情恶化的程度是多么惊人，很有可能超过了月初拜登制定新冠疫情对抗计划时的预期。

感恩节期间美国里根国家机场的出游潮。图片来源：纽约时报。

雪上加霜的是，美国国会可能很难通过拜登这项耗资36亿美元的抗疫新计划。资金的短缺将直接影响到10万名疫情追踪工作者的募集。尽管多数国会议员普遍认同尽快结束这场危机的重要性，但就具体举措两党难以达成一致。由共和党人控制的参议院不愿为各州和地方卫生部门提供更多资金支持，并且反对联邦政府在疫情应对中发挥更大的作用。

虽然一系列抗疫新举措有望在美国总统权力过渡进程开启之后进入落实执行的快车道，但拜登在短时间内恐难以摆脱如此困局。美国新冠疫情的发展趋势能否在“拜登时期”发生逆转，我们拭目以待。

参考资料

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12 “More COVID-19 restrictions, Trump and Biden, pre-Thanksgiving TV: 5 things to know Wednesday”, USA Today, https://www.usatoday.com/story/news/2020/11/25/covid-19-restrictions-trumps-trip-north-5-things-know-wednesday/6411802002/

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14 Jessica Glenza, “Trump administration has 'checked out' as Covid-19 surges, experts say”, The Guardian, https://www.theguardian.com/world/2020/nov/17/trump-coronavirus-response-checked-out-say-experts

15 Audrey McNamara, “Biden COVID-19 adviser: Many who celebrated Thanksgiving with family or friends will be in ICUs over Christmas”, CBS News, https://www.cbsnews.com/news/biden-covid-19-adviser-many-who-celebrated-thanksgiving-with-family-or-friends-will-be-in-icus-over-christmas/

16 Alice Miranda Ollstein & Dan Goldberg, “Biden’s plan for an army of disease trackers faces long odds”, POLITICO, https://www.politico.com/news/2020/11/26/biden-plan-contact-tracing-440784

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