美国网络治理新机构正式落地，网络空间和数字政策局“老瓶装新酒”？
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
摘要
美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）在2022年4月4日周一宣布，美国国务院下属新机构“网络空间和数字政策局”（CDP，Bureau of Cyberspace and Digital Policy）正式落地启动。布林肯在2021年10月底宣布新机构成立，以“帮助解决网络和新兴技术的外交问题”，并“确保将价值观考虑纳入美国网络空间和数字政策，推进能持续支撑美国价值观的数字技术愿景”。新机构在筹备半年后正式开张，突出了美国外交条线对网络空间治理政策与技术的关注，实际上却是“老瓶装新酒”，暗含了美国网络空间治理顶层设计的变化轨迹及背后逻辑。
新局设计：
外交条线下网络空间治理的关注焦点
经过2021年10月至今的半年筹备时间，网络空间和数字政策局正式“亮相”，与此前预期基本一致，从机构定位、具体职能和人员选择突出了美国的外交条线对网络空间治理具体议题的关注。
一是新机构的总体定位强化了美国国务院在美国网络空间治理领域话语权。在美国外交政策制定与协调体系当中，网络空间和数字政策局的设立被认为“旨在解决外交中新出现的技术问题”，将解决“与网络空间、数字技术和数字政策相关的国家安全挑战、经济机遇以及对美国价值观的影响”。美国与网络安全相关的部门机构繁多，美国政府在网络空间治理、网络安全领域始终缺乏制度化的领导和协同一致体系，这一点不仅体现在对内行政系统，同样体现在突出外交作用的美国国务院。新机构的设立既强调网络空间治理相关议程于美国外交政策制定与执行过程中的重要性，同时也意图强化美国国务院参与网络空间治理的能力。
二是新机构的具体职能紧扣外交层面的国内资源协调、全球网络空间标准设定、技术发展与价值观传播。网络空间和数字政策局由三个政策部门（Policy Unit）组成，新机构的具体职能可以由其三个政策部门承担的任务进行观察。国际网络空间安全部门主要协调美国国务院参与有关网络行动的外交政策审议、利用外国援助资金在全球范围内提升网络安全能力的工作，规划执行与国际国内相关机构的网络安全对话与合作。国际信息和通信政策部门负责与各国际组织沟通推进网络服务技术、供应链与基础设施安全标准，促进国际跨境数据流动与数字经济发展。数字自由部门负责强化国务院在隐私、安全、内容审核政策、技术平台监管、人权和公民参与方面的工作，“补充了美国在促进互联网自由方面全球领导地位的长期传统”。
三是新机构的领导架构与暂行人选突出外交协调经验与政策背景能力。网络空间和数字政策局的负责人选最终将是经提名后，由参议院确认的无任所大使（ambassador-at-large），至少在第一年将向副国务卿温蒂·舍曼（Wendy Sherman）汇报。现在暂时负责的高级官员是詹妮弗·巴克斯（Jennifer Bachus），在此之前曾担任美国驻捷克布拉格大使馆副团长、美国国务院中欧办公室主任（Office Director for Central Europe）、美国驻科索沃普里什蒂纳大使馆副团长，并在哈萨克斯坦、法国、越南和牙买加从事过外交工作，有丰富的政治经济外交工作经验。
图片来源：联合早报
同时，三个部门的牵头工作也已有暂代人选。暂代国际网络空间安全部门的米歇尔·马尔科夫曾参与促成美俄于2013年6月建立第一个关于网络空间信任的双边协议。暂代国际信息和通信政策部门的斯蒂芬·安德森（Stephen C. Anderson）此前是国务院国际组织事务局专业技术机构办公室主任，直接负责与超过40个联合国特别机构基金与项目联系工作。暂代数字自由部门的布莱克·彼得森（Blake Peterson）此前关注数字科技与消费者保护相关提案的研究，并牵头在多边组织和双边协议中提供支持以实施人权承诺框架。此外，美国国务院还表示，新机构将“专注于招募具有科学和技术专长的个人来应对新出现的威胁”，进一步强化机构的实操性。
老瓶还是新酒：
网络空间和数字政策局的前世今生
一是新机构前身为“网络问题协调员办公室”，但该办公室已在特朗普任内早期被裁撤。网络空间和数字政策局并不是凭空变出来的机构，在美国国务院针对网络空间治理的机构序列中，曾有过其前身“网络问题协调员办公室”（Office of the Coordinator for Cyber Issues）。该办公室负责人直接向国务卿汇报，“整合了影响美国外交政策、国家安全、人权和经济需求的所有国际网络政策问题的外交努力”“使国际网络问题成为美国外交政策重点”。该办公室成立于2011年的奥巴马任期内，但特朗普时期的前国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）于2017年8月28日宣布该办公室关闭；而在此之前一个月，网络问题协调员办公室的负责人、担任美国最高网络事务外交官六年之久的克里斯·佩特 （Chris Painter）已宣布离职。随后，由网络问题协调员办公室承担的一部分职责落在了美国国务院经济和商业事务局，但这一举动引起了美国国内的广泛批评，认为此举可能会破坏美国国务院的网络外交努力。不仅如此，在约翰·博尔顿（John R. Bolton）初任总统国家安全事务助理的2018年5月，白宫还宣布取消了国家安全委员会（National Security Council）的网络安全协调员一职，令美国众多网络安全专家和国会议员表示不解。
二是蓬佩奥曾在特朗普任内末期尝试重新组建类似机构。近年来美国网络外交治理架构一再调整，美国国务院在特朗普任期内，不仅有蒂勒森将网络问题协调员办公室撤并至经济和商业事务局，前国务卿蓬佩奥甚至在最后的几天里尝试重新建立一个新机构。蓬佩奥在2020年1月7日这一“最后的日子”宣布将建立网络空间安全与新兴技术局（Bureau of Cyberspace Security and Emerging Technologies），提出“应对中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜以及其他网络和新兴技术竞争对手对美国国家安全提出的挑战”。这一尝试立马遭到广泛批评，认为仓促且缺乏充分准备。此外这一提议还带有冷战色彩，曾遭到众议院外交事务委员会主席、民主党人艾略特·恩格尔（Eliot Engel）等的反对，认为蓬佩奥的设计只盯着国家安全“过于狭窄”。曾在此前担任网络问题协调员办公室负责人的佩特也发推特抨击：“可笑的是4年来没有得到足够的资源被优先考虑，却要在最后时刻完成（done @ the 11th hr），且不具备协调能力。”随着特朗普政府下台，这一动议最终也没有付诸实施。
图片来源：上观新闻
三是拜登政府为填补2017年至今的“空白期”开展了网络外交资源整合与架构重组。拜登政府上台后，对盟友合作、国际制度和网络等新兴技术领域的关注与其前任特朗普大相径庭。在2021年下半年，美国国务院便开始着手进行组织变革，重启“此前三届总统政府针对国际网络安全问题进行的一系列改组中最新的一次”。致使拜登和布林肯下此决心的应激性因素很大程度上源于其始终声称的，对于“来自克里姆林宫的网络攻击的应对”。但更深层次的原因还是源于拜登和布林肯需要全新的网络治理领导架构，以反映其新观点：一方面“美国已进入全球事务全新时代”，另一方面包括网络空间治理、新兴技术和气候变化等在内的议题已经成为国际合作与竞争、盟友与对手之间关系张力的前沿。为了达到这一目的，除了组建网络空间和数字政策局之外，拜登甫一上任便任命国家安全局高级官员安妮·纽伯格（Anne Neuberger）担任新成立的负责网络和新兴技术的总统国家安全副顾问；更具战略性考量的则是创设并任命国家安全局前副局长克里斯·英格利斯（Chris Inglis）担任“国家网络总监”（NCD，National Cyber Director）。
仍需关注：美国网络空间治理顶层架构塑造
与部门利益的话语权之争
一是现阶段对网络空间和数字政策局进行评估并不能持完全乐观的态度。从现有架构看，短期内其所能发挥的能量并不完全乐观。第一，从层级架构看，虽然机构负责人与其前身网络问题协调员办公室一样是大使级，但初期汇报对象从国务卿变为了副国务卿，带有一定的“试水”意味。第二，从现有暂代职权的人选看，外交履历普遍大于政策与技术背景，令人怀疑其设立时旨在“将网络威胁视为顶级国家安全问题”并加以解决的雄心是否可以完成，或是仅仅将网络空间治理视作美国外交条线的另一张牌。第三，拜登政府2024年大选前景并不明朗，而无论是美国国务院还是联邦层面的网络空间治理架构近年来都不断更改，现有治理体系架构是否能够维持稳定还依然有待观察。
二是美国整体的网络空间治理架构塑造还远未结束。迄今为止，美国与网络空间治理、网络安全紧密相关的领导架构塑造更多是在行政部门政策层面，始终缺乏持续的立法支持。即使是由美国2021财年《国防授权法案》要求而创设的国家网络总监，也需要和现有体系下的相关机制进行紧密合作，如此次新设立的网络空间和数字政策局、国土安全部监督下的网络安全和基础设施安全局（CISA，Cybersecurity and Infrastructure Security Agency），乃至国防部（DOD，Department of Defense）与国家安全委员会（NSC，National Security Council）等。
这种情况下，美国网络空间治理的重要性在不同时期、在各相关政府部门与机构中不断波动，其持久性与一致性是严重问题。理论上讲，不同机构各有分工，负责处理美国网络空间治理当中不同层面、不同方向的问题；但事实上其背后隐现着美国各相关部门的话语权之争。
图片来源：Security Boulevard
突出战略层面网络相关事务协调一致的国家网络总监、突出技术与基础设施安全的网络安全和基础设施安全局、突出军事网络安全的国防部、负责处理国内网络安全犯罪的联邦调查局，以及突出网络空间治理与外交关系的新机构网络空间和数字政策局，各机构间职权范围依然多有重叠。每个机构总是优先代表其所在部门利益发声，并为所在部门争取更多话语权，进而获得更多的国内外政治经济资源。从这个角度上看，美国整体的网络空间治理架构塑造还远未结束，网络空间和数字政策局的设立也并非最后一块拼图。
三是智库与研究机构长期深耕特定领域的研究，可能产生重要的政策成果。这一案例中还有一点值得关注，美国智库与政策间的联动可能比外界想象中更加紧密。如美国知名智库外交关系协会（CFR，Council on Foreign Relations）从12年前便开始设置“数字与网络空间政策项目”（Digital and Cyberspace Policy Program），在长期跟踪研究过程中积累了大量成果。通过和国内外政府、官员、专家学者与产业界的磨合，最终聚焦网络安全、国防外交、新技术与创新和区域国别形成了丰富的网络空间政策与治理经验。此次新成立机构的名称与外交关系协会坚持运作多年的项目名称几乎完全一致，很难说是一种巧合。这一案例也提供了良好范例，智库与研究机构提前布局并深耕某一领域，经过长期投入，将有可能进一步形成理论研究、政策研究与政策实践的有机结合。
作者简介：
姚旭，复旦发展研究院青年副研究员
参考文献
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