五月外交开场：美国-东盟特别峰会高调举行，华丽演出完善印太布局？
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
摘要
当地时间5月12日，美国总统拜登（Joe Biden）在华盛顿与东南亚国家联盟（ASEAN）十国开启为期两天的美国-东盟特别峰会。会后发表2022美国-东盟特别峰会《共同愿景声明》，宣布了一系列关于共同抗击COVID-19、应对气候变化、加强基础设施建设和维护海上安全的倡议，承诺在今年11月举行的第十届美国-东盟峰会上将目前双方的战略伙伴关系提升到等级更高的“全面战略伙伴关系”。美国还承诺投入1.5亿美元强化与东盟各国在经济和海上安全等领域的合作。峰会充分体现出拜登政府希望更好发挥东盟在印太地区的核心作用，彰显其希冀与东盟加强紧密合作的决心。
五月外交大幕拉开
进入五月，美国总统拜登开启密集的外交活动。5月12-13日举行的美国-东盟特别峰会可谓是拜登“五月外交”的开场戏，同样也是重头戏。
根据美国驻华大使馆发布的有关消息，这次峰会被认为是纪念美国与东盟建立伙伴关系45周年，旨在重申美国对东南亚的持久承诺，并强调美国-东盟合作在确保安全、繁荣和尊重人权方面的重要性。这次特别峰会也充分体现出拜登政府希望更好发挥东盟在印太地区的核心作用，深化与东盟的合作伙伴关系，彰显其希冀与东盟加强紧密合作的决心。
美国副国务卿谢尔曼和美国总统拜登13日在华盛顿出席了纪念美国-东盟建交45周年的美国-东盟特别峰会。图片来源：欧新社。
美国-东盟峰会标志着东盟领导人首次集体聚集在华盛顿特区和白宫，也是自2016年以来由美国总统主持的首次会议。会议主要讨论了共同抗击COVID-19；采取应对气候变化的行动；追求在未来广泛使用清洁能源；建设可持续、高标准的基础设施；扩大受教育的机会；加强海上合作等。拜登在会上宣布了一项1.5亿美元（约合人民币10亿元）的计划，以深化美国与东盟的关系。在本次特别峰会中，拜登提名白宫国家安全委员会执行秘书约哈内斯·亚伯拉罕（Yohannes Abraham）为美国驻东盟大使，这个职位自2017年特朗普上任以来就一直空缺。
东盟领导人的美国之行可谓是开启了拜登五月密集外交活动的华丽序章。峰会结束后，拜登还将以总统身份首次访问日本和韩国，并举行四方安全对话（Quad）。
美国-东盟特别峰会何以“特别”？
这次峰会是东盟领导人首次集体聚集在白宫，也是自2016年以来美国总统主持的首次会议。美国把整个峰会的基调定得很高，拜登总统在美国-东盟特别峰会的讲话中指出，“我们不仅是在庆祝东盟与美国45周年间建立的伙伴关系和友谊，我们还开启了一个新时代——美国与东盟关系的新时代。”拜登的这一表态也意味着美国在东亚问题上正努力走出特朗普政治遗产的阴霾，一改对东亚漠不关心的态势，向世界传达东盟和印太在美国外交整体布局中举足轻重的战略地位。
此次峰会向世界成功传递出整个拜登政府对改善与东盟关系的迫切想法。正如拜登在讲话中指出的，这份热情不仅局限于总统和副总统级，而是遍及整个内阁。两天的峰会日程安排紧密，期间包括与美国副总统哈里斯（Kamala Harris）和国务卿布林肯（Antony Blinken）讨论海上合作和疫情恢复问题；会见美国商界领袖，与美国商务部长雷蒙多（Gina Raimondo）和贸易代表戴琪（Katherine Tai）共同讨论经济合作问题；同气候特使克里（John Kerry）、交通部长布蒂吉格（Pete Buttigieg）、能源部长格兰霍姆（Jennifer Granholm）和环保署署长里根（Michael Regan）就应对气候变化的行动、清洁能源转型和可持续基础设施交换意见等，基本涵盖了拜登政府的主要高官。
美国东盟特别峰会日程安排。资料来源：U.S. Department of State, Agenda–U.S.-ASEAN Summit。
哈里斯在12日与东盟领导人举行的工作午餐会上表示，“我们的政府认识到东盟所在地区的战略重要性，这种作用只会随着时间的推移而增强。”同时，哈里斯做出高调表态，美国将“世世代代”参与东南亚事务。
13日，拜登发布推特说，“我在历史上第一次欢迎东盟领导人来到白宫，并重申了美国对东南亚的承诺。我们讨论了共同努力确保我们10亿人民的安全、繁荣和尊重人权的重要性。
拜登推特截图。
美国副国务卿谢尔曼推特截图。
美国副国务卿温迪·谢尔曼（Wendy Sherman）发布推特表示，“我们战略伙伴关系的成功植根于诸如美国-东盟特别峰会这样的高层间交往以及密切的经济、文化和教育联系。”她在峰会闭幕后称，“东盟的中心地位是拜登-哈里斯政府印太战略的核心，美国-东盟特别峰会证明了我们对东南亚持续成功的共同承诺”。
《共同愿景声明》核心内容
在为期两天的会谈后，双方发表了一份包含八大核心事项28个要点的《共同愿景声明》，强调遵守《联合国宪章》《东盟宪章》等关键原则、共同价值观和核心规范的重要性；强调必须按照平等、伙伴关系、协商和相互尊重的原则，以《东亚峰会互利关系原则宣言（巴厘原则）》为指导创造一个和平的环境，进一步强化各国之间的合作和友谊纽带；认识到美国与东盟的合作对彼此之间以及更广泛的国际社会而言都是必不可少的；注意到《东盟印太展望》和美国的印太战略在促进开放、包容和基于规则的区域架构方面具有共同的基本原则；进一步重申共同致力于加强和建立更全面的美国-东盟对华关系，维护和促进该地区的和平、安全、稳定与繁荣，以及和平解决争端，包括根据国际法充分尊重法律和外交程序，不诉诸武力威胁或使用武力。
图片来源：美国白宫官网，
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/13/asean-u-s-special-summit-2022-joint-vision-statement/。
八大核心事项包括：
（一）抗击新冠肺炎疫情，加强卫生安全建设，共同促进复苏
（二）加强经济联系和互联互通
（三）促进海上合作
（四）加强民心相通
（五）支持次区域发展
（六）利用科技促进创新
（七）应对气候变化
（八）维护和平，建立信任
值得关注的是，美国还承诺投入1.5亿美元强化与东盟各国在经济、安全、人文等领域的合作。在这笔拨款中，最大的一笔资金6000万美元将投入于海事相关项目，包括增派海岸警卫队人员和器材，协助伙伴国提高海事防卫能力。并对基础设施进行4000万美元投资，用于帮助该地区的电力供应实现脱碳化，以及约1500万美元的卫生资金，用于帮助早期发现COVID-19和其他呼吸道流行病。额外的资金将帮助这些国家发展数字经济和人工智能规则建设。
不仅如此，美国还在促进东南亚地区“民心相通”方面下了大力气，旨在实现从高层到民间的全方位布局。《共同愿景声明》中指出，“我们致力于人力资本开发，赋予青年和弱势或边缘化群体权力，加强民众之间的联系”。具体举措包括“亿万未来”项目和东南亚青年领袖倡议（YSEALI）等，支持职业教育和STEM培训。美国约翰霍普金斯大学高级国际研究学院还将设立美国-东盟新锐领袖研究所（S.-ASEAN Institute for Rising Leaders），将来自东盟各国政府的杰出公务员送到美国，进行专业和领导力培训。
与中国脱钩？特别峰会的言外之音
在俄乌冲突和中美竞争的双重背景下，此次峰会在召开前就吸引了多方关注。不少声音认为，此次峰会旨在拉拢东盟应对中国，通过加大对印太地区的安全和经济投入以制约中国在该地区的活动，不少媒体也表达出东盟在美国拉拢下与中国脱钩的隐忧。
从最后发表的声明来看，文件有意弱化针对中国的色彩。突出表现在并未提及印太经济框架（IPEF）、阻断中国供应链等问题。但也必须承认，最后的声明充满了拜登色彩，基本涵盖了拜登最关注的低碳、气候、基础设施等议题，字里行间无不透露出印太经济框架的影子。印太经济框架主要包含四大支柱：公平和有韧性的贸易；供应链弹性；基础设施、清洁能源和脱碳；税收和反腐败。其中，基础设施、清洁能源和脱碳问题在本次峰会中被反复提及，是议程设置中的重点。而主要观点也基本是在明里暗里重申拜登过往的倡议。这无疑也是以一种更温和、循序渐进、可接受的方式为今年内实质性推动印太经济框架做铺垫。更具体的、突破性的内容可能会在接下来拜登访问日本和韩国时有所提及。
涉及中国的部分可以引申概括为两点：
一是安全。在政治、安全方面，美国仍然在炒作南海问题，从拨款6000万美元投入海事相关项目这一举措中就可见一斑。《共同愿景声明》“促进海上合作”一节中指出，“我们计划建立新的联系，……共同提高海域意识、搜救和海上安全，打击非法、未报告和无管制的捕捞活动。”“我们认识到让南海成为和平、稳定和繁荣之海的益处。我们强调能够减少紧张局势和事故、误解和误判风险的实际措施的重要性”。不仅如此，美国海岸警卫队将向印太地区部署更多资源和人员，进行海上培训和能力建设，并将派遣一艘快艇用于安全合作，为多国船员提供上船培训机会，执行训练任务并参与海上合作，同时防止渔业中的强迫劳动。美国海岸警卫队在舰艇退役时将优先转交给东南亚国家，以提高沿海国家的海上执法能力。这些表述也都是在隐形中剑指中国。
二是经济。“利用科技促进创新”一节中指出，“我们承诺支持东盟数字基础设施建设，推动建设和平、安全、开放、互操作、可靠、包容、有韧性的信息通信技术生态系统和5G网络”。“加强经济联系和互联互通”一节则写道，“我们致力于通过促进对高标准、透明、低碳和适应气候变化的基础设施项目的投资来满足该地区的基础设施需求，这些项目可促进符合国际劳工标准和环境保护的包容性和可持续经济增长。”这些都与拜登“重建更美好的世界”（B3W）基础设施投资的理念一脉相承，旨在关键基础设施上逐渐与中国实现脱钩。《共同愿景声明》中其他部分提到的诸如电子商务、应对疫情、低碳化等内容也与提高供应链韧性有直接的关系。
但拜登的愿景能否如期实现则面临很多现实困境。《政客新闻网》在会议前认为，拜登在重拾美国在东南亚领导地位方面面临的挑战，关键在于华盛顿与东盟国家进行有意义的经济接触的能力。但东盟国家更关系实际的经济利益。东盟轮值主席国柬埔寨首相洪森（Hun Sen）在访美期间对外表示，柬方希望成为美国的朋友，但绝不是在中国和美国之间选边站。马来西亚总理伊斯梅尔·萨布里·雅科布（Ismail Sabri Yaakob)）周四表示，“美国应该采取更加积极地与东盟的贸易和投资议程，这将使美国在经济和战略上受益。”柬埔寨首相洪森的顾问高金洪（Kao Kim Hourn）表示，尽管美国对柬埔寨的投资正在增加，柬埔寨也并不会在华盛顿和北京之间“选边站”。路透社分析指出，尽管东盟国家和美国一样对中国感到担忧，但考虑到它们与中国的主要经济关系和美国的经济激励措施有限，它们仍对更坚定地站在华盛顿一边持谨慎态度。
结语
美国再次重申印度-太平洋是一个自由、开放、稳定、繁荣、有韧性和安全的印度-太平洋，承诺建立一个有意义的、实质性的、互利的美国-东盟全面战略伙伴关系。但东盟内部则对该承诺表示出一定怀疑，美国极有可能口惠而实不至。
此次峰会也被外界诟病颇多。首先，人员代表性不足。东盟10个成员国只来了8个。缅甸军政府由于其政权性质问题没有出席本次峰会，而即将离任的菲律宾总统杜特尔特（Rodrigo Duterte）也未参加。其次，拜登日程安排“紧张”，与各国领导人的会面时间相当有限，基本只有两个小时的时间发表讲话，其余时间各国领导人基本与副总统哈里斯以及其他内阁成员讨论。尽管内部人士消息称，拜登会与每一位领导人有单独的“私人时间”，但并不是标准意义上的双边对话，且将本就有限的时间分配给8位领导人，交谈的时间是极其短暂的。最后，资金大幅缩水。拜登政府承诺为东盟基础设施、安全、防疫、清洁能源等领域提供1.5亿美元。如果将这1.5亿美元分摊到每一个东盟国家身上，只能说是杯水车薪。
本次峰会的政治宣誓意义和政策象征意义更大，旨在传递美国高度重视东盟这一战略信号。华盛顿智库战略与国际研究中心东南亚问题专家波林（Gregory Poling）表示，此次峰会主要是象征性的，经济是一个缺失的部分。《日经亚洲评论》称，声明虽较东盟以往表述更进一步，但没有尖锐的言辞；最终发表的公报没有提供多少细节，主要是重申了在关键问题上的已知立场，再次强调美国-东盟合作在确保安全、繁荣和尊重人权方面的重要性。这次特别峰会充分体现出拜登政府希望在东南亚政策上与特朗普政治遗产彻底分道扬镳，与东盟加强紧密合作的决心。美国-东盟特别峰会作为拜登五月外交的序幕已经拉开，但能否华丽演出则存在诸多不确定性。
参考文献
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10. Trevor Hunnicutt, “With China in focus, Biden makes $150 million commitment to ASEAN leaders,” Reuters, May 13, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/with-china-focus-biden-plans-150-million-commitment-asean-leaders-2022-05-12/.
11. Tsubasa Suruga and Nana Shibata, “ASEAN, U.S. end summit with vow to forge 'strategic partnership'”, Nikkei Asia, May 14, 2022, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/ASEAN-U.S.-end-summit-with-vow-to-forge-strategic-partnership.
12. 上海国际战略问题研究会“时事观察”小组，《即将开幕的美国-东盟特别峰会的几个重要看点》，上海国际战略问题研究会SIISS，2022年5月2日，https://mp.weixin.qq.com/s/memoVD6EACLqjOSjEIz4wg。
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