中美元首旧金山会晤议题前瞻：如何增强互信管控分歧？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

摘要

当地时间11月14日，中国领导人抵达美国旧金山，将同美国总统拜登举行元首会晤，并出席亚太经合组织第三十次领导人非正式会议。对此，拜登总统称，本次APEC峰会与中美元首会晤的目的，是让中美双方的沟通渠道“重回正轨”。从巴厘岛到旧金山，中美元首历经一年再次会晤，本文将从双边关系中的重要议题出发，分析中美当前潜在的合作空间与困难挑战。

当地时间11月14日，中国国家元首抵达旧金山。

图源：中国外交部部长助理华春莹“X”/推特。

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会晤议题与合作空间前瞻

11月13日，美国总统国家安全事务助理沙利文受访时表示，两国领导人或将通过强劲的外交(intense diplomacy)以实现共同目标。整体来看，我们期待一次富有成效的会议，”沙利文说，“中美两国元首互相认识已久，他们的对话直接、坦率（direct, straightforward），且拜登总统相信，在处理复杂关系方面，没有什么可以替代领导人之间面对面的外交。”

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经济关系

经济仍是中美关系的基石，也是本次中美元首会晤前后的中心议题，为此中美两国高层在过去的一段时间进行了高级官员领衔的会谈磋商。11月8日至12日，国务院副总理、中美经贸中方牵头人何立峰应邀访美，其间与美财长耶伦举行数次会谈。本轮会谈目的是在7月双方北京会谈基础上，持续落实两国元首重要共识，为两国元首旧金山会晤做好经济成果准备，推动中美经贸关系回到健康稳定发展轨道。当地时间11月10日，财政部副部长廖岷在美国旧金山主持召开吹风会是表示，会谈期间双方达成三项重要共识：一是同意加强沟通，寻求共识，管控分歧，避免误解意外导致摩擦升级。欢迎成立由副部级官员牵头、向双方牵头人汇报的中美经济、金融工作组并举行会议。双方牵头人同意定期直接沟通。二是强调中美不寻求经济“脱钩”，欢迎发展健康的经济关系，为两国企业和工人提供公平竞争环境，增进两国人民福祉。 三是同意一道努力应对共同挑战，包括经济增长、金融稳定和监管。同意就气候变化相关经济问题，低收入和新兴经济体债务问题开展合作。同意强化国际金融架构，推动国际货币基金组织开展有意义的份额增资并努力通过新份额公式增加代表性不足成员/区域的话语权，加速推动多边开发银行改革，使其更好、更大、更有效。

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军事沟通   

将本次中美元首会晤和近期围绕相关议题中美高层展开的密集会谈，投诸更长的时间脉络，我们能看见中美在各领域解冻接触的铺开进程：除却高层往来，中美在军事沟通、热点地区事务、军控和防扩散、气候与外交政策磋商陆续稳步展开，双方通过搭建起经济工作组、金融工作组等双边机构，建立起包括工商界在内的沟通渠道和出口管制信息常态交流机制。中美政界互动频繁，中美两军间在军事领域的沟通合作也有所进展。11月10日，美国参谋长联席会议主席小查尔斯·布朗（Charles Q. Brown Jr.）表示，他已经向中方致函，敦促恢复2022年因时任众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）窜访台北当局所切断的军事沟通渠道，布朗强调确保中美两军之间“没有战略误判”是“极其重要的”。美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）在11月12日在接受哥伦比亚广播公司（CBS）的采访时重申了这一观点，他表示“总统决心看到中美重新建立军方间的外交关系，他认为这符合美国的国家安全利益”。11月9日，中美两军再次举行查找美军战俘与失踪人员遗骸工作视频会议，就案例调查情况和两军档案合作有关事宜交换意见。此外中美两军两年前也曾召开该会议，彼时国防部称此为两军所进行的“务实性交流”。

在最近一段的密集互动之外，中美两军之间的外交进展在过去的半年间亦颇见起色。8月31日，中央军委联合参谋部副参谋长徐起零率团赴斐济出席印太国防军司令会议并访问斐济，并在与会期间与美国军方代表进行了沟通交流。在10月的第十届香山论坛召开期间，美国国防部助理国防部长帮办中国事务主任卡莱斯作为美国国防部代表来华与会。中共中央政治局委员、外交部长王毅在华盛顿同美国战略界人士举行座谈，就中美两军交往等与会人员关心的问题深入交流。在本次中美元首会晤之前，在中美两军这两支世界上极为重要的武装力量之间已然营造了保持沟通的良好氛围，积累增进互信的正面成果。

军事科学院中将何雷向美方代表团团长、美国国防部助理国防部长帮办中国事务主任卡莱斯卡莱斯赠送两枚解放军臂章作为礼物。

图源：澎湃新闻 。

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热点地区问题

图源：南华早报。

在热点地区问题上发挥大国作用，中美也可共促国际和平。在巴以问题上，尽管采取谨慎立场，并呼吁双方尽快停火以及实现两国方案，但中国与阿拉伯世界的良好关系，仍可在华府之外，成为大国斡旋的有益补充；而近期回暖的沙特伊朗关系，中国在其中发挥了重要作用，乔治城大学沃尔什外交学院的一份研究认为，北京斡旋的沙特伊朗关系回暖，与华盛顿主导的《亚伯拉罕协议》（Abraham Accords，2020年8月13日签订，巴林、阿联酋、摩洛哥与以色列和解，是1994年约旦以色列和解以来，阿拉关系又一轮正常化行动）一起，让中东博弈场更为缓和，这份研究认为，这体现中国在中东不断增加立足点，改变了美国长期以来在中东维持的实力矩阵。而威尔逊中心（Wilson Center）的一份研究则认为，中国在新一轮中东和解中发挥主导地位，但要维持沙特与伊朗仍旧充满不确定的回暖关系，尤其在也门、核协定等双方利害问题上，中国可能仍需借助美国的合作，以达到中东更为持久长效的和平。《华盛顿邮报》认为，今年以来中国在中东斡旋中发挥的作用，是“这个崭露头角的超级大国展示其地缘政治力量”。华盛顿阿拉伯海湾国家研究所（Arab Gulf States Institute）高级常驻学者克里斯汀·迪万（Kristin Smith Diwan）则认为，由于不像美国早早就在中东选边站队，始终谨慎中立对待中东的中国，是沙特和伊朗之间“更为合理斡旋的斡旋者”，北京“已经真正成为海湾地区的战略参与者”。在本次元首会晤中，拜登总统则计划“亲自向北京施压”，要求北京利用自身影响力，防止伊朗对巴以问题“火上浇油”，此外，亦希望北京对巴以问题采取“建设性态度”。

而据CNN报道，本次中美元首会晤，也将讨论俄乌局势。与巴以问题类似，美方除了希望北京“利用自身影响力”“施压俄国”“遏制战争”，同时还将对朝鲜军援俄罗斯的行为表达担忧，对于“朝鲜与俄罗斯联系的加强”，希望北京介入。不过，也有美国官员认为，尽管中国与俄罗斯有着深厚的经济联盟，但北京在俄乌局势中所能发挥的作用可能有限。

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芬太尼

本次中美元首会晤预计还将对制造芬太尼的原料出口管制达成协议并宣布。芬太尼是美国南部边境毒品贩运的重要产品，对芬太尼非法贸易的打击是拜登政府内政上的重要议题。知情人士称，中美即将达成的协议将针对生产和出口致命合成阿片类药物原材料的公司。北京此前在国内严厉打击芬太尼的生产和出口，但中国企业的回应是转向墨西哥出售芬太尼的前体化学物质，而中美最终就此达成协定，将标志着拜登政府取得的一项重大内政成就，拜登政府一直致力于解决芬太尼的扩散问题，芬太尼的药效比海洛因强 50 倍，已导致美国数十万人死亡。

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气候问题

11月15日，中美两国发表关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明，揭示了中美在气候问题上广阔的合作空间。中美双方重申致力于合作并与其他国家共同努力应对气候危机。为此，中国气候变化事务特使解振华和美国总统气候问题特使约翰·克里于2023年7月16—19日在北京、11月4—7日在加利福尼亚阳光之乡举行会谈，并发表声明。克里在社交媒体上称两次会谈“全面而富有建设性”，并认为会谈共识将为第28届联合国气候变化大会（COP28）增添有益基础。

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新兴领域

而在新兴数据安全领域，中美也有合作空间。据《南华早报》报道，本次APEC峰会期间，中美讨论的焦点之一将是人工智能的潜在风险，将宣布禁止在无人机等自主武器和核武器方面使用人工智能。双方均认为，让人类掌握核武器库的控制权至关重要。

在新形势下，中美各自发展、共同繁荣的良好双边关系前景预期渐稳向好，根本上在于两国在经济领域的广阔共同利益，中美间互利合作的动力强劲、基础雄厚、空间广阔，期待中美元首会晤之际在重要领域的达成更多共识，促成更多的外交成果。

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 可能挑战  

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实体清单与半导体行业

“小院高墙”愈发成为制约中美关系的重要议题。自2022年12月25日，美国商务部BIS通过将36家中国公司列入实体清单，扩大对华半导体行业打击以来，BIS又数次更新了实体清单，限制范围主要集中于航天军工、芯片通信、人工智能计算机领域。此外，如3月3日更新的实体清单将华大基因等生物科技企业纳入名单，显示实体清单打击面并不单一。BIS还出台法规，限制美企对华贸易活动，如10月17日BIS将22版法规更新，加大了对半导体企业出口的限制，目标直指中国（代表则是英伟达A800和H800芯片被禁止被销往中国）。

尽管美国以实体清单为代表的制裁对华打击力度不减，但美国内外反对声浪和行为也不少。例如11月9日，英伟达针对BIS新规，宣布将推出面向中国市场的新芯片，这些芯片包含了英伟达人工智能市场的大部分最新进展，但根据新规削减了部分算力。而在中国国内，百度已经向华为订购芯片，而不再向英伟达订购，以避免未来英伟达涉华业务的限制场景。对于英伟达的变通行为，中国环球网评论称，华盛顿和英伟达之间不该是“猫鼠游戏”。

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数据安全

2023年3月23日，TikTok的CEO周受资参加美国众议院能源及商业委员会的听证会。

图源：法新社。

尽管在人工智能议题上有合作空间，网络安全与人工智能仍是中美的竞争领域。3月2日，酝酿已久的美国《网络安全战略》出台，作为拜登政府任内出台的首份网安整合性战略，延续了前几届政府“一位总统一份战略”的传统。而相比特朗普、奥巴马和布什政府的《战略》，该《战略》标志着网络安全正式成为美国国家安全的核心，并承诺以更具进攻性的姿态遏制中国。在该战略提出前后，也正值TikTok在美频频遭遇限制，其CEO周受资也于3月23日在国会山听证会接受了众议员五个多小时不留情面的狂轰滥炸，一些公立大学和州政府机构也禁止了TikTok在其中的使用。

美国国内对于TikTok等中国背景社交媒体的指控多集中于“侵犯用户隐私”“允许中国政府获取美国数据危害国安”“成瘾”等等，类似的指控也出现在中国出海电商企业中。例如4月（《战略》提出后不久）SHEIN和Temu被美国国会报告书点名批评，指控其“窃取用户数据”“侵犯隐私安全”等。无论是社交媒体还是出海电商，中国背景的企业近期在美面临着意识形态的不信任以及无证据的网安焦虑。

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生成式人工智能

5月16日，OpenAi首席执行官山姆·阿特曼（Sam Altman）出席参议院听证会。

图源：路透社。

“焦虑”不仅在网络安全上，也体现在人工智能领域的竞争。Chatgpt出现以来，生成式人工智能监管与立法的动向主要集中于中国、欧盟与美国。中国方面，7月13日，《生成式人工智能服务管理暂行办法》正式，中国成为全球第一个出台生成式人工智能立法的国家。欧盟方面，由于有了长期酝酿《人工智能法案》的经验，欧盟在今年迅速转向生成式人工智能的监管，立法进程大大提速。而美国方面，直到10月30日，拜登总统才签署了首个生成式人工智能监管规定。在此之前，华府政界一直在“焦虑”中致力推进相关议程，例如，随着6月拜登总统与有关专家闭门讨论生成式人工智能立法问题后，参议院多数党领袖舒默（Chuck Schumer）曾在9月与马斯克、扎克伯格、黄仁勋、阿特曼等科技界巨头举行名为“人工智能洞察论坛”的闭门会议，科技界、伦理界和民间的多名权威也参与期中，讨论美国如何对生成式人工智能进行有效监管。在艰难酝酿相关法案的过程中，中美竞争也在此议题中得到额外关注。9月7日，美国参议院能源和自然资源委员会举行听证会，参与者普遍认为人工智能使对手“更容易伤害美国”，并带来关于“忠于中国的恶意内部人士”的新风险，并担忧中国通过生成式人工智能对美国进行“渗透”。对此，福布斯认为，中国“有针对性、迭代地”进行立法，在生成式人工智能立法方面积累了积极经验，但尽管中国在立法上领先于美国，意识形态领域的偏见却阻碍了美国向中国学习的尝试，“实际上，美国可以从中国治理人工智能的方法中学到很多东西”。

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华府鹰派

10月25日，迈克·约翰逊被提名后闪电当选众议院议长。

图源：The Hill。

华府鹰派也是中美关系变动的潜在风险。新任众议院议长迈克·约翰逊（Mike Johnson）作为传统顽固保守派，尽管在涉华问题上不曾过多表态，但其固有立场明显，仍需关注；早年曾有“友华”言论的新任代理常务副国务卿维多利亚·纽兰在近年对华不断炒作“周边国家威胁”“单方面改变全球规则”等言论，而其熟悉的对俄事务，则以极端鹰派和诸多争议著称，纽兰试图借俄乌局势“向中国施压”，将其拉入如纽兰早年所言“美国所期望的道路”上来；4月中美计划曾对全部国会众议员的已知推特账号相关言论进行整理，发现近乎一致的对华强硬主张，尽管彼时争论话题为TikTok，但大量国会议员在未掌握证据的情况下，凭空泛化国家安全，指责中国。尽管华府人事变动日后对中美关系的实际影响有待观察，但就现状而言，在共和党掌握多数的众议院，连生成式人工智能立法都近乎难产，却在对华问题上近乎一致，诸多敏感法案得到近乎全票通过。

今年4月，TikTok听证会前，所有国会众议员已知推特账号有关发表中的负面词云。

图源：笔者自制©田喆

03

底线与红牌：台海

尽管有关人士称“一切都应自然发生”，但目前“中华台北”（台湾地区在APEC中的席位名称）据信没有在APEC期间与北京会晤的安排，而其派往APEC的代表、台积电创始人张忠谋则称积极与美方元首寻求“一对一对话”。11月10日，台湾地区领导人蔡英文表示，作为APEC成员之一，台北此行将着重“强调台海和平”。

2022年8月，东部战区海军某舰官兵在台岛周边海域观察瞭望。

图源：新华社。

台海局势正牵动远东地缘政治。2022年10月，《纽约时报》重提2017年台前“总参谋长”李喜明提出武装岛屿提升威慑的“豪猪战略”，今年初，美军又罕见将驻台军事人员扩员近三倍，而《朝日新闻》今年8月的社论指，日美韩三国领导人的戴维营会晤，将“建立一个稳固的三角体系”，其主要目标是“应对中国日益增长的军事实力”，并“维护台海的和平稳定”。

尽管美国在台海具体动向并未实质升级，东亚各国的政治考量也有所不同（如《朝日新闻》就在社论中担忧“首尔不愿意得罪北京”导致三国体系瓦解），《华尔街日报》也指美国始终希望在“不激怒中国的前提下提升台湾‘自卫’的能力”，担心北京反弹以及偶发事件扩大化，使得美国在其“对台承诺”中仍须考虑中方“对台红线”——但美方国内政客对于在中方“临界点”下玩火一事，始终意见分歧，仍需关注酿成突发事件的危险。

此外，台湾地区领导人选举造势正热，在野声称团结齐力“下架民进”，却始终“蓝白不合”，难见突破。而美方则已对三位候选人先行评估，国内争议也颇多。因此，选举结局，或也牵动台海未来。“务实”如赖清德，也难挡低调“访美”遭遇华府质疑，而返岛则又里外受气。而如今绿营在选前颇有“保岛”态势，因此在APEC会议上大打“和平牌”，看似低调中和，却又难以对话，诚心难现；即使蓝营，其“友日亲美”四字方针不变，过往也有2014年APEC峰会谈判失败之鉴，前景难明；而柯文哲虽言“不学蓝营害怕、不学绿营打仗”，看似中正，却更称将就“九二”含义“询问陆方”，其意难测。

2023年8月18日，美国马里兰州戴维营，美国总统拜登、日本首相岸田文雄与韩国总统尹锡悦举行三边会晤。

图源：朝日新闻。

不论美方“评估”成果如何，正如日经亚洲评论，美方似乎只想为中美关系“加装护栏”“防止演变为冲突”、避重就轻。若不求更深度合作谅解，中美也很难在美方不断试探挑衅的台海问题上达成突破。而本次APEC会议，台“国安委会主席”顾立雄接受路透社采访时也称，由于华盛顿和北京在包括台湾在内的重大议题上存在根本分歧，因此本次APEC会议可能变成“双方相互指责”，顾还认为，在台海问题上，“双方都不太可能做出让步”。

从2022年11月14日的巴厘岛到如今的旧金山，时隔一年，中美关系跌宕终转好，尽管双方在底线之上仍旧面临诸多不确定，甚至当下两国也在诸多议题上具有分歧。但中美两国的合作空间仍旧广阔，如何管控分歧的同时寻求共赢，进而深化拓展双边关系，仍可期盼。随着中国国家元首抵达旧金山，本次中美元首会晤及APEC峰会进展后续我们将持续观察。

参考文献

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https://www.ft.com/content/1d95f71b-7228-458b-a762-5b1c43ca4a79

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https://edition.cnn.com/2023/11/14/politics/us-china-fentanyl-apec-summit/index.html

https://international.caixin.com/red/2023-11-14/102135657.html?s=6d1d82d074b45ff03d62df4ee8d993d4ea366e6d11a3662021c0489d8ba4aecd84d41c9bb6ff81aa&originReferrer=red

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