拜登政府行政令连发，数据安全议题扩散成为新焦点

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前言

近期，拜登政府连续颁布行政命令，限制对华跨境数据转移并对中国电动车进行调查。行政令预期在180天内生效，涉及健康行业、金融行业和科技行业等多个领域。2024年3月20日，这一行政令以立法的形式得到确认。拜登政府的系列跨境数据转移政策凸显了美国在“国家安全焦虑”下不断扩大其对华科技政策工具箱、打压中国数字科技产业的新趋势。

01

拜登行政令直指跨境数据转移

根据白宫的官方通稿， 2024年2月28日，美国总统拜登发布行政命令，授权司法部长阻止美国敏感数据（包括生物识别信息、地理位置信息和个人健康数据等）被大规模转移到“有关国家”。而美国司法部在命令发布后立即拟将中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜、古巴和委内瑞拉定义为“有关国家”。

拜登颁布限制数据传输行政命令，图源：华尔街日报

拜登政府在数据转移方面对中国科技产业出手的政策酝酿已久。据路透社报道，早在2022年5月，拜登政府就开始起草阻止数据转移的行政命令，以替代对中国微信、TikTok等软件的禁用。从长期来看，在2022年用行政命令直接禁用中国的软件失败之后，拜登政府开始实行了系统性的替代政策，数据转移应被视作其中的一部分：2022年拜登政府推出《芯片法案》，限制美国投资流向中国的半导体设施，2023年拜登政府发布行政令，直接禁止美国投资者对中国计算机芯片等技术进行投资。对于数字科技产业而言，“投资”和“数据”是两大生命线，以这两种政策代替封禁，既可以以国家安全为名绕过立法和司法机构提出的法律争议，又可以达到事实上的打压目的。

而涉及到到数据跨进转移限制的领域不止科技领域。拜登2月28日发布的行政令虽然在名义上限制对象为美国公民个人敏感数据和政府数据，但事实上司法部长拥有极大的扩大权限的范围。同时，限制数据转移命令涉及多领域、多部门：包括国务卿、国土安全部、卫生部、退伍军人事务部和国家科学基金会等多个部门被要求协同落实政策，卫生保健、金融、消费等多个行业被鼓励根据行政命令采取措施。

在目前阶段，专家们更倾向于将这一政策解读为主要有关于限制生物信息的数据传输。美国前国家安全委员会官员彼得·哈雷尔（Peter Harrell）在接受路透社采访时表示“这是白宫应对中国和俄罗斯的安全威胁的方式，其中包括华大基因等基因组公司构成的威胁。” 美国官员“点名”华大基因并非首次，早在2021年，美国情报机构就警告称中国华大基因收购美国基因组测序公司可能会带来安全隐患，此后媒体便长期炒作中国生物公司获得美国基因信息可能的“潜在威胁”，并督促拜登政府制定相关政策。预计当该政策落地之时，华大基因等中国生物产业公司会成为这一政策的第一批目标。

不过，根据路透社的分析，行政命令的直接作用主体并非中国公司，而是美国的“数据经纪商”。这些经济上从社交媒体公司、信用卡公司和健康领域的公司中购买大量数据，然后将合并的文件出售给任何潜在的客户——很多退伍军人的数据可能低至12美分。此前，对于这部分鲜有人知的市场，美国官方一直没有任何限制和审查，公众也对这些交易基本不知情，甚至“数据经纪商”都缺乏明确的定义。也正因此，目前该政策本身的范围漏洞引起了美方专家的质疑：大西洋理事会高级研究员萨拉·丹姿曼(Sarah Danzman)认为，个人数据的内核十分丰富，而这部分数据的交易本质上是自愿的而不因由行政强力决定，将个人数据交易禁止扩大化很可能干扰正常市场秩序，同时让监管变得复杂化；此外，大西洋理事会的数字专家玛雅·哈敏(Maia Hamin)则表示，数据的跨境流动在离开美国境内后就难以追踪，中国等国家完全可以通过第三方代理的方式绕开美国的限制，而美国很难对此采取进一步措施，除非与欧洲日本等盟友国家合作，建立更长效的数据流向追踪机制。

由于担心数据跨境流动破坏商业活动，拜登政府声称限制数据跨境流动的范围不会过于宽泛，同时美国并无意让所有数据全都留在美国。根据拜登的行政命令，行政命令将在180天内正式落地。司法部长将和国土安全部部长共同协商，进一步定义敏感数据，然后对这一类敏感数据的交易发布直接禁令。在此之后，司法部长和国土安全部长应发布安全指南，同时协调财政部、美国外国资产投资委员会等监管实体，落实具体的禁令执行。但在这180天的时间内，国会也开始了紧锣密鼓的立法流程来配合拜登政府：在拜登公布行政令的一个月后，2024年3月20日，美国众议院全票通过了《保护美国数据免受外国对手侵害法案》，将拜登的行政令彻底法律化。虽然上述的诸多缺陷尚未在法案中被安全克服，但考虑到这一法案获得了极高的两党共同支持，未来两党也一定会在这一共识基础上高效地完善这些数据漏洞。

02

商务部调查紧跟行政令，

同一议题的不同切口？

就在拜登发布行政令的一天后，2024年2月29日，美国商务部发布通知，宣布对智能汽车进行国家安全调查。美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）表示在官方声明中称：“有权限接入智能汽车的外国政府会对国家安全和美国国民个人隐私造成威胁。为了评估这一安全威胁，我们将调查和相关汽车相关的国家安全威胁，尤其是中国制造的汽车相关技术。我们需要了解这些技术在多大范围内可以采集数据、远程瘫痪或远程操作车辆，以决定我们是否需要在商务部信息通信局（ICTS Authority）的框架下采取行动。”

据《金融时报》的报道，商务部的调查来自于拜登的直接命令，他在这一命令宣布时称“中国决心主导汽车市场的未来……中国的政策可能会让其汽车充斥我们的市场，对我们的国家安全造成威胁，我不会袖手旁观任其发生。”

根据美国商务部的公告，电动汽车调查尚在征求公众意见的“拟议规则预通知”（Advanced Notice of Proposed Rulemaking, ANPRM）阶段。接下来，商务部将深入调研公众和汽车行业，了解潜在的风险以及可能缓解风险的措施，并在之后推动相关法律法规的制定。相较于数据传输限制的行政令，针对中国电动汽车的调查相对不算紧迫，真正落地时间也预期更长。启动调查而非直接发布行政命令也意味着，在这一议题中，双方有更多的商议和妥协空间。同时，一名高级官员接受《金融时报》采访时也表示，华盛顿不致力于禁止中国的电动汽车，调查将针对汽车中存在的技术本身而非汽车。

拜登在密歇根州发表演讲，图源：路透社

根据美联社的评论，由于特朗普时代留下的巨额关税，中国电动汽车在美国市场几乎没有任何份额，只有少量的厂商通过在墨西哥设立组装工厂让部分汽车进入美国市场。因此，本次电动汽车相关调查对中国汽车行业的短期影响相对较小。美国国内的利益组织，包括美国制造联盟对这一政策表示欢迎，称希望调查采取“果断的行动”并希望美国政府采取“更多措施来遏制中国汽车对我们国家和经济安全的威胁，包括提高关税和限制电动汽车税收减免。”在未来阶段，美国强大的汽车制造业利益集团很可能通过游说网络进一步加强对中国电动汽车的各类限制，长期来看，这一调查结果会进一步增加中国电动汽车进入美国市场的壁垒，成为美国对华科技政策工具箱的又一工具。

03

科技政策工具箱愈发膨胀，

美国“国家安全”焦虑不断扩大

和此前的对中国产品的直接封禁政策以及针对TikTok的立法不同，拜登政府连续颁布的限制数据转移的行政命令在国内几乎没有遇到任何阻碍和反对意见（除了在技术细节上提出质疑之外）。美国国内专家几乎一致认为，联邦数据保护法的缺位威胁了美国国家安全。前美国国务院官员、现大西洋理事会数字研究主任罗斯·杰克逊(Rose Jackson)认为，美国迫切需要一部联邦立法来解决国家安全问题，而拜登政府的行政命令有效地填补了立法完善之前的空白。前国家安全委员会成员格雷汉姆·布鲁基（Graham Brookie）则称“禁止向敌对国家出售大量数据听起来可能官僚主义甚至不透明，但是在技术处于地缘政治竞争前沿的时代，这是美国为加强安全而需要采取的最重要的基础步骤之一。”

国会议员和国内专家的情绪也反映了美国对于贸易领域的诸多看法已经在“国家安全焦虑”的影响下发生了改变。拜登政府的监管行动早有端倪：2023年10月25日，美国贸易代表戴琪在世界贸易组织的谈判中撤回了美国长期以来的“允许跨境数据自由流动，并禁止国家对数据本地化和软件源代码审查的要求”。据路透社报道，国会两党的议员中除了激进派参议员伊丽莎白·沃伦等十数名议员赞同这种加强对大型科技公司进行限制之外，国会的大多数议员都对此表示反对。有趣的是，当时反对者称拜登政府的行为“会让中国获得胜利，因为中国将在谈判中填补美国的空白”。在当时，人们对这一议题的关注点强烈集中于美国对国内科技巨头的监管，国会的多数议员认为对“自由数据流动限制”将会“不可避免地损害美国公司”。当但拜登政府以“国家安全”的名义基于限制数据自由流动的立场强化对中国公司打击时，国会的立场立马发生了巨大的改变。

反过来说，在国家安全焦虑的情绪影响下，未来美国的对华科技政策工具箱的进一步膨胀也会在国会和政府两端大开绿灯。“敏感个人数据”会是这个工具箱在数据领域膨胀的第一步，但绝对不会是最后一步。对于在美的中国企业而言，在数据方面提前做好合规准备以应对潜在风险，也是必行之路。

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