301调查靴子落地，美国船舶业与中美贸易关系去向何方？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

引言

当地时间2024年4月17日，美国贸易代表（USTR）办公室宣布，在审查了五个全国性工会的请愿书后，决定按贸易法发起对中国海事、物流和造船行业的301调查。这是2021年拜登政府上台以来，首次对中国具体行业采取301调查。USTR称，他们正在征求公众意见，并将于5月29日就该调查举行公开听证会。

同时，拜登政府发布了一系列政策措施，以保护美国钢铁、铝和造船业等对经济和国家安全至关重要的产业免受中国“不公平贸易行为”的影响。对此，USTR还将提高目前对中国钢铁和铝的301条款关税，同时加大力度打击涉嫌通过墨西哥转运中国钢铁的行为。

对于本轮301调查，尽管就法案基础和相关铺垫行动来看可谓酝酿已久并最终“靴子落地”，但实施过程与落地效能或许并不顺畅，甚至可能适得其反。而将之放在大选背景下，临近第一任期末的拜登政府发起301调查，服务于选票的动机也似乎更胜经济考量。未来，亟待振兴的美国造船业以及起伏不定的中美关系又将走向何方？

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本轮301调查的前期基础

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相关法案基础

本轮美国对华海事、物流和造船业的301条款调查酝酿良久，且有相关法案基础铺垫。最直接相关的301条款来自由时任总统福特（Gerald Ford）签署的《1974年贸易法》，其本质是授权美国总统采取报复措施在内的“一切恰当行动”，其中包括制定“报复性关税列表”（Retalitation List），并对列表上的贸易产品施加关税，以减少对美国消费者和工人的伤害。根据贸易法规定，USTR可以主动发起301调查，也可在企业或行业组织的请求下发起。

4月17日，拜登在宾夕法尼亚州匹兹堡的美国钢铁工人联合会总部发表讲话。

图源：彭博社

特朗普任内的贸易代表莱特希泽便是以301条款发起对华贸易战的主要先锋，特朗普借此对中国总计超3000亿美元的商品征收高达25%的关税，而近期特朗普还放言，若开启第二任期便将对华关税提高至60%以上。因此本轮301调查则是工会组织酝酿已久的结果，也是美国对华贸易故技重施。

聚焦到具体行业，本轮301条款调查希望振兴美国造船业，推动本土船舶供应链建设，而这与一战后出台的《琼斯法案》逻辑一致。该法案要求在美国国内港口之间航行的内贸船只，必须由美国建造、在美国登记；或者船舶的所有权至少有75%由美国公民拥有；船员必须是美国公民。百余年来，《琼斯法案》一直约束着美国海运的船舶选择。

有批评者认为，保护主义逻辑的《琼斯法案》限定本土船舶将增加民用航运成本而损害了航运业，并进而增加商品成本从而损害美国经济。尽管饱受争议，但支持者表示美国航运业所提供的稳定就业岗位离不开琼斯法案。例如新冠肺炎疫情期间，《琼斯法案》便保障了美国海事和造船的就业环境，抵挡了外国企业的控制。2021年2月，拜登初上任时便签署行政令表达了对《琼斯法案》的支持。

回顾历史，美国船舶业的衰落也佐证了需要立法和行政力量介入加以保护，也因而形成相应法案体系。20世纪70年代，美国船厂建造的船队约占世界船队的5%，相当于年产15至25艘新船。进入80年代，里根政府奉行自由市场原则，取消了对造船业的政府补贴支持，美造船业随后迅速下降到年产5艘，而这也大约是美国目前的造船速度，引起了船舶工人的不满。

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白宫与工会的出击

2月21日，拜登发布行政令要求美国加强港口网络安全和供应链安全，并强化美国工业制造基础，推动本土起重机制造能力建设。其中，拜登政府行政令将审查矛头直指以“振华重工”企业为首的中国制造起重机，其在美国各地港口的使用程度较高。据美国海岸警卫队网络司令部的范恩（Jay Vann）少将宣称，80%的美国的船舶到岸（Ship to Shore,STS）起重机都是中国制造，并使用中国产的软件系统。据拜登政府内部估计，在美运营的中国起重机制造商多达200家。在美政商届看来，这足以说明中国在美海事、物流和船舶业占据主导地位，引起贸易不平等。

3月12日，五个全美工会（AFL-CIO）联合向美国贸易代表提交情愿书，要求对中国在海事、物流和造船行业“占主导地位的行为”展开调查，分别是“美国钢铁工人联合会（USW）”“国际机械师和航空航天工人协会（IAM）”“国际锅炉制造商、钢铁造船商、铁匠、锻造者和助手协会（IBB）”“国际电力工人协会（IBEW）”“全美工会海事贸易部（MTD）”。

USW领袖麦考尔（David McCall）宣称中国制造在美海运和造船的主导地位既让美国工人丢了工作，又给美国海上供应链带来风险。彼时戴琪也回应道，中国在钢铝、太阳能、电池等行业“塑造了我们的依赖性与脆弱性”，并表示将在45天内决定是否对中国开展调查。而36天后对华301调查便“靴子落地”。

美国钢铁工人联合会主席麦考尔，申请发起本轮301调查的意见领袖之一。

图源：USW官网

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本轮301条款调查综述

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对华指控背后的产业焦虑

据公开内容显示，301调查声称中国以建立在美海事、物流和造船业主导地位为目标，实施了一系列“不合理”或“歧视性”政策为在美国海事、航运和造船行业提供“不公平的优势”（Unfair Advantages），具体措施包括“指导合并（Mergers）和反竞争活动” 、为中企提供“非市场优势”和“先进融资机制”，以及“纵容知识产权盗窃和工业间谍行动”等。

尽管这些声明基本是子虚乌有的指控，但其映射出本轮对华301调查具有系统性和延续性，仍然不能被忽视。例如公开文本中声称中企正在美国港口建立一个由“上游供应商、码头、托运人、基础设施和网络软件”组成的中国网络系统，以便“充分利用信息”，这显然与此前拜登政府发布港口行政令所炒作的中国制造起重机的数据安全威胁类似。

而不论对华指控如何，从本轮301调查以及此前的工会请愿，都能看出美国造船业的衰落以及面对竞争对手的无力。美国工人界显然已经注意到美船舶业在产能、产量和市场份额上不断相对下滑、美国海运企业的竞争力下降、全球船队的美国船舶占比减少等……这些问题连带也造成美国国内的投资、生产和就业形势不断恶化，这些是工人团体能深刻感受到的焦虑，而借指责中国之口在本轮301调查之际表达了这些关切：工会组织递交的申请书中，明确提请美国贸易代表对停靠在美国港口的中国制造船只征收“特别港口费”，并将费用挪作建立“美国商业造船振兴基金”或支持美国国内造船业的既有政府项目。

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靴子落地之后，美造船业能否复兴？

美国造船业的疲乏并非中国等竞争对手的打压，而是内部多方面因素造成的结构性结果，绝非贸易战和“脱钩”能够解决，这其实也是制造业空心化下美国的难题。因此，Stifei海事和能源基础设施分析师诺兰（Ben Nolan）认为，拜登政府发起的301调查以及在美造船业上的言论，更多是“竞选承诺”而无法落地。

综合分析，最重要的显然是制造成本。受劳动力和原材料高昂成本影响，美国船舶比中国成本高得多。例如，2022年11月，美国海运公司美森（Matson Shipping）分别从本国的费城造船厂和中国的中国远洋（COSCO）、东方海外（OOCL）两面订购船舶，后者的价格便宜9000万美元之余，体积还大6至7倍。

诺兰表示，美国船舶建造大约40%的部分需依靠大规模的劳动力，这意味着企业一方面需要保证足够的薪酬和福利水平，另一方面根据规定又无法在没有订单的情况下造船，导致劳动力成本大幅提高。航运咨询公司Dynamar的分析韦迪（Darron Wadey）表示，“高昂的劳动力和设备成本，进而导致美国造船业的通货膨胀很严重。”

一艘中国远洋集团（COSCO）的运输船停泊在旧金山湾，等待驶入奥克兰港。

图源：金融时报

由于价格高且质量平平，缺乏产品竞争力，美国船只还必须投入更长时间的海运，才能获得积极的投资回报率，从而导致美国船只的“经济生命周期”更长。回报周期长需要船舶持续投入使用，随之而来的是维修费用的增加，此外运作效率也不如新造的现代化船舶。如美森等海运公司便每况日下，船舶报废率极高，而美森还将报废的老旧船只送去回收。

除了行业自身艰难，私营船企还面对着军方的垄断压力。分析称，美国军方工业占国内造船总收入的90%。例如美国最大的船企，亨廷顿·英格尔斯工业（Huntington Ingalls Industries）的纽波特纽斯造船公司（Newsport News Shipbuilding），实际上却是政府承包商：既是美国海军航空母舰的唯一供应商，也是美国海军潜艇的两家供应商之一。因此，相比起301调查，扩大美国海军规模并以军用订单刺激船舶需求，或许才是振兴造船业的一条正道。然而海军事务专家表示，这一设想与拜登政府的国防预算不符。

以上因素叠加导致美国船舶制造的整体低迷，据联邦海事管理局称，目前美国有300多家“不积极从事造船业务”的造船厂，只有154家活跃的私营造船厂。

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选举利益考量：让“锈带”不再“摇摆”

拜登政府以301调查祭出对华经贸加压的招数，也是正值2024选战胶着之际，意欲争取宾夕法尼亚、密歇根等摇摆州的支持——即争取到美国工业“锈带”蓝领工人的们的支持，经济议题和对华议题也是选民关注的主要问题。宾夕法尼亚州在美国选举版图上一直是个摇摆州，赢得该州则赢得最终选举的概率为83%。当前，该州又一次成为两党最得力候选人角逐的焦点。

据《华尔街日报》4月初发布的一项民调，在宾夕法尼亚州，特朗普的支持率以3个百分点的优势领先于拜登（47%：44%），民众表示该州的经济情况“不太好或很差”。爱默生学院于3月份发布的调查也显示，特朗普以47%：43%的支持率优势领先于拜登，10%的受访者尚未做出决定。为此，拜登为该州工会投入更多资源，意图与特朗普争夺工会的支持。彼得森国际经济研究所高级研究员哈夫鲍尔（Gary Hufbauer）认为，拜登政府意图加征关税“是由宾夕法尼亚州紧张的政治平衡所驱动的……由于贸易量很小，将中国钢铁和铝进口关税提高两倍的经济影响不大。不过宣布加税确实可能会改变一些选票。”

拜登寻求在11月选举中赢得至关重要的来自“锈带”的选票。

图源：日经亚洲

在美国政治语境里，制造业领域俨然已经成为了一个高度政治化的领域，拜登似乎向选民表明，在该领域，他和特朗普一样，甚至比特朗普更坚持“美国优先”。而在大选之年，此番对华贸易施压也反映了拜登政府进一步推动贸易保护主义的趋势。据《纽约时报》消息，拜登政府最近暗示正准备新的关税和其他措施，以阻止从中国进口廉价电动汽车和其他清洁能源。这些措施，再加上对美国在华投资的新限制、对先进技术出口的限制，以及对美国半导体行业的补贴，在前一段时间的财长耶伦访华期间加剧了紧张局势。

从效果来看，拜登政府的举措似乎已然帮助拜登在11月大选前赢得工会的支持。美国钢铁工人联合会发表声明赞许拜登的《基础设施法案》、《降低通胀法》等诸多经济法案，并称赞拜登“不仅在短期，更在长远时间内促进国内制造业和广泛繁荣。”

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301调查的开展评估与未来动向

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301调查开展评估

根据法律规定，如果USTR发起了调查，其必须与外国政府进行谈判磋商；如果案件涉及贸易协定所涵盖的内容，USTR必须在贸易协定框架下寻求正式纠纷仲裁解决。考虑到301条款调查的法理限制，工人们申请的诉求可能无法满足。而据称他们正在寻求301条款以外的“补救措施”（Remedies），具体包括（1）要求对在美港口卸货的中国制造船舶征收入境费，同时补贴美国造船商；（2）扩大《琼斯法案》下的沿海运输限制；（3）要求由美产船舶运输美国出口货物。

其中部分措施超出了总统权限，需要国会层面的协助。业界专家指出，USTR对于采取301条款调查和“补救措施”有广泛的自由裁量权，尽管总体上倾向于以根据损害程度来征收关税，但也允许在总统权力范围内进行更广泛的进口和服务限制。而一些国会议员此前也表示支持，并施压美国贸易代表尽快启动调查，并提出与“补救措施”类似的立法。例如2023年12月国会的两党小组重提《美国造船活力法案》（Emergizing American Shipbuilding Act），要求美产船舶用于出口美国原油和天然气，而本轮301调查的请愿者也对该法案表示赞赏，将其视为潜在的“补救措施”。

对此中方表示强烈不满和坚决反对，并将组织企业参加5月美方听证会。中国贸易促进会表示，此轮301调查不合理且具有歧视性，将采取法律措施为中企维权。中国商务部表示，美方301调查申请书中充斥大量不实指责，将正常贸易投资活动曲解为损害美国家安全和企业利益，将自身产业问题归咎于中国，既缺乏事实依据，也有悖经济常识。贸促会发言人杨帆也称，美国造船业的衰退与中国的法律、政策和行为不存在因果关系，是自身产业竞争力不足。

后续，301调查委员会将征求公众意见，并于5月举行听证会，和中国方面展开磋商。USTR征求各方意见主要观照以下议题：在海事、物流和造船业方面，中方的政策是否不合理或歧视性？中方政策是否给美国商业带来负担或限制？而届时中国贸促会和国际商会代表都将组织上下游企业参加5月美方听证会以维护中企权益。在听证会上，预计上述问题的争辩也是决定在美中企能否“翻身”的关键。

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适得其反的措施？

海运分析专家指出，中国为实现造船业的兴起确实投入了不少补贴，但其主要竞争对手是日本和韩国——中日韩三国在用于全球货运的大型集装箱船领域占主导地位。因此，美中两国的造船业尚未有过直接竞争。对于中国船厂，来自美国船东的订单仅占年订单量的5%以内，因此本轮301调查对中国船企的影响可能并不大。

如果对在美港口停靠的中国船舶收费，确实会影响后续船东造船计划，但影响有限。因为船东在订造新船的时，会考虑船舶未来运营的主要航线。只有去美国的船才会涉及到额外收费问题，在其他区域运行的船舶仍可以在中国造。此外，对于国际航运而言，船舶通常驻扎在第三国而仅仅是暂时进入美国卸货，因此针对中国制造的船舶进口征收关税几乎没有实际用处。

参议员塔米·鲍德温 (Tammy Baldwin) 担心近期政府的贸易保护主义政策会有陷入逐底竞争的风险。

图源：美联社

相反，如果对停靠在美国港口的中国制造船舶征收巨额“特殊港口费”，并将这些费用转嫁到进口商身上，进口商的成本压力将陡增。毕竟在美港口运营的起重机中国占比较大，无法立即清仓替换，加之各地港口拥有对起重机制造商的选择自主权，政府难以强制更换。本意为敦促港口驱逐中国制造的301调查大棒，最后可能还将落在美国各地港口的身上。

因此，目前美政界内部对于301调查已出现分歧。4月25日，众议院筹款委员会和参议院财政委员会对拜登政府2024年贸易政策议程展开听证会，对征收301条款关税的强制性四年期审查进展缓慢“表示失望”，并表示漫长而不透明的审查过程加剧了关税的不稳定性。

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外溢效应：

对美国“绿色钢铁”和减排的影响

本轮USTR发起对华海运与造船的301调查的同时，拜登也同一时间发布声明要求对中国钢铝产品采取关税行动，而USTR也相应预备提高两倍的关税。尽管在产业链逻辑上，钢铁是船舶建造的重要原料之一，对华船舶业发起301调查的同时连带对中国钢铝加税似乎也是正常的系统配套，但拜登任内对美国钢铁产业的强力支持也是本次加税的重要原因。

拜登政府任内大力推行制造业减排和脱碳化，提高绿色制造水平，其中“绿色钢铁”是重要产品之一。由于拜登任内签署了对美国钢铁和制造业号称“历史性投资”的法案，包括《基础设施投资和就业法》《芯片与科学法案》和《降低通货膨胀法案》等，不断向清洁能源制造投资倾斜，金额超数千亿美元。因此，拜登认为美产钢铁在一系列法案的投资下已成为“绿色钢铁”，是优质的减排产物。尽管拜登第一任期即将结束，但雄心勃勃的“绿色钢铁”的制造计划依然未停。当地时间3月25日，美国能源部还宣布再拨款60亿美元以支持“绿色钢铁”相关的商业项目。

而本次拜登行政令则认为，中国进口钢铁产品“低成本且高碳排”，削弱了美国优质钢铁产品竞争力。行政令甚至污蔑中国钢铁为世界上排放最密集（Most Emissions-Intensive）的产品，并已经充斥美国市场，营造“劣币驱逐良币”的美国钢铝市场困境与美国企业的受害者角色，为对中国生产钢铝加税提供合理性。同时，这也预示着美国以“绿色钢铁”为例的低碳制造市场的贸易战趋势回潮，与特朗普政府时期以产能过剩为由对美国进口钢铝产品发起232条款调查如出一辙。

美国还联合墨西哥进行钢铝产品的反避税合作，即共同防止中国和其他国家的钢铁出口从墨西哥转入美国市场并逃避第232条或第301条关税。从17日白宫声明来看，目前尚未确定美墨双方的可能行动，但预计美国贸易代表方将继续向墨西哥施压，要求其采取更强有力的贸易管制和更高的关税以防止第三国钢铝转运。这也让本轮美对华贸易施压的范围有所扩大。

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本轮301调查与中美关系动向

近期美国对华经贸领域打压频频，无疑对中美关系的止跌企稳影响重大，其中电动汽车等制造业的贸易联系成为热点因素。4月2日晚中美元首通话，双方也再度提及中美经贸领域的消极因素。通话后美国迅速安排财长耶伦、国务卿布林肯接连访华，期间也分别提到了中国在美贸易的影响与美政界态度，这些都直接或间接地体现在本轮301调查上。

本轮301调查声明称，中国正“制定不公平的产业规划”以夺取美国市场份额、“扭曲全球市场“以使在美海运和船舶业的中国企业受益，这与耶伦访华前后炒作的中国产能过剩论类似，也与在抨击中国电动汽车、太阳能电池板和锂电池时的论调一致。

4月26日布林肯在美国驻华大使馆举行记者会，就中美会晤成果应答。关于美方近期对华造船业301调查和潜在的关税加征，布林肯认为，中国产量占全球的三分之一，但对中国的需求量仅占全球需求量的约十分之一，“这是明显的不匹配”，这种不匹配将引起对美国企业和工人不公平的利益损害。而这种“不匹配”的原因，布林肯声称是中国产品深受补贴与其他支持。但布林肯又重申，“这不是要遏制中国，不是要切断（与中国的）贸易或投资”。

4月26日，布林肯在美国驻华大使馆召开记者会。

图源：美国驻华大使馆

从去年11月的旧金山会晤到今年4月的电话沟通，中美关系在元首外交的引领下释放出向上向好、止跌企稳的信号。美国方面派两位高官访华，似有将友好共识落到实处的迹象，然而布林肯与耶伦访华前后依然不改中国“不公平贸易”“产能过剩”等论调，并进一步借301调查落地，可见本轮对华301调查其实是2024年大选下美国对华从开放性竞争转向保守性施压的一大表征。目前，拜登在七个关键摇摆州民调平均仍落后特朗普3到4个百分点。在此压力下，拜登政府对中国船舶、物流、钢铁、电动车等行业频频发难的背后，就业岗位、产业竞争因素等迫切的选前算计，也早已和国家安全考量或对华战略竞争等更高层次的话语紧紧纠缠。而对于中国出海船舶业而言，面对美国变幻多端但总体向下的经营环境，需要提前研判和精准回击。

参考文献

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https://www.faegredrinker.com/en/insights/publications/2024/4/ustr-initiates-section-301-investigation-of-chinas-practices-targeting-the-maritime-logistics-and-shipbuilding-sector

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https://www.rila.org/blog/2024/2024/lawmakers-request-conclusion-section-301-review

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https://www.cnbc.com/2024/04/25/bidens-plan-to-rival-china-shipbuilders-has-a-big-economic-problem.html

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https://cn.nytimes.com/usa/20240410/biden-trade-steel-china-japan/

Williams, Betsy Klein, Michael. “Biden Calls for a Tripling of Tariffs on Chinese Steel as He Makes Economic Pitch in Pittsburgh.” CNN, 17 Apr. 2024

https://edition.cnn.com/2024/04/17/politics/biden-tariffs-chinese-steel-economic-pitch/index.html

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