将TikTok强行裹挟在内，美国对外援助法案落地在即？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

引言

当地时间4月20日，经历了国会两党近两个月的拉锯，美国众议院终于通过了价值950亿美元的对外援助法案。法案涵盖对乌克兰超600亿美元的援助、向以色列提供的260亿美元的援助、清算被扣押的俄罗斯资产并转交给乌克兰等内容。此外同样令人关注的是，限期剥离TikTok的法案被囊括其中一并通过，即将打包送至参议院。

此前，对外援助法案由参议院通过，因遭共和党反对而在众议院长期搁置。援助法案通过前后，围绕推动本法案立法的关键人物众议院共和党领导人、众议院议长迈克·约翰逊(Mike Johnson)的争议亦此起彼伏，中间还夹杂其辞职的动议。

此前的4月17日，约翰逊宣布，众议院最快将于本周六就对乌克兰、以色列和印太地区的援助法案进行表决。尽管遭到了众议院保守派的激烈反对，但此番表态依然为该法案可能得到通过铺平了道路。

在这场延宕数月的政党拉锯中是否仍将出现新的“戏码”，在动荡裹挟着分歧的2024美国选举季，从众议院议长约翰逊的角度看，一切都还有变数。

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对外援助法案通过，TikTok遭裹挟

众议院在4月20日分别进行了4个法案的表决：

一是以360票对58票通过表决的第1项法案，即“以实力达成21世纪和平法案”（21st Century Peace through Strength Act），法案内容包括对伊朗的制裁、扣押冻结的俄罗斯主权资产，以及迫使TikTok脱离其中国母公司、否则将在美国被禁。
二是以385票对34票的投票结果，通过81亿美元的“印太安全补充法案”（Indo-Pacific Security Supplemental bill），其中包括向台湾和其他主要盟友提供20亿美元军事资金、用以补充向台湾和区域伙伴提供的国防物资和服务的19亿美元，以及用于抗衡中国的81亿美元。
三是以311票对112票通过本应是“主角”的“乌克兰安全补充拨款法案”（Ukraine Security Supplemental Appropriations Act），该法案将提供610亿美元以协助乌克兰和地区合作伙伴对抗俄罗斯。
四是以366票对58票通过“以色列安全补充法案”（Israel Security Supplemental bill），以向以色列提供264亿美元援助。

上述4个法案获众议院通过后将合并为1项修正案，并提交给参议院。美国总统拜登赞扬跨党派的国会议员们团结一致，发表声明称这项立法将向以色列和乌克兰提供至关重要的支援，强化印太的安全与稳定，“回应了历史的呼唤”。参议院将在4月23日审议这项法案，一旦获得参议院通过将会送交给拜登签署。拜登此前曾称如果剥离TikTok的法案最终通过两党投票并呈到他的面前，他就将会签下自己的名字。
新版本的立法赢得了参议院商务委员会主席玛丽亚·坎特韦尔的重要支持，她在一份声明中表示，她已成功推动将期限从六个月延长至一年，以便让公司有足够的时间寻找买家。虽然最初的法案规定了 TikTok 出售的最后期限为六个月，但修订后的立法将给予 9 个月的期限，如果出售正在进行，还可能延长三个月。

各界反对声浪依然不绝于耳，包括马斯克（Elon Musk）和一批两党议员。马斯克在X平台上表示：“在我看来，TikTok 不应该在美国被禁止，尽管这样的禁令可能有利于X平台。这样做将违反言论和表达自由。这不是美国所代表的。”
马萨诸塞州民主党参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）周四表示：“我真的很担心挑选一家公司并说，他们收集我们所有的私人数据并随心所欲地使用这些数据存在问题，并且让其他公司继续从事非常类似的行为。”加利福尼亚州民主党众议员罗·卡纳 (Ro Khanna)  称这是一项“幕后交易”，并在 TikTok 发布的视频中表示他不会投票支持该法案：“他们把对 TikTok 的禁令附加到对乌克兰的援助法案中。这毫无意义，我会投反对票。不幸的是，该法案看起来将在众议院和参议院获得通过，拜登总统将签署该法案。这就是人们讨厌政治的原因。我们需要站出来反对对 TikTok 的禁令。”
禁令的反对者认为，立法者没有提供证据证明中国政府正在将该应用程序武器化，并且该法案侵犯了言论自由权。哥伦比亚大学奈特第一修正案研究所政策主任纳丁·法里德·约翰逊在一份声明中表示：“长期以来，最高法院的先例保护了美国人根据第一修正案获取国外信息、思想和媒体的权利。通过禁止 TikTok，该法案将侵犯这一权利，而且没有任何实际回报。”美国公民自由联盟第一修正案高级政策顾问詹娜·莱文托夫 (Jenna Leventoff) 表示，延长出售时间也未能显著改变人们对该法案的担忧。
考虑到被裹挟进对外援助法案的TikTok法案或在数天后的参议院被强行通关，反对者表示这场斗争最终很可能会诉诸法庭，就像特朗普政府和各州此前禁止 TikTok 但遭到封锁的尝试一样。

02

对外援助法案的前情矛盾

TikTok法案被加入对外援助法案的包裹当中，也反映了众议院议长迈克·约翰逊的焦灼处境。自上任以来，众议院议长迈克·约翰逊在共和党两翼和民主党之间左右支绌，此番推进援助法案通过是他上任以来首次做出的重大决定。

由于来自党内保守派阻力，约翰逊此前并没有推动援助法案在众议院进入程序。拜登政府此前多次敦促约翰逊将该法案提上国会议程，约翰逊反对就乌克兰援助案进行单独投票，要求拜登先优先打击美国南部非法移民的越境行为。而随着中东局势的激变，尤其是自4月14日伊朗对以色列发动史无前例的大规模军事袭击后，约翰逊态度转变，承诺迅速推进援助法案进程。约翰逊接受采访时表示：“我们知道全世界都在关注美国如何应对，他们在观察美国是否会为其盟友和自己在全球的利益挺身而出。” 

众议院议长迈克·约翰逊前往新闻发布会。

来源：华盛顿邮报

然而这项援助法案始终处于来自国会左右两翼的张力——极右翼共和党人因资金问题反对向乌克兰提供援助，左翼民主党人则因加沙地带的人道主义灾难，对于无限制地向以色列提供援助愈发表示怀疑。随着时间推移，两种类观点在两党内愈发拥有市场。尤其是在4月1日，以色列军队在加沙杀害七名援助人员后，对以援助法案遭到了众多自由派议员的批评，同时越来越多的共和党人也认为对乌克兰展开援助无益于美国选民。

当地时间4月17日，俄罗斯导弹袭击乌克兰北部边境城市切尔尼戈夫。

来源：路透社

鉴此，约翰逊推进此项法案之时需要不断越过层层阻力，同各方博弈出妥协的最适点。虽然国会两党领导人和拜登都曾敦促约翰逊接受参议院950亿美元法案，但他选择了对其进行修改调整，以试图化解共和党在援乌问题上的尖锐分歧。由此无论是援助法案的推进过程还是法案内容本身都充满了调和色彩。而在此轮用于审议的、由众议院拨款委员会所制定分配方案中，“蛋糕”被一分为三：608.4亿美元用于援助乌克兰，263.8亿美元用于援助以色列，81.2亿美元用于援助美国在印太地区盟友，9.1亿美元被特别指定用于针对巴勒斯坦的人道主义援助，以满足民主党的诉求。另据《华盛顿邮报》消息，约翰逊在4月15日的一场闭门会议上向党内同僚介绍了该法案的细节。然而据《华盛顿邮报》引用一位共和党议员消息，法案中不会有与移民直接相关的条款。

众议院议长迈克·约翰逊在国会联席会议上与佐治亚州共和党人马乔里·格林交谈。

来源：华盛顿邮报

本次众议院援助法案大体反映了今年2月由参议院950亿美元援助法案，而在对乌克兰援助的形式上具有重大变化——95亿美元的援助资金将以可免除贷款而非赠款的形式提供给乌克兰，将援助转为贷款也是唐纳德·特朗普（Donald Trump）的要求。约翰逊目前的方案，虽然可能帮助其越过众议院的层层障碍。但归根结底，该方案是对参议院950亿美元援助法案的修改版本。这也招致了一些民主党的批评，白宫发言人卡琳·让-皮埃尔（Karine Jean-Pierre）表示，反对在不向乌克兰提供援助的情况下制定独立的以色列援助法案。美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）4月17日时表示美国众议院共和党人长期以来未能采取行动“是不可原谅的，对我们的国家安全有害”。此外民主党控制的参议院可能不会同意这种改动，且不排除民主党所控制的参议院会采取进一步行动。

03

高票下的众口难调：

法案推进过程中的两党透视

俄乌冲突仍在进行，应对2024选举和意识形态的两大因素叠加，对于乌克兰援助问题俨然成为可供国会两党博弈拉据、相互攻讦的常态议题。除开两党派阀的老生常谈的门户之见，随着形势的变化，两党内部的成员也沿着政治光谱找准各自“生态位”。

当地时间4月11日，乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基在在立陶宛维尔纽斯总统府会见立陶宛总统时发表讲话。

来源：法新社

一直以来，民主党努力推进扩大对乌克兰援助。在约翰逊宣布推进法案后不久，拜登在《华尔街日报》发表署名文章称：“众议院必须要在本周内通过该一揽子议案，参议院也要立即跟进。我会立即签署这项议案，我们要向世界表明：我们与我们的朋友站在一起。” 同时拜登强调“它（援助法案）不应当继续被一小群极端共和党众议员扣为人质了。”与此同时多名共和党众议员对约翰逊的援乌计划表示不满，坚持应将边境安全的政策与对乌援助法案直接绑定。宾夕法尼亚州共和党议员斯科特·佩里（Scott Perry）在社交媒体X上写道：“不将乌克兰援助与真正的边境安全挂钩，就无法兑现约翰逊几周前所说的话”；得州共和党议员奇普·罗伊（Chip Blunt）表示，在美国边境面临罪犯、恐怖分子和毒品的威胁之际进行大额对外援助，是“一个为了掩护真正危机的投票”。

当地时间4月18日，约翰逊在记者会上呼吁民主党支持在援助方案获得通过之前进行程序性投票。

来源：纽约时报

有趣的是，虽然面对共和党保守派的“围追堵截”，约翰逊的对外援助计划在民主党的帮助下仍然克服了关键障碍。4月18日晚间，众议院规则委员会以9比3通过了对外援助法案将交由众议院分别表决，委员会内的三名保守派共和党人，在委员会中投票反对这项立法，但小组中的所有民主党人却罕见地投出赞成票。该委员会控制着法案是否可以递交到众议院进行投票，民主党肯定支持批准该方案以迅速推进援助法案通过，由此在共和党保守派的攻讦中又一次向约翰逊提供了支持。鉴于共和党在众议院仅占据微弱的多数优势，约翰逊此时也亟需民主党在程序上的支持以推进法案。所以约翰逊也力求在“技术路线”上尽可能规避立法障碍。约翰逊表示，将推动众议院按照单一辩论规则，就四个提案进行单独表决。在这种情况下，根据众议院议事规则，如果各项内容均或通过，则亦可以合并为一项法案最终通过，这种表决方式避免了众议院对于整个方案进行赞成或反对。由此，法案中最具争议的对乌援助和对以援助在程序上切割，却又不会在实质上切割。这也使得在是否应该援助乌克兰、以色列问题上没有统一意见的两党左右翼议员都能投出有效票数，从而使得法案中对两国援助部分都能分别收获到来自两党的赞成票。相较于对法案整体进行表决，这种分开表决的策略大大提升法案的通过率。美联社评价，约翰逊旨在缩小众议院两党议员分歧的尝试可能会是一个“分水岭”。

约翰逊的处境与应对很大程度上反映了两党间、党派内的矛盾。

自从约翰逊就任议长以来，拜登政府和美西方政要都不断游说约翰逊推进援助法案、加紧对乌援助。4月11日，日本首相岸田文雄访美期间游说约翰逊，“如果没有美国的支持，乌克兰的希望还要多久才会在莫斯科的猛攻下崩溃？”英国外交大臣戴维·卡梅伦（David Cameron）最近也敦促欧洲盟友加大游说力度。乌克兰总统泽连斯基近期也积极呼吁西方提供新的军事援助。

4月11日，日本首相岸田文雄向美国国会参众两院联席会议发表演讲。

来源：法新社

与此同时，约翰逊仍然要面对来自共和党极右翼的挑战，由党内极端保守派发起的罢免动议正对约翰逊的议长职位发起新的威胁。此番约翰逊“放行”援乌法案无疑激怒了众议院共和党保守派，约翰逊自15日晚间宣布将推动对外援助法案以来，就遭到保守派的强烈反对，处境艰难。佐治亚州共和党众议员泰勒·格林（Marjorie Taylor Greene）威胁对约翰逊的发起罢免动议。殷鉴未远，”去年，前议长凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy），便因佛罗里达州共和党众议员马特·盖茨（Matt Gaetz）发起该动议后而被免职。目前格林并未明确表态是否要发起投票，但拥趸已有，肯塔基州共和党众议员托马斯·马西（Thomas Massie）也呼吁约翰逊辞职，其他一些共和党议员也曾公开抱怨过约翰逊的领导能力。

佐治亚州共和党众议员泰勒·格林（Marjorie Taylor Greene）

来源：纽约时报

约翰逊在17日的发布会上承认了这些挑战，称他正在听取同僚们对于援助乌克兰问题的“不同意见”：“这是个严峻时期，所有人都感受到了的紧迫性，但所需要的是就此达成共识。”而截至目前，似乎很少有共和党人在这个关键时刻愿意让去年秋天的景象重现——众议院迟迟选不出议长导致停摆数周。前国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）和前陆军副参谋长杰克·基恩(Jack Keane)18日致信约翰逊，他们希望众议院共和党人支持他援助乌克兰的“重要努力”。犹他州共和党众议员伯吉斯·欧文斯（Burgess Owens）表示：“现在提出撤离动议就像在红区解雇自己的四分卫一样。”据彭博社消息，另有一些中间派民主党人也表示不会任由格林“占领众议院”。 众议院少数党领袖哈基姆·杰弗里斯 （Hakeem Jeffries） 表示，“相当数量”的民主党人愿意阻止约翰逊因允许对乌克兰援助进行投票而被本党成员赶下台。

众议院少数党领袖哈基姆·杰弗里斯。

来源：路透社

4月12日，特朗普与约翰逊在海湖庄园举行新闻发布会，特拉普表示“他在非常困难的情况下做得真的很好。”同时建议共和党人推动“以贷款而不是赠予的形式”向乌克兰提供更多美国军事援助，为约翰逊在众议院的工作提供助力。对于“后特朗普时代”的共和党而言，特朗普的态度对于共和党高层能否保住或赢得职位十分重要。此前由于缺乏特朗普的支持，前议长凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）和共和党全国委员会主席罗娜·麦克丹尼尔（Ronna Romney McDaniel）都未能保住自己的领导职位。约翰逊素以坚定的特朗普支持者著称，此次特朗普适时予以约翰逊背书站台，对于缓和约翰逊的领导危机意义重大。

约翰逊与特朗普在佛罗里达州棕榈滩海湖庄园举行的新闻发布会上。

来源：泰晤士报

在很多分析者眼中，对外援助法案最终闯关成功似已无变数，但经历这场拉锯之后国会两党斗争可能刚刚开始。在如今美国政治语境中，乌克兰议题和以色列问题已然泛政治化，法案通过之后，或许迎来了更难聚合意见的两党两翼和两党选民。据美国哥伦比亚广播公司和英国舆观调查公司发起的民意调查，美两党支持者对军援乌克兰态度两极：61%的共和党支持者反对向乌克兰提供军事援助，其余39%赞成支持基辅当局；74%的民主党支持者赞成向乌克兰提供军事援助，但超过四分之一（26%）的人认为华盛顿不应该帮助基辅。

在援助法案之后，美国南部边境非法移民仍将是将举行秋季选举的选民的重要问题，共和党高层也对约翰逊推进援助法案却没能推进解决边境问题感到不满。共和党以 218 比 213的微弱优势控制本届众议院，加之来自党内同僚愈发严厉的攻讦倾轧，约翰逊是否能够挺住日后来自党内外交叉攻势，履职的同时又是否能守住职位、不步前任麦卡锡的后尘，都将是值得持续关注的重点。

更令人关注的TikTok的命运似乎再一次和大选紧密相连。拜登此前许诺“通关即签字”，但如此快速通关则将其竞选团队架在一个尴尬的位置上，年轻选民是否会因此抛弃民主党是必须要考虑的因素。另一方面，受特朗普支持的约翰逊推动在对外援助法案中纳入TikTok法案，但特朗普本人3月份又反对剥离TikTok法案，共和党内部权力结构是否会出现改变，也需继续观察。

参考文献

https://www.nytimes.com/2024/04/18/us/politics/house-israel-ukraine-aid-package-explainer.html

https://www.nytimes.com/2024/04/18/us/politics/democrats-vote-ukraine-bill.html

https://www.nytimes.com/2024/04/12/us/politics/johnson-senate-ukraine-aid.html?pgtype=Article&action=click&module=RelatedLinks

https://www.theguardian.com/us-news/2024/apr/08/mike-johnson-ukraine-aid-congress-republicans

https://edition.cnn.com/2024/04/18/politics/foreign-aid-bills-house-rule-vote/index.html

https://www.wsj.com/politics/why-mike-johnson-cant-run-the-house-without-democrats-help-a9f5dd23

https://www.cbsnews.com/news/house-rules-ukraine-israel-taiwan-aid-package/

https://www.nytimes.com/2024/03/25/us/politics/speaker-mike-johnson-ukraine.html

https://www.wsj.com/politics/policy/marjorie-taylor-greene-issues-warning-to-speaker-mike-johnson-with-motion-to-vacate-6497d02a

https://www.washingtonpost.com/politics/2024/04/15/mike-johnson-israel-ukraine-aid-house-republicans/

https://www.politico.com/news/2024/04/08/house-johnson-speaker-lawmakers-ouster-00150807

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