美国港口海运“去风险”持续外溢，数据安全背后是何考虑？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

前言

当地时间2024年4月10日，美日首脑在白宫会晤后发布联合声明，在众多合作款项中，“私营企业投资”部份提及的日本三井重工（Mitsui E&S）便是美国将日本制造引入港口安全供应链并对中企振华重工“去风险”的关键力量。3月18日，加拿大表示将审查境内港口起重机的网络安全，矛头直指振华重工。

以上举措，皆为2月21日美国拜登政府发布关于加强港口网络安全的第14116号行政令后的域外响应，也是近年来设置对华“去风险”议题，同时将“泛安全化”认知外溢至其盟友的战略行动。

拜登政府的行政令称其回应了港口网络安全关切，并着力推动美国基建供应链自主化，其中对振华重工的调查与排斥体现出美国内对华“去风险”议题升温趋势，但各界舆论不一和其他政治力量的掣肘也给国内行政令推行增添不确定因素。随着对华“去风险”议题的全球外溢，振华重工等著名基建中企出海运营将持续受阻。

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“不谋而合”：美加港口安全行动

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领衔与定调：美国行政令的港口安全行动

2月21日拜登政府发布行政令，要求国土安全部及其下辖的美国海岸警卫队（United State Coast Guard, USCG）加强应对海上网络威胁的能力，具体包括美国港口网络与系统安全。同时要求加强供应链安全，强化美国的工业制造基础，并宣布推动本土工业制造能力建设，为港口提供安全可靠的起重机。

2月21日，拜登政府发布港口网络安全行政令

（图源：白宫官网）

行政令指出，美国海上运输系统每年承载了5.4万亿美元的经济活动，为3100多万美国人提供就业岗位，并让近95%的货物进入美国，战略意义重大。因此，海运系统的数字化转型能够让船舶导航、货物运输、安保监控等在网络系统下进行，极大提高了美国海运作业效率。

然而，对网络的高度依赖性也给港口带来了安全威胁，如果被“敌手”恶意利用，将对经济安全和工人产生连锁风险。据估计，中国制造的STS 起重机被美港口广泛使用，在23个主要港口中占比近80%。这引起了拜登政府的安全焦虑。美国海岸警卫队网络司令部的范恩（John Vann）少将认定这些起重机可能会被远程控制和编程，因而“容易受到利用，威胁海运系统运输安全”。

美国海岸警卫队是港口行政令的主要实施力量。行政令进一步赋权美国海岸警卫队监管港口，让海警权力范围进一步扩大。行政令更新了33CFR第6部份的规定，宣布美海警“拥有明确的权力”进行（1）审查船舶和海事设施的网络安全条件，不得危及设施与港口安全；（2）控制造成网络威胁的船只行动，并检查设施；（3）监督“中国制造”起重机的操作员对IT（信息技术）和OT（操作技术）系统操作时遵循《海上安全指令》。此外，美海警还将制定海运系统网络安全的规则，建立港口网络安全标准。

海岸警卫队也与白宫同步行动。2月21日，美海警发布海事安全指令105-4（MARSEC Directive 105-4），要求中企制造的船舶到岸（Ship-to-Shore,STS）起重机的所有者和运营商采取“额外措施”，应对网络威胁和海警发现的漏洞。由于指令被视为敏感安全信息，未对公众开放，只会单独告知港口运营商并进行相应监督。

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响应与追随：加拿大的港口安全行动

行政令发布后一个月，加拿大也开始追随美国对港口业务的安全审查，启动调查振华重工起重机。温哥华港口发言人蒙罗（Alex Munro）表示，由于加拿大港务局并不拥有独立设备，因此各港口和码头的设备由运营商自主决定——这让振华重工得以进入加拿大海运市场。《金融邮报》（Financial Post）预估振华重工占加拿大港口起重机份额的80%，这一比例与美国港口类似。以哈利法克斯港为例，该港的国际码头工会主席派珀表示，港口目前共9台起重机，其中7台是振华重工制造，另外2台是德国公司制造。除了振华重工，三一集团、中联重科等中国重工企业也是加拿大港口起重机的主要供应商。此外，加拿大港口制造商也不乏日本神钢（KOBELCO）、芬兰科尼（Konecranes）等公司。

加拿大哈利法克斯港的振华重工起重机（图源：SALTWIRE）

3月18日，加拿大不列颠哥伦比亚省省长伊比（David Eby）表示，在美国众议院“发现”振华重工起重机存在不明解调器后，加拿大当局正在与温哥华弗雷泽港务局（Vancouver Fraser Port）合作，对加拿大主要港口在营起重机“是否构成国家安全威胁”进行评估。

3月22日，加拿大运输部表示温哥华港尚未反馈安全问题，而实际调查行动是否落地亦未知，但可以肯定的是加拿大方面的行为受到了美国港口安全行政令的影响，并进一步响应和追随。加拿大交通部发言人阿尤恩（Hicham Ayoun）表示，目前交通部正在与美国安全机构和利益相关者合作以“识别并减轻加拿大海运系统的安全威胁”。加拿大议员甚至开始公开谴责港口对起重机安全风险的轻视，例如新民主党议员朱利安（Peter Julian）批评港口缺乏安全检查，并呼吁加拿大当局回应振华重工“令人担忧的安全指控”。

事实上，加拿大长期追随美国的对华“去风险”战略。2022年，加拿大联邦政府禁止国内无线运营商在5G网络中安装华为与中兴设备；2023年，渥太华强制要求中国锂矿公司撤资，试图在能源供应链上对华“去风险”。对于此次港口安全行动，安大略省滑铁卢国际治理中心高级研究员亚历克斯·柯表示，加拿大与中国的关系始终是美对华贸易“去风险”的一部分。

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美国港口安全行政令的各界反响

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振华重工的澄清

作为全球主要港口船舶起重机制造商，上海振华重工显然是美国行政令矛头直指的对象。行政令出台后，众议院国土安全委员会立即组建了跨党派小组对美国港口的振华重工起重机展开调查，该项调查由国土安全委主席格林（Mark Green）、交通和海事安全委员会主席吉梅内斯（Carlos Gimenez）和美中战略竞争委员会主席加拉格尔（Mike Gallagher）领导，格林表示“美国忽略这一威胁显然已经太久了”。2月29日，这些国会议员们声称在美国STS起重机当中发现了不明来源的蜂窝调制解调器，这些设备并不属于振华重工与美国港口签署的原始合同，这让他们“产生了怀疑”，并业已向振华重工致函质问。

然而，29日美海警少将范恩在国会作证时表示，海警人员尚未在振华重工的起重机和附属设备上发现任何“特洛伊木马”恶意软件，只是承认“可能有访问漏洞”。3月10日，振华重工在一份声明中表示，公司严格遵守相关国家和地区的法律法规，始终合规经营，其起重机不会对任何港口构成网络安全风险。同时，振华重工也表示认真考虑美国关切，但拜登政府对其起重机产品的安全指控“缺乏事实依据，容易误导公众”。综合两方表态，不明解调器的危害和振华重工对美国国家安全的威胁，可能并非是国会发起调查与打击的根本原因，最终依然指向对华竞争与“去风险”。

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谨慎应变：美国各地港口的回声

总体来看，美各地港口并无因行政令出台而受较大影响，其部门人员也并未对安全审查与可能的装备“大换血”表示担忧，更多地表达了对行政令审查的配合与对振华重工设备的冷静谨慎。由塔科马和西雅图港口组成的西北海港联盟(NWSA)共有38台振华重工的起重机，2023年美海警便已对NWSA运营的起重机和安防威胁进行了全面评估并顺利通过。NWSA发言人表示，目前正进行新一轮安全评估，但海警“并无建议我们必须更换正在运行的起重机”。

位于加利福尼亚州奥克兰港口的振华重工制造起重机

（图源：Getty Image）

对于拥有27台振华重工起重机的弗吉尼亚港，其港务局发言人哈里斯（Joe Harris）更表示，港口还将继续从振华重工订购四台起重机，并分别于2024年12月和2025年8月进行分批交付。但哈里斯也强调，所有起重机在投入使用前需要经过联邦执法机构进行的网络取证分析，并由专门的防火墙进行隔离。此外，弗吉尼亚港口还将参加定期的网络安全演习，与美海警保持密切合作。

事实上，美国许多港口起重机的关键零部件并非纯粹的中国制造，而大多由瑞士ABB、德国西门子、日本软件公司TMEIC和NIDEC，以及利勃海尔（“德国-瑞士”跨国公司）和科尼（芬兰）制造。此外，港口自身也有一定防护措施，例如建有与起重机相关的多层防火墙，将设备隔离起来以保护港口基础设施。据CNBC采访报道，一些港口在行政令前便已采取安保措施保证贸易安全，因而预计不会受较大冲击。一些港口也表示，尽管运用了振华重工的起重机，但操作软件却是来自瑞士的ABB或德国的西门子，因此安全风险系数并不高，例如北卡罗来纳州港口和洛杉矶港口。

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大力支持：美国工人与安保业界的发声

美国基建工人是该行政令的铁杆支持者，因为工人团体长期抗议中国船舶业对美就业岗位、供应链安全和信息安全的冲击。行政令发布后，美国钢铁工人联合会（USW）联合其他北美劳工组织于3月12日正式递交301请愿书，呼吁拜登政府调查中国在海事、物流和造船领域的“不合理”和“歧视性”行为，并要求美国贸易代表（USTR）戴琪 (Katherine Tai) 对中国商业船舶业发起调查。USW领袖麦考尔（David McCall）表示，中国在美船舶建造的主导地位一方面让面向工人的就业岗位流失，另一方面给美国供应链安全带来风险。这份请愿书还提及中国商业物流平台Logink，该平台收集全球航运和货物运输信息，并免费提供跟踪、数据管理和其他服务。对此，USW认为Logink“有可能破坏关键供应链，并引发其他国家安全担忧”。

戴琪也在回应工会声明中表示，中国在钢铁、铝、太阳能、电池等多个行业“塑造了我们的依赖性和脆弱性，损害了工人与企业的利益，给供应链带来风险”，并承诺“重建美国制造业”。据报道称，戴琪将有45天的时间来决定是否对中国海运制造企业展开调查。

行政令对于维护国家安全的意义也得到美国安保界支持，业界纷纷认为数字化下港口与海运面临的网络风险亟需行政保护的介入。巴士底狱首席技术官沃肯霍斯特（Brett Walkenhorst）高度赞扬行政令对港口免受网络攻击和保护供应链安全的意义，并指出还需关注Wi-Fi、蓝牙和物联网协议的攻击造成的无线威胁，尤其是对IT和OT系统。OPSWAT OT副总裁格利克（Itay Glick）也提醒IT和OT的融合使海运基础设施暴露出脆弱性，容易受到攻击，而行政令是“朝着正确方向迈出的一步”。Xage Security首席风险官马可卡尼斯（Darron Makrokanis）则补充道，不仅需要监视和检测，还必须提高标准化的主动防御水平。

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介入与替代：日本芬兰等国家的动向

日本、芬兰等国家具有发展全球海运基建业务的雄心，自然会对拜登政府港口行政令下美国乃至全球港口供应链对华“去风险”后的潜在机遇感到振奋。很明显，这些海运大国希望能替代美国港口的“中国制造”进而扩展全球业务。

据《华尔街日报》消息，去年加入北约的芬兰一直积极寻求扩大其海运业在全球的市场份额。2023年，芬兰科尼公司便拿下了佐治亚州萨凡纳港口和弗吉尼亚州诺福克码头的大型集装箱起重机订单，并希望进一步同其他美国港口展开合作。分析人士称，芬兰新加入的北约身份和与美国港务局的密切关系有利于芬兰为美国港口起重机提供替代方案。而在表态上，美港口行政令发布后，芬兰经济事务部长里德曼（Wille Rydman）接受采访时表示，对起重机和更广泛的海上安全的新关注“给许多西方国家敲响了警钟”。

位于佐治亚州港务局码头的芬兰科尼制造起重机

（图源：彭博社）

相比起芬兰的主动介入与替代，日本则是被拜登政府行政令“点名”的港口替代供应商。行政令对日本三井造船的在美子公司PACECO不吝笔墨地进行肯定，认为其在集装箱航运业“历史悠久”，能承担起“将起重机制造能力带回美国”的重任。此外，行政令将《投资美国议程》当中的200亿美元投向港口建设，让被“点名”的日本三井集团在美港口业务得以盘活资金链。

日本三井造船是成立于1917年的著名全球重工企业，专注于制造发动机和起重机，其起重机长期应用于日本长滩、美国洛杉矶、越南胡志明等地港口。而PACECO则是总部位于美国加州海沃德的三井子公司，曾于1958年建造了世界首台专用STS起重机，也因此让白宫方面选择其作为美国港口设施的替代商。而事实上，PACECO早已是美港口基建的常驻客户，2024年2月初，PACECO成功向美国洛杉矶港口交付了首批零排放氢能RTG集装箱起重机。

目前日本三井方面尚未对行政令作出明确表态，行政令也未明确PACECO公司在美港口的合作细节。但过往合作行动与未来投资流向已然表明了替代空间之大，后续日本三井财团及其旗下关联公司的动向也值得关注。

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未来动向：

“安全第一”态势加剧与执行掣肘

随着全球海运业数字化转型深入，由于缺乏完善的网络安全设施配套、安全事件响应机制薄弱、港口IT和OT部门缺乏安全保护，港口基础设施成为网络攻击的主要针对目标。例如，2023年7月5日日本名古屋港口遭勒索软件攻击，通信系统瘫痪后港口业务运营中断。同年11月10日，澳大利亚主要港口运营商DP World Australia也遭遇网络攻击，导致悉尼、墨尔本、布里斯班等地港口业务关闭。

但此轮政策并非出于事实。从美国官方的调查方式和指控内容中，可以窥得美西方进一步加快在港口建设和安全领域同中国加剧竞争，并进一步实现该领域“去风险”的战略意图。同时，也反映了美国在涉华议题泛安全化态势趋强。这种趋势不仅是在对华竞争中的渐为熟稔的手段，更是一种缓解战略焦虑的惯性认知。

此外，本次美国对于振华重工的歧视性政策出台也“莫非前定”。今年1月，美国国会众议院国土安全委员会和中国战略竞争特别委员会以“安全和风险”为由致函瑞士科技公司ABB，理由是美方在由振华重工运往美国的桥式起重机上发现其装有ABB生产的设备，从而调查美国各海港可能面临的“网络安全风险、外国情报收集威胁及供应链弱点”。两个委员会要求ABB提供有关其与振华重工的商业关系的信息，以及其与美国国防，情报和国家安全机构的合作，并表示他们希望检查是否存在利益冲突。据路透社消息，该委员会也致函英特尔、英伟达和美光，要求它们的首席执行官作证，以加强国会对其所认为的中国威胁的关注。

拜登政府的此次行政令，也可以被视为联邦政府层面对于该对华“去风险”战略意图的进一步政策体认，同时也配合拜登政府今年国情咨文所提出的一揽子基建计划。今年2月，拜登政府宣布计划投资200 亿美元用以建设港口基础设施，其中所谓“安全风险较小+美国制造”的港口集装箱起重机建设是重要内容。这笔资金来自2021年通过的总计1万亿美元的《投资美国议程》（Investing in America Agenda）基础设施建设法案。

《投资美国议程》（图源：白宫官网）

在港口基建重工领域，受限于美国自身国情，目前实现国产化自给成本高昂，但是美国各港口不难找到来自西方盟友的替代产品。在意识形态歧见以及争夺市场的利益刺激下，西方国家紧随美国对华围堵也有着现实利益基础，乐见配合在经济、产业与科技领域打造围堵中国的“全球盟友体系”。在此次港口行政令发布后，日本、芬兰、加拿大在现实表态与未来规划上都体现出明显的“向美看齐”，一定程度上加剧了对华“去风险”战略的全球外溢。

就目前形势判断，拜登政府的行政令是一项筹划周密、目的明确、服务于对华竞争的歧视性政策，反映了美国对华“去风险”战略伸向基础设施领域，进一步下沉的趋势明显。对于美加两国，顶层政府决策下基层港口依然拥有自主权，港务局可以自主选择运营商和设施，这让港口安全战略的推进不得不持续斡旋。例如，美国港务局协会便表示，美国港口并未因中国起重机的存在而造成已知的安全漏洞。美海警尽管被赋权审查，但在具体落实上依然需要依赖港口架构。目前港口的表态偏向冷静与谨慎，愿意配合审查但对肆意“排华”持保留态度。此外，与振华重工等中资重工企业密切合作的市场相关方也会受行政令冲击而反弹。

2024年适逢美国大选季，对华施压进而塑造“美国优先”的策略显然是拜登政府的内宣刚需，而该行政令是否能趋稳落实需要进一步观察。但拜登政府针对该议题后续推出更具歧视性的施压配套政策仍有较大可能，主营基建重工业务的中资、国资企业在北美市场依然面临经营风险。

参考文献

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2.       Khushboo Razdan.2024.“North American unions ask Biden administration to probe Chinese shipbuilding, impose port fees.”South China Morning Post. March 13,2024.

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5.       Mike Schuler.2024.“US Lawmakers Demand Answers from Chinese Crane Manufacturer Over Port Security Concerns”GCaptain. March 8,2024.

https://gcaptain.com/us-lawmakers-demand-answers-from-chinese-crane-manufacturer-over-port-security-concerns/

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https://www.cnbc.com/2024/03/13/a-look-inside-the-true-nature-of-chinese-cyber-threat-at-us-ports.html

7.       Caitlyn Burchett.2024.“Lawmakers are still concerned that Hampton Roads’ giant cranes are spying on us.” The Virginan Pilot.March 13,2024.

https://www.pilotonline.com/2024/03/13/lawmakers-are-still-concerned-that-hampton-roads-giant-cranes-are-spying-on-us/

8.        Dustin Volz.2024.Espionage Probe Finds Communications Device on Chinese Cranes at U.S. Ports

https://www.wsj.com/politics/national-security/espionage-probe-finds-communications-device-on-chinese-cargo-cranes-867d32c0

9.       Anna Harden.2024.“Port Metro Vancouver and Ottawa to examine

whether Chinese-built port cranes pose safety risk: BC Premier.” BLISSFULNEWS. March 18, 2024.

https://blissfulnews.biz.id/port-metro-vancouver-and-ottawa-to-examine-whether-chinese-built-port-cranes-pose-safety-risk-bc-premier/

10.Gabriel Friedman.2024.“Chinese-made cranes used at Canadian ports flagged as security concern by U.S.” Financial Post. March 11,2024.

https://financialpost.com/cybersecurity/chinese-made-cranes-canadian-ports-flagged-security-concern

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