耶伦再度访华，“过剩产能”成首要议题？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

前言

中美元首通话后，耶伦访华“官宣”。作为拜登政府第一位二度访华的内阁成员，耶伦将同哪些人会面？她与中国经济团队的分歧和共识聚焦在哪些议题上？此访能否在改善中美经济关系的道路上取得实质性进展？这是追踪耶伦中国行的三个重要问题。

01

背景与行程

美国财政部周二（4月2日）宣布，财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）将于4月3日至9日访华，这是她上任以来第二次访问中国。

根据财政部发布的新闻稿，此访建立在“密集外交”（intensive diplomacy）基础之上，目的是“负责任地管理双边经济关系和促进美国利益”。九个月来，耶伦的对华外交不可谓不密集。去年7月初，耶伦在北京同中国新一届经济团队举行首次会晤，在中美之间“建立了一个有弹性且富有成效的沟通渠道”；9月，根据中国国务院副总理何立峰和耶伦的共识，中美双方商定，成立经济和金融两个工作组，就相关问题定期、不定期加强沟通和交流，迄今已举行三次会议；11月，何立峰同耶伦在旧金山再次会面，为两国元首旧金山会晤做好经济成果准备。此次耶伦访华料将延续中美在经济领域的互动。

美国财政部长耶伦，图源：WSJ

在中美关系的大背景之下，耶伦此访是落实两国元首重要共识的实际行动。去年，包括耶伦在内的数位美国高官先后访华，中美关系的坚冰逐步消融，最终实现两国元首旧金山会晤，形成了面向未来的“旧金山愿景”，为下一阶段中美关系发展指明了方向。4月2日，在美国财政部宣布耶伦访华前夕，中美元首再次通电话，评价双边关系“出现企稳态势”，对“保持开放的沟通渠道并负责任地管理两国关系”表示欢迎。通话结束次日，耶伦即开启访华之旅，这是落实两国领导人最新共识的第一项实质性举措，足见中美对持续推进双边关系的重视。

耶伦此访的行程安排紧凑而丰富。首先，耶伦将会见多位中国重要官员，包括国务院总理李强、副总理何立峰、财政部长蓝佛安、央行行长潘功胜，以及广东省和北京市的主要负责人，她还计划同前副总理刘鹤举行会谈。其次，耶伦将与美国工商界在华主要代表一起参加由中国美国商会主办的活动，并与经济专家举行圆桌会，讨论中国经济面临的挑战和机遇。此外，耶伦还将同北京大学的师生进行交流。

耶伦与时任国务院副总理刘鹤，图源：NPR

耶伦此访的第一个目的地是广州，对此，美国财政部的一位官员解释说，他们希望耶伦有机会到访北京以外的地方，听到各方面的声音，而这也是中方鼓励她去做的事情。至于为何选择广州，这位官员认为这座城市在中国改革开放的进程中发挥了至关重要的作用，而且作为贸易和出口中心，广州也是许多外国公司，特别是美国公司汇集的地方。

02

分歧与合作

中国的“工业产能过剩”是耶伦此访关注的首要议题，她将“就不公平贸易行为向中国同行施压，并强调中国工业产能过剩对全球经济造成的后果”。路透社指出，在国内需求疲软的同时，中国的出口额一直在增长。今年1月和2月，中国的出口额比去年增长7%。

近期，中国国内围绕“新质生产力”的讨论引发关注，中国政府更加重视对于新能源汽车、新材料、商业航天和生命科学等科技产业的投资。据估计，截至2022年，中国汽车年产量达4300万辆，产能过剩约1000万辆，约占北美汽车产量的三分之二。美国越来越感受到制造业领域来自中国的竞争压力。

中国工业部门新增贷款增长率，图源：Bloomberg

上周，耶伦在视察一家位于佐治亚州的光伏电池工厂时，公开指责中国向新兴产业提供巨额补贴，导致廉价的清洁能源产品冲击美国市场，甚至“扭曲全球经济”。耶伦称“世界上没有一个国家像中国那样对其偏好或优先的产业进行大量补贴”，她认为中国曾在扶持钢铁和铝产业时使用了相同的策略，目的就是要“在这些行业中占据全球主导地位”。耶伦到访的这家光伏电池工厂正是因“廉价进口充斥市场”而于2017年被迫关停。

在前往中国的途中，耶伦再度向媒体表示，美方希望继续同中方的贸易和投资，但是“需要在一个公平的竞争环境中”进行，她担心“中国的大规模投资和一系列导致产能过剩的行业”，也担心“中国对这些行业的补贴对美国和其他国家的溢出效应”。耶伦强调，不仅仅是美国，包括墨西哥、欧洲、日本在内的许多国家都感受到了中国对这些行业大规模投资带来的压力。

中国企业发布新能源汽车，图源：AP

《华尔街日报》认为，耶伦的警告表明，拜登政府正朝着提高包括新能源汽车在内的部分中国产品进口关税的方向迈进，此举可能会重燃两大经济体间的紧张关系。当被问及是否会在此访中提出新的贸易壁垒威胁时，耶伦表示她“不排除采取额外的措施”，但是不想“进行报复”，而是“看看我们能做些什么建设性的工作”。

在此问题上，中方同样可能对美国的清洁能源补贴政策提出批评。上个月，中国以拜登政府的《通胀削减法案》对新能源汽车进行歧视性补贴为由，向世界贸易组织提起诉讼，称其“扭曲了公平竞争，严重扰乱了全球新能源汽车产业链和供应链”。根据该法案，在2032年前预计将有4000亿美元联邦资金和税收抵免用于清洁能源，而配备来自中国、俄罗斯或伊朗部件的新能源汽车无法享受这一政策。彭博社认为，耶伦会因为拜登政府自己补贴美国制造业的行为遭遇阻力。

2022年，拜登签署《通胀削减法案》，图源：FP

跨境投资也是耶伦此访关注的重要议题。中国反间谍法的适用范围一直是耶伦寻求澄清的问题，许多在华美国企业担心因国家安全关切而面临更多审查。预计耶伦在广州会见美国企业高管时将现场听取他们的意见。同时，美国对中国企业的强硬做法也引发了中方的担忧。在两国元首的通话中，双方就TikTok的问题进行了讨论。拜登表示，出于国家安全考虑，他支持众议院最近通过的强制要求字节跳动出售TikTok的法案。《纽约时报》认为，中方将向耶伦提出这一问题。

据美国财政部官员表示，俄乌危机及有关的制裁问题也是耶伦在访华期间要讨论的话题。耶伦执掌的财政部是美国制裁政策的重要监督者。自上台以来，耶伦一直要求中方不要帮助俄罗斯逃避美国制裁。在去年的一次演讲中，她对中俄“合作无上限”表示失望，并称中国不向俄罗斯提供逃避制裁的物质支持或援助是“至关重要的”。

此外，耶伦此访还将关注两国存在共同利益和可能合作的领域。一是努力扩大在打击非法金融方面的双边合作，包括共同打击洗钱和诈骗、确保金融稳定等。一位参与规划此次访问的人士向彭博社透露，耶伦可能会向中方提出打击芬太尼贸易背后的资金链问题。二是应对气候变化、解决发展中国家债务困境等“有益于中美和全世界的关键工作”。此外，货币问题可能会作为会谈的常规议题，耶伦和她的同事还希望了解今年中国政府将如何实现5%的增长目标，以及应对低迷的房地产行业的举措。

03

评价与展望

谈及中美经济关系，美国财政部的新闻稿重申了去年4月耶伦提出的三原则：首先，美国寻求确保自身与盟友的国家安全利益，并保护人权。其次，美国寻求与中国建立健康的经济关系，为美国工人和企业提供一个公平的竞争环境。最后，美国还寻求在关键的双边和全球优先事项上进行力所能及的合作。三原则基本奠定了耶伦此访的基调和可能取得的进展。

首先，中美都同意保持沟通的必要性，将其视作改善双边关系的重要方式，耶伦此访最大的意义便在于推动已有的对话议程。耶伦在阿拉斯加经停时告诉媒体：“我们的期望是，我们将在高层，并逐步地在各个层级，继续进行持续而深入的对话。”中国驻美大使馆发言人刘鹏宇则评价耶伦访华“是美中双方就经贸问题保持沟通的一部分”。

何立峰与耶伦在旧金山会晤，图源：WSJ

但是，对于在具体的议题上能否取得重大突破，美方并不抱有过高的期待。向媒体吹风的美国财政部高级官员表示：“我们知道，中美关系存在深度的挑战和分歧，而且它们不会在一夜之间得到解决。但财政部长明白，取得进展需要缓慢而稳定的工作，并表现出诚意，即使在我们存在分歧的地方。”

从中方的角度看，当美国政府内部支持贸易保护主义的声音渐长之时，耶伦仍然忠于关于自由贸易的传统信念，她也是拜登政府内部呼吁降低部分对华关税的代表人物。与中国经济官员接触过的人士称，这些中国官员是欢迎耶伦的，认为她在中美已成为地缘政治对手的情况下依然看重两国间的贸易和投资。

不过，耶伦本人并不认同外界给她贴上的对华“鸽派”标签，称其“太过简单化”且“令人不适”。她不希望牺牲中美之间“深厚的经济关系”，但对中国的一些做法“确实感到担忧”，对此她表示“会竭尽全力保护美国的关键产业”。事实上，由耶伦这样一位“中国最愿意合作”的人物来传达对于产能过剩的关切可能更有分量，这释放了一种信号，即“我们愿意采取行动，但更希望与你们合作”。

4月4日下午耶伦飞抵广州，图源：玉渊谭天

舆论也对耶伦此访的前景持谨慎态度。《华尔街日报》以“耶伦再次访华能否促成中国政策转变？”为题的文章分析称，长期以来，美国试图促使中国放弃依赖基础设施和出口导向型工业的经济模式，然而，拜登政府的一些官员承认，耶伦不太可能让中国改变整体经济方针。文章援引前财政部官员布莱德·塞特塞尔（Brad Setser）的话说，如果中国对宏观经济的看法让美国财政部感到失望，可能把财政部推向更具保护主义色彩的方向。

影响耶伦访华成果的另一重因素在于美国正值大选，对华贸易现在是两党斗争的重大议题，代表共和党的特朗普呼吁大幅提高关税，并就中国出口发出警告。乔治华盛顿大学国际商业、金融和国际事务教授谢赫拉扎德·拉赫曼（Scheherazade S. Rehman）指出，今年是大选年，所以所有的言论都会更加尖锐，这为耶伦此访乃至中美关系的前景蒙上一层阴影。对此，在两国元首通话时，中国领导人着重阐述了“今年的中美关系要坚持的几条大的原则”，显示出中方在特殊政治背景下稳定双边关系的努力和期待。

参考文献

1.      Alan Rappeport, U.S. and China Continue to Talk, but Economic Divide Remains Wide, NYT, April 3, 2024, https://www.nytimes.com/2024/04/03/us/politics/us-china-economic-divide.html

2.      Alan Rappeport, Yellen to Visit China for Top-Level Economic Talks, NYT, April 2, 2024, https://www.nytimes.com/2024/04/02/business/janet-yellen-china-treasury.html

3.      Andrew Duehren, Janet Yellen Missed the First ‘China Shock.’ Can She Stop the Second? WSJ, April 3, 2024, https://www.wsj.com/politics/policy/janet-yellen-missed-the-first-china-shock-can-she-stop-the-second-b27d28e5

4.      Christopher Condon and Chris Anstey, Yellen Warns China's Industry Ramp-Up Is Distorting World Economy, Bloomberg, March 27, 2024, https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-03-27/yellen-sounds-alarm-on-china-roiling-world-with-industry-ramp-up

5.      Christopher Condon, Yellen Heads to China This Week to Press Beijing on Overcapacity, Bloomberg, April 2, 2024, https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-04-02/yellen-heads-to-china-this-week-to-press-beijing-on-overcapacity

6.      David Lawder, Yellen faces tough road on China's excess capacity problem, Reuters, April 4, 2024, https://www.reuters.com/business/energy/yellen-faces-tough-road-chinas-excess-capacity-problem-2024-04-04/

7.      David Lawder, Yellen to return to China, press counterparts on excess factory capacity threat, Reuters, April 3, 2024, https://www.reuters.com/markets/us-treasurys-yellen-return-china-emphasize-excess-capacity-threat-2024-04-02/

8.      Evelyn Cheng, Here’s who Treasury Secretary Janet Yellen is going to meet in China, CNBC, April 3, 2024, https://www.cnbc.com/2024/04/04/heres-who-treasury-secretary-janet-yellen-is-going-to-meet-in-china.html

9.      Fatima Hussein, US treasury secretary is in China to talk trade, anti-money laundering and Chinese ‘overproduction’, AP, April 4, 2024, https://apnews.com/article/china-yellen-trade-solar-chips-manufacturing-f68bfec543be2b1e50d72d4dca4fea45

10.   Khushboo Razdan, US Treasury Secretary Janet Yellen to press China on green energy spending, subsidies that distort global market, SCMP, March 28, 2024, https://www.scmp.com/news/china/article/3256989/us-treasury-secretary-janet-yellen-press-china-green-energy-spending-subsidies-distort-global-market

11.   The White House, Readout of President Joe Biden’s Call with President Xi Jinping of the People’s Republic of China, April 2, 2024, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2024/04/02/readout-of-president-joe-bidens-call-with-president-xi-jinping-of-the-peoples-republic-of-china/

12.   US Department of Treasury, Press Gaggle by Secretary of the Treasury Janet L. Yellen in Anchorage, Alaska, April 3, 2024, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy2219

13.   US Department of Treasury, Secretary of the Treasury Janet L. Yellen to Travel to the People’s Republic of China, April 2, 2024, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy2218

14.   US Treasury Secretary Yellen visits China for high-level talks, VOA News, April 3, 2024, https://www.voanews.com/a/treasury-secretary-yellen-to-visit-china-for-high-level-talks/7555456.html

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