* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
2024年4月9日，美国华盛顿迎来了日本首相岸田文雄，这是时隔九年后日本首相再次对美国进行正式访问。当天，美国总统拜登与岸田在白宫进行首脑会务后，双方宣布达成了多项共识，涉及军事、太空、地缘安全等多领域合作。其中，美日将双边关系定位为“全球伙伴关系”，加强对创新与经济安全的领导，特别是促进人工智能、云计算、电动汽车电池、量子技术、半导体、生物科技等研发交流、企业投资和资本融资。问题在于，越是前沿领域的合作越要触碰现实的贸易利益格局， 美日当前的自由贸易框架能经得起这场“深水区”的考验吗？美国和日本分别是世界排名第一和第四的发达经济体，更是密切的经贸伙伴。根据美国经济分析局和普查局的总货物和服务贸易排名数据，日本是美国第六大贸易伙伴，还是美国最大的外国直接投资（FDI）来源国，也是美国国债的最大持有国。2023年，美国对日本的出口总额为1210亿美元（货物770亿美元，服务440亿美元）。美国的进口总额为1840亿美元，其中货物占大多数（1490亿美元）。2022年，美国对日本的FDI存量为770亿美元，主要集中在金融和保险领域。2022年，日本对美国的FDI存量总额为7120亿美元，其中最大的部分用于制造业。2021年，日本跨国公司在美国的控股子公司雇佣了将近100万名美国工人。美国对日本的货物贸易逆差规模曾多次引发双边关系紧张。从历史上看，美国对日贸易的不平衡部分源自日本市场上各种非关税壁垒以及日元疲软。美国对日贸易不平衡的战略担忧在20世纪80年代和90年代达到了顶峰。不过，随着日本国内经济增长长期疲软、日本对美投资增长放缓、美国对与华贸易关系的迅速发展，美国对日贸易的不平衡与战略担忧在近几十年逐渐减弱。因此，作为美国的主要贸易伙伴之一，日本一直是美国贸易谈判和区域经济合作的重点对象。不过，美国和日本没有一项全面的双边自由贸易协定（FTA），仅仅依赖两项有限的贸易协议。第一，《美日贸易协定》于2020年生效，涉及降低关税和扩大进口配额，旨在为美国产品进入日本提供更大的市场准入空间。2023年，该协定的修订案通过，但只增加了日本对美国牛肉临时加征关税的额外限定机制，修订内容非常有限。第二，《美日数字贸易协定》涵盖了全球商业数字化方面的规则。这些贸易协定于2020年生效，当时美日政府视之为通向更广泛的美日贸易协议的“第一阶段”成果，但后续谈判未能实现。拜登政府通过多项举措将美日贸易关系作为优先事项，如《印太经济繁荣框架》，该倡议涵盖了部分贸易问题，但不涉及关税或其他市场准入条款。2023年，美国和日本签署了《关键矿产协议》，涉及锂、钴、镍等制造电动汽车电池的重要矿物原料，使在日本生产的电动汽车有资格享受2022年美国《通货膨胀减缓法案》的政策奖励。双方还通过《美日贸易伙伴关系》等倡议继续就贸易问题进行对话。日本替代美国领导
《全面和进步跨太平洋伙伴关系协定》
近年来，日本已经与几个重要的自由贸易协定（FTA）达成协议，不过，这些协定不包括美国，这对美国的贸易格局带来了复杂的影响。2009年，奥巴马政府宣布美国参与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判。当时，许多国际评论认为TPP本质上是一项美日自由贸易协定，双方合力起到限制中国贸易升级的效果。不过在2017年，特朗普政府从TPP谈判中撤出。此后，日本开始主导并将TPP扩展为《全面和进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），同时冻结22条美国主张但多数成员反对的条文，并最终在2018年获得11个成员国签署通过。日本随之敦促拜登政府考虑加入CPTPP。2019年，欧盟和日本也签署了双边自由贸易协定。2022年，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）降低了一些贸易壁垒，并简化了日本和包括中国在内的14个亚洲国家之间的规则。美国出口企业开始担忧，认为日本对来自CPTPP、欧盟和RCEP国家的进口降低了关税和非关税壁垒，可能会削弱美国的出口竞争力。日本在《日美贸易协定》（USJTA）中对农产品的关税减免有助于缓解一些担忧。2017年1月23日，特朗普签署美国退出TPP的行政令后展示。2020年生效的《美日贸易协定》涵盖了一些双边工业和农业贸易。贸易协定要求，美国取消约92％的日本商品关税，而日本取消84％的美国商品关税。按贸易价值量计算，日本对价值约70亿美元的美国农产品减免关税，涉及产品包括牛肉、猪肉、奶酪和葡萄酒等。特别是，美国产牛肉的关税税率从38.5%降至26.6%，并将最终降至9%；部分奶酪产品的关税税率从29.8%分阶段降至零；葡萄酒关税也将最终取消。日本对美出口方面，空调零部件、燃料电池和眼镜等产品关税在协议生效后立即取消。但是，《美日贸易协定》并未完全解决长期存在的汽车贸易争议。汽车和汽车零部件占美国从日本进口总值的约30%，2023年达到545亿美元。由此，日本的一个关键目标是降低美国对乘用车和轻型卡车的关税，目前税率分别为2.5%和25%。日本没有汽车关税，但从美国进口的汽车或零部件相对较少，2023年仅为26亿美元。日本认为这反映了美国生产商未能满足日本市场的偏好。对此，美国企业界则主张，出口不振是由于日本的非关税壁垒，包括歧视性监管待遇，这是美国曾经在TPP谈判中的关注重点。虽然日本购买美国汽车较少，但日本在美国汽车产业的FDI却规模巨大。在《美日贸易协定》谈判之前，特朗普政府考虑对日本汽车进口征收关税，以维护美国的国家安全利益。这一威胁迫使日本进行双边谈判，促成2020年的贸易协定的达成。但是，日本在《美日贸易协定》谈判中采取了“弃卒保车”的策略，通过开放部分农产品市场，换取美国对日本汽车产品进入美国市场的让步。《美日贸易协定》最终把汽车产品排除在外，美国维持对日本汽车和零部件2.5%关税税率。另外，当时的特朗普政府决定与日本追求建立有限范围的协议，这与过去美国的自由贸易协定策略不同。美国的传统自贸策略向来是通过一次全面的谈判，消除大部分市场进入壁垒和关税障碍。但是，《美日贸易协定》却是一个“阶段性”的产物。即便如此，美国议员和企业普遍支持《美日贸易协定》，同时主张双方达成更全面的贸易协议。打开日本高度保护的农业市场并与日本的自由贸易协定伙伴的出口国达成同等地位一直是美国农业部门的重要目标。虽然美国企业普遍支持《美日贸易协定》，但日本对美国进入乳制品、大米等领域仍然采取很强的市场准入限制，并且在卫生和植物检疫方面也没有给美国企业足够的便利，这让美日贸易协定很难充分满足美国的要求。在数字贸易方面，2020年生效的《美日数字贸易协定》强调建立“基于信任的数据自由流动”制度。根据该数字贸易协定，美日互免数字产品的关税，并取消针对数字产品的歧视性政策以及过度监管程序。值得关注的是，该数字贸易协定禁止信息的电子跨境转移，同时建立“通行通用”的数字贸易用户信息保护规则。并且，协议还禁止数据本地化要求，即不允许金融机构及其他各类机构的境外数据在本地存储。协议也禁止商业机构公开源代码、加密方法、密钥。这些禁令和监管措施都更偏向于保护美国数据公司的知识产权和美国用户的个人数据。虽然有了数据贸易协定，但美国和日本进一步实施数据自由流通的最大障碍可能在于美国既缺乏统一的、适用于全国的数据隐私法律，也缺乏独立的数据监管机构。美国的数据隐私法条分散在五十个州的法律之中，同时还叠加了联邦规则，例如涉及医疗保健、金融服务和儿童相关的数据监管条款。再加上加利福尼亚州、弗吉尼亚州、内华达州和其他州实施了新的法案，美国的数据监管框架由此变得越来越复杂。此外，欧盟法院对欧盟数据保护专员诉Facebook Ireland和Maximilian Schrems案（称为“Schrems II案”）的判决指出，美国的监控立法违反了《欧盟基本权利宪章》，也没有为欧盟个人提供有效的司法救济，因此欧美之间的“隐私盾”协议无效。美欧这种混乱的数据监管现状给《美日数据贸易协定》的落实蒙上阴影，说明“通行通用”的数据保护规则实际执行起来存在非常高的制度认知障碍。拜登政府将《印太经济繁荣框架》（IPEF）定位为美国在印太地区经济战略的核心抓手。在美国退出TPP后，拜登政府担心美国缺乏强有力的贸易议程，因此对IPEF寄予印太战略核心的顶格期待。日本和其他IPEF成员国欢迎美国的参与和领导，但也对IPEF加深经济联系的潜力提出了担忧。IPEF的核心内容可归纳为四大“支柱”，包括贸易、供应链、清洁能源和基础设施以及公平经济实践。2022年5月23日，在东京举办的IPEF启动活动。迄今为止，IPEF成员国在后三个支柱上均已达成协议，但在贸易支柱谈判上分歧巨大。贸易谈判因IPEF成员国和美国政府和美国企业之间在数字经济、劳工和环境条款上的分歧而停滞不前。美国贸易官员已经暂停了IPEF数字贸易谈判，理由是需要就美国方案进行内部磋商，特别是期待IPEF采用《美日数据贸易协定》的框架，从而有利于推广美国主导的“数据自由流动”和“数据隐私保护”规则。但实际上，拜登政府最看重的贸易支柱遭到民主党自家参众议员的集体反对。原因在于民主党担心IPEF的劳工和环保条款会低于《美墨加协定》的标准，从而损害美国中西部工人的利益，甚至会影响2024年拜登的总统大选。另外，IPEF也未能获得越南和印度尼西亚的支持。发展中国家在对待劳工保护、气候变化和生态多样性等问题上必须立足实际国情，充分考虑经济发展和社会就业的现实需要，而无法迁就IPEF的强制性高标准。而且，美国也未能向IPEF成员国提供关税和市场进入的便利，甚至两党议员一致反对给予越南“市场经济体地位”的待遇。不过在应对IPEF成员国分歧上，日本并未给予美国更多的支持，也并未干涉发展中国家的决策，从而让美国在贸易支柱谈判上陷入孤军奋战的境地。在供应链弹性和多样化方面的合作一直是美日关注的重要经济战略。2023年3月，美日双方签署了一项涵盖与电动汽车电池生产相关的《关键矿产协议》（CMA）。CMA不改变美国法律或关税，并且不包括其他市场准入条款。美国和日本的官方立场表示，CMA的目标是“加强和促进关键矿物供应链的多样化”，并推动电动汽车电池技术的采用。CMA涵盖的关键矿物包括钴、石墨、锂、锰、镍，这些都是电动汽车电池的关键原材料。在具体措施中，美国和日本承诺以下五方面内容：（1）维持两国在关键矿物贸易中互免出口税的“现行做法”；（2）商讨措施以应对影响关键矿物供应链的非市场政策和做法；（3）商讨两国关键矿物行业外国投资审查的最优策略；（4）协调有关强迫劳动和与关键矿物供应链相关的其他劳工权利的行动；以及（5）促进与工会相关的雇主中立性。两国将在协议生效后“至少每两年”审查矿产协议，之后每两年审查一次，以决定是否终止或修改矿产协议，包括涵盖哪些关键矿物。然而，美日企业和工会对CMA的评价呈现出两极分化的态度。日本汽车制造商称赞CMA矿产协议是对日本作为美国重要盟友和贸易伙伴地位的认可。美国主要工会——国际联合汽车、航空航天和农业机械工人联合会（UAW）——代表福特、通用汽车和斯泰兰蒂斯等公司的工人，则对CMA表示怀疑，指出美国进口的日本关键矿物相对较少，而将日本列为自由贸易协定伙伴可能会给“极具竞争力”的日本汽车制造商提供获得美国补贴的途径。美国国会议员对矿产协议缺乏具有约束力或可执行的承诺表示担忧，特别是与劳工和环境相关的承诺。其中一些国会议员还批评美国财政部根据CMA将日本列为自由贸易伙伴的做法，他们认为这是对国会贸易权限的干预，破坏了国会在美国国内建立电动汽车供应链的构想。虽然岸田文雄今年4月份在美国国会演讲时着重表示，日本要全力支持美国发挥全球领导力，但日本在关键贸易谈判议程上并不会轻易向美国做出实质性让步。实际上，经过日本的“腾挪勾兑”，美国通过《美日贸易协定》虽取得了部分农产品市场准入，却不得不放弃对日本汽车提高关税的谈判利器。《美日数字贸易协定》一方面暗藏双方监管协调的现实困局，另一方面拜登政府也在加强“数据监管”。美国对“数据自由流动”的承诺能够坚持多久都成了问题。《印太经济繁荣框架》的贸易谈判每每遇到困境，但日本并未向美国提供更多支持。出于限制中国电动汽车电池产业目的而制定的《关键矿产协议》却让美国企业和工会不堪其扰，担心日本车企钻了美国自由贸易伙伴标准的空子，进一步加剧美日汽车贸易不平衡的旧有矛盾。日本取代美国领导《全面和进步跨太平洋伙伴关系协定》更是冲击了美国对全球贸易格局的领导力。由此可见，美日近期的高层互访和“全球伙伴关系”的构建并未对缓解双边贸易矛盾提供实质性的解决框架。美国加强对日本供应链和对日自贸关系的依赖反而带给华盛顿更多的现实挑战。《美日贸易协定》对美国企业在日本市场上的竞争力有何影响？日本对美国企业仍存在哪些贸易障碍？美日全面自由贸易协定谈判不断推迟是否影响了美国的经济利益？《印太经济繁荣框架》的数字贸易谈判是否要以《美日数字贸易协定》做模板？美国是否应考虑返回《全面和进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）？如此，日本会轻易放弃对CPTPP的领导地位吗？应对这些问题并非易事，美日跨越贸易转型“深水区”仍旧困难重重。致谢
作者感谢复旦大学人文社会学科传世之作学术精品研究项目“构建经济发展的国家理论”（XM04221238）、复旦大学发展研究院2024年度“国家发展动力”项目、上海市“超级博士后”激励计划和复旦平安宏观经济研究中心对本研究的支持。
White House. United States-Japan Joint Leaders’ Statement. April 2024. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2024/04/10/united-states-japan-joint-leaders-statement/.
Auslin M. Time for a U.S.-Japanese Free Trade Agreement? Foreign Affairs. January 2017. https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2017-01-09/time-us-japanese-free-trade-agreement.
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