美日菲三国峰会，印太“小多边”向何处去？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

引言

当地时间4月11日，美国、日本、菲律宾三国领导人在华盛顿举行历史性的首次峰会。会后发表《日菲美领导人共同愿景声明》，强调三国将在经贸投资、军事安全以及地区事务方面展开更深入的合作。此次峰会也是拜登政府推行单边主义，在印太地区推进“小多边”战略布局，服务于巩固美国为中心的轴辐同盟体系。在可预见的未来，印太范围内，诸多“小多边”机制还将在更多地区议题上扮演重要角色，进一步搅动复杂而微妙南海局势。

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从“历史性峰会”说开去：

美日菲三边峰会概览

当地时间4月11日，美国、日本、菲律宾三国之间的首次三边峰会在美国白宫举行，峰会前美日菲澳于7日举行首次联合海上演习。在议程上，10日美国总统拜登称此次峰会收获颇丰，尤其是美日会晤后的联合声明包含了近70项新协议成果。

当地时间4月11日，美国、日本、菲律宾三国领导人在白宫会晤。

来源：纽约时报

聚焦美日菲三边峰会，其会后发表的联合声明开宗明义，表示此次峰会是“历史性的”“数十年伙伴关系的顶峰”。三国将共同致力于建设互联互通、繁荣、安全、包容且富有弹性的自由开放的印太地区。

经济方面，美日两国对菲大力联合援助。虽然拜登政府此前对于这位前独裁者之子马科斯心存疑虑，但现在已完全接受这位菲律宾领导人，并试图在日本的帮助下通过加强经济关系来“锁定”关系。声明表示三国的共同经济目标是促进可持续经济增长，投资建设“富有弹性、可靠的、多元化的”供应链。美国将对日菲的私营部门进行投资以促进创新经济、绿色能源与供应链弹性，日本也承诺对菲投资。三国将致力于经济合作项目的稳步实施，帮助菲律宾达到“中上收入水平国家”地位。

三国签署了一揽子框架协议，也主要针对援助菲律宾发展，例如致力于菲律宾多地互联互通、涵盖港口、绿色能源和半导体等方面建设的“吕宋经济走廊”（Luzon Economic Corridor）、无线电接入网络（RAN）建设计划、芯片劳工培训计划、小型模块化反应堆技术负责任使用基础设施（FIRST）计划等。《日经亚洲》（Nikkei Asia）认为美国正借日本介入强化对菲经济援助，以“锁定”与菲律宾的同盟关系。

在安全与防务方面，联合声明宣称强化三国的防务同盟，美拜登总统重申对日菲在印太地区的“坚定联盟承诺”，包括“航行与飞行自由”“专属经济区权利”。美日双方将对菲律宾海警施以援助，并积极开展“海警外交”，运用三国海警力量的介入开展三边海上演习，常态化巡逻，保持三边海上安全对话。三国海上防务圈的扩张意图也较为明显，联合声明提到三国将在人道主义援助和救灾演习等方面寻求并实施与“东南亚区域合作伙伴”的联合行动。此外，也涉及朝鲜半岛核局势和俄乌冲突。

一架美国飞机出现在菲律宾卡加延省的拉尔洛机场，该地美菲防务合作的重要基地。

来源：路透社

02

会场内外：

峰会各方反响与各自利益诉求

此次峰会，纾解内政之困成为美日共同的客观诉求，拜登和岸田文雄在各自国内都面临着艰难的政治阻力。

美国方面，拜登面临的经济不振、哈以问题与年龄等根深蒂固的矛盾自不必说，而面对来势汹汹的特朗普及其孤立主义外交主张，拜登亟需在近期内重振其任内奉行的印太战略和小多边盟友体系等外交成就，并通过公开会晤加以宣传，即拜登需要在11月前整理好任内“成绩单”，以提振自己的支持率。

日本方面，日美关系的深化有利于缓解岸田政府的国内矛盾，此时自民党内团结度和党外支持率都不甚乐观。4月8日日本广播协会（NHK）月度民调显示，岸田文雄内阁支持率跌至23%，而岸田内阁也尚未摆脱“黑金政治”丑闻。因此，日媒普遍将岸田访美视作其“救命稻草”。一般而言，日本首相访美能在短期内一定程度地提高支持率，同时凝聚自民党内团结支持。例如，2021年4月日本时任首相菅义伟访美后，其内阁支持率提高了0.9%。而日本对美国“1+N”同盟圈倍感兴趣。岸田启程峰会前，日媒便开始造势，大炒日本首相“时隔9年”以“国宾身份”访美，期待日美在人工智能、宇宙太空、脱碳等领域的双边合作，更鼓吹日美同盟将“提质升级”。

日本时事通信社11日发布该机构于本月5至8日实施的民调结果显示，岸田内阁支持率跌至16.6%，较该机构上个月民调结果下降1.4个百分点，为岸田内阁成立以来的最低支持率。

 来源：日经亚洲

同时，日方的悲观声音也不容忽视。《朝日新闻》列举了日美安保合作强化的挑战，例如装备与情报都占有的美军介入后日本自卫队的独立指挥权问题，又如美方将装备维护服务外包给日本，日企被美方强势“压价”的可能性。日本共同社表示，日本不应采取向美国一边倒的战略外交，如果要坚持岸田政府提出的“自由开放的国际秩序”，那么日本与中国的对话也不可或缺。菲律宾方面也有负面评价。菲律宾前总统发言人蒂格劳在《马尼拉时报》撰文表示，在他“最糟糕的噩梦中”，都无法想象美国能在两年内让菲律宾成为“傀儡”。蒂格劳说，如果与中国之间的紧张局势迅速升级，导致两国之间的贸易暂停或大幅放缓，这将给菲律宾带来“经济灾难”，“中国是我们最大的贸易伙伴，占我们贸易的20%，是美国的两倍”。

2023年，中国国际进口博览会上的菲律宾展区。

来源：南华早报

美国战略与国际研究中心的塞切尼（Nick Szechenyi）表示，美国与盟友协调事务越多，中国就越难以控制海域。新美国安全中心高级研究员柯蒂斯表示，三至四个国家间的小型双边会议已成为拜登政府发展“松散安全关系网”战略的标志。在美日菲三边合作同盟中，美国无疑在价值观方面进行定调与领衔，这也是美拜登政府组建盟友体系的重要抓手。“基于规则的国际秩序”（Rules-Based International Order) “自由和开放的印太共同愿景”“航行与飞越自由”等均系美拜登政府印太战略为地区价值和规范定调的话语说辞，也为此次美日菲三边合作机制的形成提供价值观基础。

总体而言，峰会氛围融洽，三国元首的表态中对彼此作出了积极评价，美日会晤后拜登与岸田的自拍照经X平台推出后还引发广泛关注。然而，三国之间的利益诉求并非完全一致，成为峰会后成果落实的不稳定因素。

首先，美日菲三国利益诉求不完全一致。美国主导推进美日菲三边安全合作的主旋律依然是对华遏制，意图赢下对华战略竞争。对日本而言，配合美国遏华固然有提升自身的政治影响的考量，但日本并不愿承受东亚区域的中美战略博弈带来的巨大地缘风险。对于菲律宾，与中国的矛盾仅局限于南海问题而无其他纷争，整体来看，菲律宾发展对华关系并从中所获利益远大于争议分歧。正因三方利益诉求不完全一致，让“美日菲三边安全合作”难以长期维持。有分析人士指出，如果未来中日关系、中菲关系升温，美日菲三边合作的基石便会受到冲击。

坐滩于仁爱礁的菲律宾军舰“马德山”号。

来源：路透社

其中，美菲关系对于美日菲安全合作的不稳定性因素最大。杜特尔特执政时期便是典型例子，彼时美菲关系一度低迷冷淡。杜特尔特不仅对美菲防务合作协议表达过质疑，而且曾下令终止美菲之间的《访问部队协议》（VFA），令外界怀疑美菲同盟关系将有所降级。

最后，美国2024大选也对其外交战略和盟友体系带来不确定性。如果特朗普成功开启第二任期，那么“孤立主义”大概率将取代当前拜登政府高度重视的“印太战略”与小多边体系。这将使日本、菲律宾等盟友不得不担忧本次落成的三边安全合作能否延续，进而使日菲两国的对华政策陷入尴尬境地。因此，日菲两国可能也不敢完全配合美国的战略部署。特朗普任内的前国家安全顾问博尔顿（John Bolton）表示，特朗普对日韩两国的防务承诺感到厌倦，因为他们没有提供足够的“东道国支持”。

03

美积极构建“小多边”机制如何影响印太格局

在印太地区安全局势日趋复杂之际，美日菲此番“历史性”峰会显著对齐了三国的战略步伐。从就会议效果而言，或将使三国安全联盟关系升级，美国战略暨国际研究中心（CSIS）亚洲事务高级副总裁维克多·车（Victor Cha）表示，目前美国与日本和菲律宾之间的联盟关系已不仅仅是维持现状，它们正在被提升、改进和升级。小马科斯以行动表明重回菲律宾传统的亲美之余，更与美国签署《加强防务合作协议》（EDCA），并批准美军使用菲军基地。岸田文雄在前首相安倍加强东南亚关系的基础上加强与菲律宾关系，包括2023年与菲律宾签订《互惠准入协议》（RAA），会场上下、峰会内外的种种行动都使美日菲三方合作机制逐渐成型。

本月，美国莫比尔号航空母舰与澳大利亚、日本和菲律宾进行联合演习。

来源：法新社

这也使得本次美日菲峰会被外界广泛认为或将催生又一“小多边”安全架构，这也反映了一段时间以来美国介入印太地区事务的新动向、新趋势。拜登政府上台以来，力图在亚太地区构建“有力的且相互强化的联盟网络”，促进其盟友和安全伙伴间的力量融合和利益绑定。从“美日印澳四方安全对话”(QUAD)到“美英澳三边安全伙伴关系”（奥库斯，AUKUS）美国开始越来越依靠“小多边”(minilateral)体系作为印太安全结构的支撑。一方面，随着美国社会对多边国际组织的持负面看法者不在少数，这种外交路线也具有一定的社会基础。根据今年2月盖洛普民意调查的数据，调查发现只有三分之一的美国公民肯定联合国，高达58%的人认为这一国际治理的最高多边权力机构“很差”。

另一方面，“小多边”体系跳脱出单边、双边和多边等传统外交架构，拓宽了美国与盟国及其安全伙伴间进行合作的空间。斯坦福大学亚太研究中心东南亚研究主任唐纳德·艾默生(Donald Emmerson)认为，对于美国而言，“小多边”模式只存在于参与美国全球战略体系的少数几个国家间，因此更为封闭，易于构建。“多边体系难以达成共识，而在小多边体系下，三个、四个或五个国家都已各具加入该机制的动机，彼此之间已建有互信，因此更为坚实。”

2022年5月24日，四边安全对话（QUAD）在日本东京召开。

来源：法新社。

目前来看，美日菲三边合作机制已然构成了安全与防务合作“准联盟”。太平洋地区目前正面临着突出的“军事化”、“北约化”威胁，这包括三个层面。一来，菲律宾等正在以前所未有的速度加强海空力量建设与推进国家军事现代化，而这已然成为马科斯政府当前执政最重要的事项之一。二来，菲律宾前所未有地加强了与美国、日本、澳大利亚等国家的防务合作关系。2023年，菲律宾马科斯政府扩大了与美国的盟友关系，新增四个开放轮换基地，与日本、澳大利亚等国的访问部队协议也在提上日程。三来，美国“印太战略”虽然强调一体化和综合威慑，但目前依然十分重视和突出安全与防务议题，“美日印澳”“奥库斯”等“小圈子”“小多边”被视为关键，同时北约的“印太化”发展也同样在美国的推动下取得了进展。

当地时间3月11日，美国商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)在马尼拉与菲律宾贸易和工业部部长阿尔弗雷多·帕斯夸尔会面。

来源：路透社

在峰会议程中，美日领导人会谈先于美日菲三国峰会，某种程度上后者的开展是为前者的逻辑延续。4月10日拜登同岸田文雄举行了会晤后发表联合声明称，美日战略合作迎来“新时代”，并公布了包括从共同开发导弹到载人登月在内的一系列合作项目。日本也在美国亚太“小多边”战略布局中起到愈发积极、重要的角色。在经济和技术领域，日本在旨在加强对华多边出口管制、重塑芯片供应链的“芯片四方联盟”（Chip 4）计划扮演核心角色。美日正在开启更具实质性的盟国合作，在全球科技创新版图和产业链供应链布局中形成更紧密的合作配合。而在未来随着日本调整国防战略，扩大在日美联盟中的作用和能力，美日之间合作范围和效能将进一步提升。

在军事领域，美国谋求升级同盟，也意在推动美日同盟的“现代化”，强化美日同盟在安全上的进攻性。拜登在与岸田会晤后强调：“日美正在推进(美军与日本自卫队的)指挥与控制的现代化，为实现无缝、有效的合作而提高互操作性。这是自同盟成立以来最重要的升级”。路透社的报道称，总体来看，美日已经敲定了大约70项防务合作协议，其中包括历史性地重组驻日美军司令部。

同时，岸田政府上台以来，也借局势推进自身军事政策的重大调整。美国构建亚太“小多边”机制为其政策目标提供了舞台，也有助于降低日本军事政策转型的敏感性。2022年12月，日本政府宣布在未来5年将军费开支占国内生产总值比例从1%提升至2%，并将发展“对敌基地攻击能力”。 根据日本内阁会议通过的政府预算草案，2024财年日本防卫预算为559亿美元，比去年增长16.5%，创历史新高。在扩大军费开支、调整政策目标的同时，日本与澳大利亚、印度、越南等国之间的安全关系不断深化，深度介入地区事务。2022年6月，岸田文雄在新加坡香格里拉对话会上表示，要从加强日本防卫能力，深化日美同盟，并与“和平国家”展开合作。在这个背景下，美国战略界人士中，希望日本在其主导的亚太盟伴体系中逐渐走到“台前”的论调也愈发拥有市场。斯坦福大学胡佛研究所高级研究员迈克尔·奥斯林（Michael Auslin）等人提出，日本和美英澳三边安全伙伴关系在第六代空战能力、无人水下航行器、水下战争传感器网络等方面拥有广阔合作前景，应支持日本正式参与美英澳三边安全伙伴关系，使其演进为四边的“吉奥库斯”（JAUKUS）。预期可见日本正逐渐成为美国印太布局中更为重要的战略支点。

2023年11月，在日本西南部德之岛举行的演习中，日本陆上自卫队两栖快速部署旅的士兵演练了海上登陆。

来源：路透社

虽然“气势汹汹”，美国在推进“小多边”机制构建仍然面临挑战，与盟友在安全威胁认知、经济利益诉求、地区战略目标等方面存在诸多分歧。在去年夏天的美日韩戴维营峰会上，美国努力打造美日韩“小多边”体系。尹锡悦政府也积极配合，在外交事务上跟紧美日，日韩得以还在会上罕见地搁置了历史恩怨，与美国共同签订了激化亚太地区紧张局势的防务协议。然而随着韩国国内政治局势变化，如韩日围绕历史和领土问题的博弈将会持续，韩国对日本借机实现“再军事化”也有所警惕。而“美国优先”对于美国国内的社情民意的感召力始终存在，在主动或被动的影响下，美国政府对于其盟友的“让利”空间也日趋存疑。加之美国要求其盟友提高军费开支，增加采购美国武器，承担更多美国驻军费用，这无疑为相关国家带来较大经济压力，美国与其印太盟友的安全合作存在现实张力。

2024年4月11日，韩国首尔，韩国务总理韩德洙向尹锡悦表明辞意后离开办公室。

来源：视觉中国

04

     结语     

本次美日菲三国峰会，在印太地区催生了又一“小多边”关系，自上而下推动完成美日菲安全合作架构，密切了三国在安全领域和地区事务等领域的合作。同时也搅动了本就复杂的南海局势，存在给微妙的印太格局造成新一轮地缘政治冲击的可能，干扰以东盟为主导的多边秩序管控南海局势的努力。此外，美国“小多边”外交路线的推进，反映了拜登政府上台以来印太地区地缘格局的重要变化。随着美日印澳、美日澳、美日印等“小多边”机制不断强化，在“冷战”思维影响下，一些中小国家将有在中美之间“选边站队”的思想包袱，这对于亚太地区推进地区合作制造更多阻力，以东盟为中心的地区安全机制存在被弱化和空心化的趋势。对于地区事务而言，更需要利益相关方加大国家间战略沟通，共同维护以东盟为中心的区域合作架构，认真识别对待“小多边”机制下对于地区战略环境的影响。

参考文献

https://foreignpolicy.com/2024/04/11/biden-minilateralism-foreign-policy-doctrine-japan-philippines-aukus-quad/

https://thediplomat.com/2024/04/biden-kishida-summit-the-japan-us-alliance-has-gone-global/

https://apnews.com/article/japan-philippines-trilateral-kishida-marcos-biden-03e6288c5b5155af1bb693a464de875d

https://www3.nhk.or.jp/nhkworld/en/news/20240408_26/

https://www.zaobao.com/news/sea/story20240405-3288650

https://www.zaobao.com/news/sea/story20240405-3288650

https://www.nytimes.com/2024/04/12/world/asia/china-us-biden-japan.html?searchResultPosition=3

https://asia.nikkei.com/Spotlight/Comment/Why-appeasing-China-will-never-work

https://edition.cnn.com/2024/04/11/politics/us-japan-philippines-trilateral-meeting/index.html

https://www.scmp.com/comment/letters/article/3255478/quads-illusory-enemies-not-issue-india

https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/South-China-Sea/Philippines-Marcos-vows-response-to-China-s-attacks

http://www.news.cn/mil/2024-01/11/c_1212326585.htm

https://www.reuters.com/world/asia-pacific/china-says-us-comments-taiwan-aukus-are-dangerous-2024-04-10/

https://www.reuters.com/world/with-eyes-china-us-japan-vow-new-security-collaboration-2024-04-10/

https://www.reuters.com/world/us/us-japan-strike-deals-defense-space-leaders-summit-2024-04-10/

https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Indo-Pacific/U.S.-Japan-Philippines-hold-first-trilateral-with-many-more-to-come

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