美国“小额豁免”规则改革会如何影响中国跨境电商出海？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

引言

当TikTok近期在美国接连遭遇国会和白宫的立法打击时，同为中国出海数字平台的Temu和Shein也在美国受“小额豁免”（De Minimis）改革争议的冲击。当地时间4月19日，美国众议员筹款委员会（House Committee on Ways and Means）批准《结束中国滥用“小额豁免”规则法案》（The End China's De Minimis Abuse Act)，调整了审核中国商品“小额豁免”入境的规则，将豁免门槛和壁垒进一步提高，同时建立新的违规惩罚措施。众议员布鲁门瑙尔（Earl Blumenaue）表示“很欣赏这迈出的第一步，但我们不能满足于此。”

在大选压力迫近的背景下，“小额豁免”规则改革从来不是简单的商贸争议，而是涉及工会、中小企业、跨国公司等诸多利益集团的博弈过程。在全球电子商务迅速发展的背景下，“小额豁免”规则将如何与贸易政策、经济利益和安全问题互动？其中各个利益集团的表态又为理解2024年大选的前景提供了哪些启示？未来，中国出海跨境电商又该如何应对？

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“小额豁免”争议缘起和改革呼声

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“小额豁免”规则由来

“小额豁免”广泛存在于世界各国的贸易政策中，是就进口货品设定的价值限额，只要不超过指定的价值或重量则准予免除税收，免除正式报关手续与申报程序。不同国家的豁免底线不同，例如澳大利亚的底线是1000美元、加拿大是20美元、欧洲的平均底线约为190美元。在美国，“小额豁免”规则源自美国“1930年关税法”第321节的规定，允许零售价值低于800美元的货物进入美国时免征进口关税，并免受美国海关和边境保护局（CBP）的严格检查。

近年来，随着Temu和Shein等中国平价跨国电商平台大举进入美国市场，“小额豁免”成为其最青睐的运输方式之一。根据CBP提供的数据，23-24财年期间，通过“小额豁免”规则进入美国的货物数量显著增加。这一规则在带来贸易便捷的同时，也引起了一些忧虑。目前，94%的所有进口交易都通过“低额豁免”规则进入美国，这些交易占了所有非法毒品、农产品和假冒商品查获总额的90%。

美国近年进口货物当中涉“小额豁免”部份的统计

图源：《南华早报》

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立法动态及其辩论

2022年，美国会议员开始密集关注通过“小额豁免”进入美国的中国跨境产品。2022年1月，众议员布鲁门瑙尔提出了《进口安全与公平法》，作为《2022美国竞争法案》的一部分，法案目的是防止包括部分国家利用免税政策以最低进口门槛进入美国，从而对美国的本土产品造成市场挤压。但后来参议院提出了不含此法的修正案，该法案被搁置。

因应相关争议，2023年6月13日和14日，美国佛罗里达州参议员卢比奥（Marco Rubio）、俄亥俄州参议员布朗（Sherrod Brown）和俄勒冈州参议员邓恩（Neal Dunn）提出两项新法案，包括重申《进口安全与公平法》，意图修改“小额豁免”法案，主要方式为限制特定进口国免税资格，如“原产于中国和俄罗斯两国的商品不得享受免税优惠”“禁止非市场经济国家适用该免税资格”等。矛头直指通过“小额豁免”规则进入美国的中俄商品，并要求CBP在边检时加强信息收集。这项法案的众议院版本由筹款委员会下属的贸易小组委员会首席民主党议员布鲁门瑙尔和委员会共和党成员邓恩在同一天携手推出。

另一项由共和党籍参议员卡西迪 (Bill Cassidy)和民主党籍参议员鲍德温 (Tommy Baldwin）提出的《2023年“小额豁免”互惠法案》（De Minimis Reciprocity Act of 2023）则寻求修改满足“小额豁免”的货物价值门槛：将豁免的上限设定为800美元，在互惠性的基础上设定实际的双边规则，同时加强对假冒商品和在生产过程中使用所谓“强迫劳动”的监督。

与卢比奥等人提出的法案相比，2023年《互惠法案》虽然也试图排除部分国家的产品使用豁免规则，但采取了更为灵活的做法。该法案将责成财政部长每年审查并公布符合某些标准、有资格享受待遇的国家名单，而不是直接指定中国、俄罗斯等国被排除在规则之外。

法案引起了对“小额豁免”规则的激烈辩论。批评者宣称，这一规则使得美国制造业受到不公平竞争，增加了非法商品（如芬太尼）流入美国的风险，且可能绕过旨在“保护人权和安全”的法律限制。然而，“小额豁免”规则的支持者认为，在适度改革和继续调查后，继续维持豁免规则有助于降低民众购物成本和官员执法成本。

进入2024年，美国对“小额豁免”的相关行动进一步加快。美国国土安全部于4月5日宣布，将加强对寄到美国的“小额豁免”包裹的审查。该部门宣称，此举旨在防止有涉及违反美国“强迫劳动”禁令的货品以低价进入美国。4月15日，议员墨菲提出了《结束中国滥用“小额豁免”规则法案》（HR7979），并在19日被众议员筹款委员会批准。

该法案要求禁止对已受到关税制裁（如301条款、232条款和201条款等）的商品享有“小额豁免”，进一步细化受301关税制裁的小额商品分类，同时建立了对违规行为的民事处罚：首次罚款5000美元，再犯罚款则加倍。但同时，委员会也否决了由布鲁门瑙尔提出的修正案，其要求全面禁止所有中国商品的“小额豁免”，可见美国会的态度也并未转向全面强硬。

来自俄勒冈州的民主党众议员布鲁门瑙尔始终站在反“低额豁免”的前线

图源：俄勒冈州公共广播网站

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观点和利益交锋：

支持者与反对者的根据

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反对者的根据：就业、市场和毒品

美国劳工联合会-产业工会联合会（AFL-CIO）、美国制造业联盟和美国国家纺织组织委员会等制造业工会及其支持的议员组成了“消除‘小额豁免’漏洞联盟”（Coalition to Close the De Minimis Loophole），成为主要反对声音，该联盟由众议员布鲁门瑙尔发起。基于对国内经济保护、市场公平性、消费者安全以及道德合规等方面的考虑，他们宣称应该调整或取消豁免规则，以“更好地保护国内利益和增强贸易政策的有效性和公正性”。

在经济方面，反对者认为“小额豁免”规则使海外制造商能绕过美国关税体系，以较低的成本向美国市场大量倾销商品，对美国的制造业和中小企业构成了“不公平的竞争”，威胁到国内产业的生存和就业。例如，众议员墨菲在介绍《结束中国滥用“小额豁免”规则法案》时便称，由于大量中国廉价纺织品流入国内，北卡罗莱纳州的纺织工业已经停产。“我们拥有强大的纺织业，但却因“小额豁免“打击而导致工人失业、工厂停摆。”反对者还称“小额豁免”影响美国财政收入，《华尔街日报》指出“小额豁免”政策造成了高达670亿美元的税收损失。

据多家美媒报道，Temu的快速崛起已经对亚马逊在美业务产生冲击，为了应对挑战，今年1月15日开始，亚马逊大幅调低了服装类目的佣金，其中低于15美元的服装佣金由此前的17%降至5%，15美元以上服装的佣金由17%降至10%。除了亚马逊外，Temu在北美刮起的“低价旋风”也波及线下的“1元店”卖场。有数据显示，截止2月底，Temu在美国低价折扣市场已经占据超过17%的市场份额，而主打线下“1元店”的Dollar General在过去1年则遭遇了市场份额的下跌。

市场互惠不对称也是反对者的主要论点。反对者认为，美国为其消费者和企业提供了较高的小额豁免门槛（800美元），而像中国这样的国家却设定了很低的豁免门槛（约7美元），这种非对等性导致了贸易上的不公平，美国企业未能享受同样的优惠条件。以众议院“美中战略竞争特设委员会”主席加拉格尔（Mike Gallagher）为首的议员还认为，“小额豁免”为由“不公平劳动”制造的商品绕过美国制裁创造了条件。

共和党议员加拉格尔始终直言不讳地批评和反对Temu和Shein

图源：路透社

在美国“芬太尼危机”愈演愈烈的情况下，一些国会议员还强调豁免规则带来的安全和合规风险。他们宣称，由于低额豁免的包裹检查不严，这为非法商品（如毒品、伪造商品等）提供了便利的进入途径。全美警察组织协会去年12月在筹款委员会下属的贸易小组委员会作证称，查获的大部分芬太尼都是以“小额豁免”包裹形式进入该国。2024年3月6日，布鲁门瑙尔主导成立“联盟”时称，借由豁免规则流入美国的中国货物，“不仅对美国企业和消费者构成威胁”，而且“越来越多地助长了肆虐我们社区的芬太尼危机。” 

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支持者的立场和行动

法案提出后，总部位于新加坡的Shein在一份声明中表示，该公司已将遵守其业务所在国家的海关和进口法律作为首要任务。Shein的一位发言人表示，公司正在与业内同行和政策制定者密切合作，以帮助豁免规则改革。“我们认为豁免规则需要彻底改造，这对于让所有零售商对其商业行为负责至关重要”。

Temu则对《南华早报》表示，其利润增长并不依赖于“小额豁免”规则，而是供应链效率和运营熟练程度的提升。该公司表示：“我们对立法者做出的任何符合消费者利益的政策调整持开放态度和支持。”“我们相信，只要这些政策公平，它们就不会影响竞争性商业动态的结果。” 针对其将新疆产品运入美国的指控，Temu回应这种担忧是“毫无根据的”，并指出公司的运输程序与Amazon和Ebay等美国主流电商平台无异。

除了直接受影响的在线零售商之外，由联邦快递（FedEx）、联合包裹服务（UPS）和敦豪（DHL）等快递公司所组建的“全美对外贸易委员会”（The National Foreign Trade Council, NFTC）成为支持维持“小额豁免”规则的主要力量。

NFTC认为，那些指控芬太尼等非法物品通过“小额豁免”方式更容易绕过监管的指控是没有现实根据的。规则极大地减少了物流成本，每批货物平均节省2至4美元的关税。据称，通过“小额豁免”类别进入美国的平均货物为55美元。但如果不再适用最低限度待遇，消费者的成本将增加一倍，因为进口商必须聘请报关行并支付额外的加工费和进口税。对此，NFTC的高级主任约翰·皮克尔 (John Pickel)表示“我们希望建设性地参与（调查）并查明事实。”

加大对豁免商品的审查还可能浪费执法资源。边境检查过程繁琐，如果改变最低限度将增加货物到达所需的时间。皮克尔宣称，CBP能够以自动化的方式定位可能含有非法产品的包裹。如果加强审查，并将这些单独的包裹运送到更大的集装箱中，那么原本可用于边境安全、移民和客运检查的执法资源就会被消耗。取消“小额豁免”要求加大对边境低额包裹的审查措施，美国得以增收的关税可能不足以抵消增加的人力等成本，并进一步让国会预算压力增大。在美国边境压力愈发紧张、“非法移民”议题升温的背景下，执法资源的消耗无疑是一个有力的回击。

美国海关及边境保卫局（CBP）的边检人员在清点货物

图源：CBP官网

03

大选背景下政府的行动和法案的前景

在即将到来的大选背景下，美国政府对于“小额豁免”规则的行动和法案前景显得尤为关键。在国土安全部部长马约卡斯（Alejandro Mayorkas）的领导下，政府正在采取更为严格的监管措施，包括扩大目标审查范围、加强实验室检测和执行重点执法行动。国土安全部声称，这些措施不仅旨在防止侵犯人权的商品进入美国市场，也力图保护国内的制造业和劳工利益，尤其是受到影响的50万纺织工人。

政府的这一系列行动与拜登寻求的政策一致，他一直自诩为“史上最亲工会的美国总统”，致力于支持美国本土制造业和扩大工会力量，以此吸引工会选民在关键的摇摆州的支持。此外，财政部长耶伦（Janet Yellen）在访华期间也多次提出中国的“产能过剩”和“低价倾销”行为，暗示这对美国制造业构成了威胁。这些言论反映出美国政府在面对中国低价商品时的战略方向，以及通过关税和监管调整来介入的意图。

然而，这些政策的实施并非没有争议。在美国，通货膨胀和高物价是选民关注的热点问题，一些消费者和小企业依赖于“小额豁免”规则带来的低成本商品。据YouGov的民调显示，更多的选民将经济形势与通货膨胀视为关键议题。因此，拜登政府需要在支持国内产业和控制生活成本之间找到平衡点。

2024年4月中下旬，YouGov民调显示选民依然关心经济与消费问题

图源：CBS News

中小企业的不满也可能阻碍拜登政府采取过于激进的举措。美国商会的一名成员表示，降低豁免门槛不仅将意味着许多美国小企业面临大幅的税收增加，而且许多企业将不得不聘请海关经纪人来处理他们的货物运输。而中小企业正是拜登政府打造“拜登经济学”品牌中的关键群体。

另一方面，Shein和Temu与一些硅谷公司的利益联结也可能让拜登政府“三思而后行”。研究公司 Moffett Nathanson 估计，2023年1月-到9 月中，Meta收入增长的约三分之一来自Shein和Temu。他们在谷歌广告拍卖中也越来越活跃。虽然许多美国企业支持制定新法律和关税来惩罚这些在美国开展业务的中国公司，但也有不少美国跨国大企业，尤其是金融和科技行业，最希望生意如常展开。

这些中国电商集团围绕“小额豁免”规则问题在华盛顿加大了游说努力。2023年，Shein在游说活动上的开支达到212万美元，较前一年大幅增加了7.6倍，公司表示其活动涵盖了可能影响服装和电子零售行业的立法问题。Shein从2022年7月至9月季度开始全面展开游说活动，公司聘请了曾在美国贸易代表办公室（USTR）工作的人员，以解释其在美国的“存在、运营足迹和经济影响”。

然而，特朗普团队可能持续将Temu和Shein的中国跨国电商作为实践其激进贸易政策的标靶，若其当选，低额豁免规则将被废止或大幅修改。他们希望将电商政策作为其设想的对华贸易战“2.0”的样板，以争取关键工人选民的情感和政治支持。

特朗普的贸易智囊莱特希泽（Robert Lighthizer）曾在国会表示：“我认为每个人都需要好好想想这是个什么样的错误。”他说：“没人曾想到会发生这种事。现在我们每天收到200万个包裹，几乎全部来自中国。我们不知道里面有什么。我们真的不知道这些包裹的价值。” 莱特希泽敦促国会完全废除豁免规则，或将其大幅降低至50美元或100美元。他宣称，外国公司正在利用这一门槛，“使得零售业的人们失去工作，制造业的人们也失去了工作。”

在复杂的政治和经济环境下，未来一段时间内的立法走向可能会倾向于调整而非完全废除“小额豁免”规则。通过设立更为严格的审查机制和双边互惠原则，同时确保不违反劳动和贸易法律。拜登政府可能会寻求一种中间路线，既满足国内制造业和工会的需求，也考虑到消费者和小企业的利益。

随着中美经贸关系的复杂化，调整“小额豁免”规则可能成为美国利用贸易政策对中国施加压力的一种手段，例如将“小额豁免”的调整与中国电动车的关税问题挂钩进行谈判。在处理涉及经济安全的问题上，美国可能会采用更加严格的进口控制措施来应对来自中国的商品，并结合两国经贸关系的动态进行战略性调整。

04

电商出海向何方？

对“小额豁免”的因应与未来

2023年美国“超级碗”（Super Bowl）期间，Temu投放了2个30秒广告时段。今年2月，Temu再斥巨资拿下“超级碗“的广告位并共轮播6次Temu广告，成为“超级碗”期间美媒报道热点。截至2024年1月Temu在美月度活跃用户已超5000万人，同比增长300%，app下载量也已超1.23亿次。美国市场方面，Temu也占据商品总销售额的60%。Shein则在十年前就进军美国市场并在美国发家，也深深扎根于此。目前Shein以40%的绝对市场份额成为美国最大快消品牌。

Temu在2024年美国“超级碗”期间的广告投放

图源：Temu

Shein和Temu都以服装、日用品等来自中国低成本供应链的产品，打入美国和全球市场，商品客单价通常不超过10美元，成单利润也较低。2023年底包裹运输咨询公司ShipMatrix发布数据显示，Shein和Temu这两家快速增长的购物平台，在美国平均每天都要发运约100万个包裹，且处于快速增长中。而无论Temu还是Shein，中国电商企业在美发展曾多次遭遇政商各界阻力，此前主要是面临在数据安全和侵犯知识产权方面的指控，现在则变成严格审查入境包裹这样的实际行动。对此，跨境电商需要进一步提高对商品入境税收风险的应对。

目前中国商品进入美国主要有三种途径：第一是直邮模式，即使用快递或者国际小包渠道将商品从中国仓库直接邮寄给美国消费者；第二是合作模式，即商家与第三方物流公司合作，由物流公司负责从中国到美国的仓储、清关和配送等环节；第三是海外仓模式，即将商品提前运至美国境内的海外仓，然后从海外仓配送给消费者。对于中国跨境电商而言，其物流路径选择基本上是直邮和海外仓两种模式。具体而言，中小型商户多使用直邮模式，规模较大的平台和企业才有财力通过海外仓模式进行跨境物流履约。

对现行政策进行比较分析，采取直邮模式的商家获益最大，以国内直发为主的独立站卖家（例如Shopify）、第三方平台卖家（例如速卖通）以及Temu、Shein等跨境电商平台等均青睐这种模式，并利用“小额豁免”政策享受小商品的免税福利。而低额免税的额度的取消亦对直邮电商的冲击也更大，此类商家的商品价格优势将受到削弱。同时，如无法适用非正式程序清关，货物抵达边境后的检查程序会更加繁琐，清关速度也将受到影响。

尽管如此，按一般关税计算，相当一部分的中国商品仍有较大的价格优势，因此在美政界的关税壁垒高筑下，中国跨境电商平台依旧具有国际竞争力，但需要备齐应对可能的新法规限制和制裁措施的工具箱。在具体措施上，美股分析师查克·李（Chuck Li）表示，考虑到关于最低限度的博弈不会很快结束，使用海外仓来规避关税风险还是可持续的。对于利润高、客单价高、适合集中备货的产品，适合设置海外仓。关注海外合规的律师王建霖指出，在美国设立代工厂也不失可行之处，但产品应当符合相关原产地规则，取得美国原产地证明——而这种模式也很有可能受到新法案的挑战和制约。

米尔斯购物中心的Shein实体商品快闪区

图源：洛杉矶时报

美国的打击措施也反映Temu、Shein等中国跨境电商巨头在美国市场缺乏信任的现状。有分析指出，2023全年美媒对Temu的报道内容几乎都集中在“版权纠纷”“一掷千金在超级碗投放广告”以及如何冲击美国本土企业，而无媒体对Temu在环境治理、社区贡献上的任何正面报道。许多美国人虽然在Temu平台上购物，但并不意味着他们信任这个平台。相比之下，同为数字平台的TikTok收获了一大批美国拥趸，在美遭封禁能引起汹涌的民意反弹，让美政界推行禁令的阻力重重。可见，在赢得用户信任度方面，中国电商企业仍有上升空间。

展望未来，美国在“小额豁免”领域的法律与政策调整将始终是国内政治争论和国际贸易谈判的焦点。随着技术的发展和消费者习惯的变化，美国以及其他国家的政策制定者将不得不在日益安全化和政治化的国际贸易讨论中上作出选择。对于跨国电商平台而言，如何应对“小额豁免”问题绝不仅仅是成本问题，而涉及到经营合规、企业布局和品牌建设等一系列关键考量，是一项系统性议题。为适应全新的国际商务环境，了解当地政治的运作和复杂博弈也将成为必修课，增强在地化运营能力和应对他国政治经济风险的韧性。

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