艰难的反托拉斯抉择：莉娜·汗如何重置美国市场的竞争与公平

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

前言

2024年9月25日，美国联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，FTC）主席莉娜·汗（Lina Khan）结束了自己的任期，但她依然频频在公众场合亮相，宣传自己任期内的反垄断（在美国又称“反托拉斯”，Antitrust）政策理路。9月20日，汗在美国智库对外关系委员会（CFR）发表演说。21日，她又登上访谈节目《60分钟》，为其任内强力的反垄断政策辩护。

9月21日，莉娜·汗在美国电视节目《60分钟》为其任内的反垄断政策发声辩护，来源：X

随着经济全球化和科技革命的不断发展，科技巨头如谷歌、苹果、亚马逊、Meta（前脸书）等企业迅速崛起，通过合并和收购巩固了它们在数字经济市场中的主导地位。这些巨头企业不仅在美国国内市场占据主导地位，还在全球范围内拥有广泛的市场影响力：这一趋势引发了广泛的担忧。

莉娜·汗的上任标志着美国反垄断政策的重大转变。她代表的新布兰代斯学派主张打击市场权力过份集中，主张反垄断执法不仅应关注低价格和高效率，还应保护市场的多样性与公平竞争。然而，她的立场也遭到一批美战略界专家的反对，指责她削弱“国家冠军”的政策不利于美国企业竞赢其他受补贴和产业政策支持的跨国企业。美国政府如何试图在维持市场竞争的同时，不损害其全球科技领先地位？莉娜·汗任期满后，跨大西洋泛起的反垄断浪潮又将走向何处？

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美国反垄断政策的历史和争鸣

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反垄断与镀金时代的遗产

莉娜·汗的反垄断思路具有深刻的历史底蕴。纵观美国历史，如何在充分的市场竞争中保护消费者福利，向来是政策界和学界激烈讨论的议题。十九世纪末，美国进入了被马克·吐温称为“镀金时代”的时段，涌现一批资本集中的美国工业寡头。然而，由于缺乏监管，彼时市场垄断、贫富分化、劳资冲突加剧等各种问题频发，政商合流更对美国政治带来严重威胁。

1889年约瑟夫·凯普勒创作的政治漫画《参议院的老板们》，描绘了各大垄断集团化身巨大的钱袋俯视着参院议事厅渺小的参议员们，象征着当时垄断集团的巨大权力，来源：维基百科

为缓解这一问题，1890年《谢尔曼反托拉斯法》，1914年《克莱顿法》《联邦贸易委员会法》应运而生，核心目标是打击企业的垄断和不公平竞争行为，保护市场活力，确保消费者能够从竞争中受益。历史上，美国曾通过一系列的反垄断诉讼，拆分了如标准石油和AT&T等垄断巨头。

1916年成为最高法院法官的路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）是这一时代反垄断领域的主要理论家和实践者。布兰代斯坚定支持政治经济领域权力的分散化，认为经济权力的集中会对民主制度构成威胁。在20世纪初的工业化浪潮中，布兰代斯就已经意识到：如果大企业不受约束，它们不仅会在市场上建立垄断地位，还可能通过游说、资助选举等方式影响政府决策并最终威胁到民主。

1916年至1939年任职美国最高法院法官的布兰代斯，被称为“人民的律师”，来源：Brandeis University

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芝加哥学派的立场

20世纪70年代，随着美国经济陷入“滞涨”危机，一些经济学家对布兰代斯等传统的反垄断思路提出挑战。其中，芝加哥学派强调通过消费者福利（consumer welfare）来评估市场竞争状况，认为只要企业能带来更低的价格、更高的效率和更好的服务，便无需进行过多干预。芝加哥学派的理论基础是时兴的新古典经济学，其核心观点是市场竞争本身能够自我调节，企业的扩张和主导地位通常是由于其效率更高，能够更好地满足消费者需求。

芝加哥学派的理论框架中，大型企业并不被视为自动带来负面影响。相反，规模经济（economies of scale）常常能够促进创新和生产效率，进而带动整个市场的进步。芝加哥学派的支持者认为，大企业的市场主导地位若能最终使消费者受益，提供更低的价格或更优质的服务，便无需削弱。而市场的反竞争行为应该仅在价格上涨、产量减少或消费者利益明显受损时才需要监管。

然而，随着市场集中度的提高，民众开始对大企业的市场支配力及其对创新、竞争和民主制度的影响产生担忧。这一现象在科技行业尤为突出，亚马逊、谷歌和脸书这样的科技巨头不仅占据市场主导地位，还控制着巨量的用户数据和数字平台。这种情况引发了社会各界对反垄断政策的重新讨论。

著名美国政治漫画家Joseph Keppler的漫画《The Kind of Anti-Trust Legislation That is Needed》反映了20世纪初美国针对反托拉斯的立法和社会情绪

来源：新经济思想研究所

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莉娜·汗与新布兰代斯学派

2017年，在耶鲁大学法学院攻读博士的莉娜·汗以《亚马逊的反垄断悖论》一文在政策界崭露头角。汗指出，现行的美国法律框架无法应对如亚马逊的平台型商业模式所带来的垄断影响，并提出了替代性的反垄断政策框架，包括“恢复传统的反垄断和竞争政策原则”。在2018年的《新布兰代斯运动》一文中，她将自己的主张归纳为“新布兰代斯学派”，在多个方面对传统的芝加哥学派提出了挑战，并推动了对反垄断政策的重新设计。

在传统反垄断理论的基础上，她的学说包含了五点核心原则：

一是关注民主与经济权力的关系。莉娜·汗认为，垄断企业通过控制市场资源、游说政策制定者，甚至可以左右整个国家的政策方向。

二是指出反垄断法应关注市场结构。不同于芝加哥学派的结果导向（即以消费者福利为衡量标准），反垄断政策应致力于防止市场力量过度集中，而不仅仅是看企业是否通过低价惠及消费者。

三是反对“自然市场力量”理论。芝加哥学派认为市场的竞争结构是由“自然力量”决定的，但新布兰代斯学派则认为，市场结构是由法律和政策构建的。

四是强调市场垄断对创新的抑制。新布兰代斯学派认为，大型科技企业的垄断地位实际上抑制了创新。莉娜·汗提出，虽然大企业有资源进行大规模的研发，但它们往往通过控制市场准入和核心资源（如数据、平台）来扼杀潜在的竞争者，从而遏制创新。这与芝加哥学派认为的大企业促进创新的观点形成了鲜明对比。

五是强调公共监管的重要性。新布兰代斯学派并不主张简单地将大型企业拆解，而是认为在某些行业（如网络行业），企业的规模扩张是不可避免的。因此，政府应设计适当的公共监管体系，防止垄断企业滥用其市场地位。莉娜·汗主张，政府不仅要通过反垄断法限制垄断行为，还应通过积极的监管确保这些企业的行为符合公众利益。

这两大流派的核心分歧在于，是否应让市场力量自行主导，还是通过政府政策干预来防止大企业滥用市场支配力。这场争论也牵涉到对创新来源的不同看法：是依赖于大巨头持续投入于渐进创新，还是依靠小型初创企业的颠覆式创新？

2021年4月，FTC委员提名人莉娜·汗在国会举行的参议院商业、科学和运输委员会确认听证会上作证，来源：法新社

莉娜·汗认为，垄断者及其现有企业（incumbents）擅长渐进式的创新，对现有产品或服务进行改进，属于增量创新。它们通常是在原有框架下做出小幅度的改善，追求效率提升或局部改进，但不会对市场或产业产生根本性的改变。而历史上，突破性创新（paradigm-shifting innovations）大多来自“颠覆者”（disruptors），即市场中的外来者、初创公司、创业者等。相比之下，这些颠覆者往往能够发现市场中的独特机会，进行真正的颠覆性创新。他们不受现有商业模式或收入来源的束缚，因此更愿意采取激进创新策略。

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跨大西洋反垄断政策演进动态

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汗推动的美国反垄断监管

莉娜·汗推动了美国反垄断政策的再设计，集中体现在重塑执行范式。莉娜·汗上任FTC主席后迅速推动废除奥巴马时代承诺放弃FTC广泛运用反垄断法权力的政策声明，决心恢复FTC的监管权力和范围。她的政策议程包括制定禁止“竞业禁止条款”的规则、审查各个行业的主导中间商、保护消费者数据以及促进可负担的医保。

出于对企业规模扩张的警惕，汗领导FTC针对多家大型公司的并购提出挑战：包括两家杂货零售巨头克罗格（Kroger）与埃伯森（Albertsons）的并购案、英伟达对芯片设计商Arm的收购案等。尽管她推动的一些案件（如微软收购游戏公司Activision的诉讼）遭遇挫败，汗仍坚定推动更强有力的反垄断执法。莉娜·汗表示，FTC在并购案件中的成功率非常高，达到93%的胜诉率，迄今已经阻止了40多起并购案。

Kroger与Albertsons的并购案被美国联邦贸易委员会阻止

来源：Sn Supermarket News

汗特别指出，过去垂直并购（供应链不同环节的公司合并）被视为对市场无害，甚至被认为能提高效率。但她强调，在某些情况下，这类并购可能会抑制市场竞争，因此需要更严格的审查。在数字经济领域，许多公司通过迅速扩展用户群和利用网络效应来占据市场主导地位。汗认为，FTC在评估这些公司的并购时需要特别小心，避免它们在获得市场主导地位后阻碍竞争者进入。

汗特别警惕人工智能（AI）技术可能的市场风险。在2023年5月的一篇社论文章中，她宣称，AI的迅速发展可能进一步巩固大型科技公司的市场主导地位：特定公司控制了开发AI工具所需的关键资源（如云服务、计算能力和数据），从而排除或压制小公司和初创企业的竞争机会。她认为，AI技术可能通过算法定价和价格歧视等方式助长垄断和不公平竞争，并呼吁监管机构加强警惕，确保市场中的A.I.技术合法、公平地发展。

美国联邦贸易委员会主席莉娜·汗在对外关系委员会发表讲话，来源：路透社

出于对促进“突破性创新”的“颠覆者”企业的支持，汗对“竞业禁止协议”发起法律挑战。2024年4月23日，FTC宣布在全美范围内禁止企业员工签署一种“限制员工在离职后加入竞争对手或创办自己的企业”的协议。FTC认为这些协议属于《联邦贸易委员会法》中禁止的“不公平竞争方式”，其限制工人自由、压低工资并阻碍新兴企业和创新想法的出现。FTC的新规要求雇主不得强制执行现有的非竞争协议，而年收入超151164美元的高管除外。

汗的举措随即受到来自商界的挑战，并在随后的官司中败诉。美国商会等组织对该规定提起诉讼，认为FTC的解释过于宽泛并违反了“重大问题学说”，即重大规则的制定必须得到国会的明确授权。随后，联邦法官宣布FTC无权制定这类禁止协议的实质性规则，并认为FTC依据的法律条文仅赋予其举行听证会和发布停止令的权力，而非制定实质性法规。

无独有偶，2024年6月28日，保守派为主的最高法院还推翻了“雪佛龙原则”（Chevron Doctrine），大幅削减了联邦行政机构解释其所执行法律的权力，并设立法院应自行解释含糊不清的联邦法律的原则——这几次判决对汗领导的FTC来说是又一次打击。

在消费者权利保护方面，汗关注数字平台巨头可能出现的数据滥用问题。9月19日，FTC发布一份调查报告，指控九家主要社交媒体和流媒体公司存在未能优先考虑用户隐私、过度收集用户数据、未充分保护儿童和青少年免受潜在的安全威胁等问题。报告建议国会应通过一项全面的联邦隐私立法，不仅涵盖所有消费者，还要扩展现有对儿童的保护措施。

FTC最新的报告向社交媒体和流媒体视频平台传达了强烈的信息：停止对消费者进行“大规模监视”，来源：ad exchanger

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跨大西洋对比：维斯塔格的欧盟监管政策

莉娜·汗的反垄断政策是美欧规管数字巨头浪潮的一部分，而在大西洋彼岸的欧洲，被称为“反垄断沙皇”的欧盟反垄断主管玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）同样是打击企业并购和垄断的女强人。维斯塔格主管欧盟的竞争和反垄断事务已有10年，曾对美国科技巨头处以数亿罚款，其行事风格犀利激进。

汗和维斯塔格任内高度重视打击大型科技公司、主张加强监管创新和关注消费者权益。但跨大西洋的两岸法律生态和市场状况不同，二人在部分监管理念上也有所差异，很大程度上形塑了美欧两地反垄断政策的差异。在法律框架上，汗所处美国反垄断体系依赖《谢尔曼法》《克莱顿法》等较为保守的法律，且美司法体系更注重“消费者福利”标准，即企业行为是否直接影响消费者价格，这种标准有时限制了监管。

汗一直试图推动更激进的反垄断行动，挑战现行的司法解释，但也被法律挑战缠身。维斯塔格则在欧盟的反垄断执法环境中拥有更多的法律自由度，欧盟的法律框架允许执法者更灵活地打击反竞争行为（尤其是在市场支配度层面），强调整体市场竞争环境，而不仅仅局限于价格和消费者福利，这让维斯塔格往往能大展身手。

即将离任的欧盟竞争主管玛格丽特·维斯塔格，来源：《金融时报》 

汗倾向于采取更具结构性和预防性的政策，例如阻止科技巨头进一步的并购扩展，而不仅仅发现垄断行为后再惩罚。她支持重组或拆分一些科技巨头，以恢复市场竞争环境。然而，汗的这一立场在美国面临许多法律和政治阻力。

维斯塔格的监管同样犀利，但她更依赖于对科技公司具体的反竞争行为进行高额罚款、制裁或命令其调整商业模式，其政策重点是通过现行法律框架内的惩罚和改革，来维护市场秩序，而不是主张拆分公司。欧洲政策中心副主任格奥尔格·里克勒斯 (Georg Riekeles) 表示，“维斯塔格第一个任期内简直是强硬的执行者，而她第二个任期又为科技巨头制定了强大的新规则手册”。

两人面临的监管压力也不同。美国的反垄断改革往往面临来自企业界、立法机构以及部分法官的强烈反对，科技巨头在美政界有强大的游说力量，汗的一些激进观点也在法律界和商界引发争议，这让她面临较大的国内政治压力。但欧盟对于反垄断的政治共识更为集中，故维斯塔格在欧盟内部的支持相对较多，且游说和司法阻力相对较少

但政商两界仍颇有微词，苹果CEO库克称维斯塔格的某一项裁决“完全是政治垃圾”，特朗普在任总统时称她为欧盟“税务女士”。前欧洲央行行长马里奥·德拉吉所撰报告显示，长期以来欧盟反垄断政策因防止滥用市场支配地位和垄断性哄抬价格而受到称赞，但这也会扼杀欧洲“世界冠军”的诞生，并输掉对中美企业巨头的全球竞争。

维斯塔格即将离任，而欧盟反垄断政策的变革也日嚣尘上。9月17日，欧委会主席冯德莱恩提名来自西班牙社会党的特蕾莎·里贝拉（Teresa Ribera）作为继任者，要求她制定一种新竞争政策、一种“更加支持欧洲企业在全球市场扩张的方法”，里贝拉可能还会改革欧盟对国家补贴的政策。19日里贝拉向英国《金融时报》表示，她将采取“循序渐进”的改革方式，消除创新障碍，提升欧盟相对中美企业日益疲软的竞争力。“维斯塔格做得很好，而我们需要看看这项伟大的工程需要发展到什么程度，一步一步来。”

2024年8月16日英国《金融时报》刊发社论，认为继任者难以接续维斯塔格的反垄断遗产，欧盟反垄断的“维斯塔格时代”恐将结束。来源：《金融时报》

企业巨头也趁此窗口期进行提告，争取抢占先机。25日谷歌对其主要竞争对手微软的云业务Azure提起诉讼，认为微软利用其 Windows 软件将客户锁定在其 Azure 云服务中，使用户难以转向替代方案。大约两周前，维斯塔格作为欧委会的反垄断竞争主管，在欧盟最高法院赢下了对谷歌监管诉讼案，维持了对谷歌因反竞争促销其服务而被处24亿欧元罚款。

无论改革方向是松还是紧，“反垄断沙皇”维斯塔格的离任似乎意味着改革本身变得不可避免。对此，即将卸任的维斯塔格依然发声回击可能的欧盟兼并法规改革。9月18日，维斯塔格接受《金融时报》采访时表示，欧盟放宽兼并法规可能会“打开潘多拉魔盒”。“（打开潘多拉魔盒的）问题在于，你无法真正关闭它，这会带来很多不确定性。”

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大选背景下美国反垄断去向何处？

美国大选可能使得FTC和司法部反垄断部门的领导层发生变化，意味着美国未来的“反托拉斯”事业将受新上台总统的影响。民主党方面，哈里斯与硅谷的联系比拜登更密切，但她不太可能大幅偏离拜登政府任内的反垄断议程。她提议赋予FTC新的权力，以执行史上第一个针对哄抬食品杂货物价的联邦禁令，表明哈里斯对于打击企业合并来缓解公众对物价上涨的不满具有一定的倾向。

2024年8月，哈里斯和副手沃尔兹在宾州西部的“巴士之旅”中走进一家商店。
来源：路透社

如果哈里斯当选总统，她不太会停止对大型科技公司的调查与可能的诉讼，同时反对其他行业的整合。追根溯源，极具“行业干预”意识的新布兰代斯学派对民主党人的市场政策制定影响深远。

共和党方面，如果特朗普当选，美国的反垄断政策将趋向不确定。尽管共和党人历来反对激进的反垄断议程，但特朗普似乎有些反常。作为商人出身的政治素人，特朗普主张在反垄断执法中采取更加民粹主义的方式，而特朗普的民粹主义支持者更倾向于将不满情绪撒向科技巨头而非一般企业。2020年10月，特朗普任内的司法部对谷歌发起了第一起联邦反垄断诉讼。

特朗普的搭档J.D.万斯似乎更加“非传统”：他倡导打击科技巨头，在国际贸易上采取更民粹的经济立场，万斯甚至对汗提出过赞扬。万斯接受CNBC采访时表示同意汗的观点，“我确实认为，并非所有并购都是坏事，有时在科技领域、私募股权领域，你需要让一些公司收购其他公司。”一些反垄断政策的博客已经在预言万斯接受汗是“并非不可想像的”。

特朗普的副手J.D Vance对莉娜·汗的反垄断工作表示认可，来源：《福布斯》

如此看来，汗似乎同时受到两党候选人及其团队的认可。尽管汗可以继续留任，但拜登现正面临着重新任命她的压力，因为汗的事业缺乏政治影响力导致FTC的政治形象不佳。非营利组织More Perfect Union的创始人法伊兹·沙基尔 (Faiz Shakir) 表示，“她面临的连任挑战是：你要做广受欢迎的事情，但问题是没有多少人知道这些事情正在发生。”而如果拜登确实决定让汗开启七年新任期并接续未竟事业，副总统哈里斯可能不得不在大选前表态是否支持汗的连任。

参考文献

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Joseph Zeballos-Roig. "Biden’s top trustbuster faces a battle to survive, even under Harris." Semafor. September 14, 2024.

https://www.semafor.com/article/09/13/2024/bidens-top-trustbuster-faces-a-battle-to-surv

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