《民法典》新变化解读：物权编第二分编（上）
《民法典》新变化、新规定品读系列：物权编第二分编 上
文|徐同远，法学教师、兼职律师
在物权编中，所有权这一分编由6章（即物权编第四章至第九章）组成，共83条（《民法典》第二百四十条至第三百二十二条）。
一、第四章一般规定
本章源自《物权法》第四章。与《物权法》相比，本章主要有两个条文出现了变化。
《民法典》第二百四十三条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。 征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。 征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。 |
《物权法》第四十二条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。 |
本条源自《物权法》第四十二条，二者都是关于征收的规定。与后者相比，本条的变动有二。一是，本条第一款把后一条第一款中的“单位”，修改为“组织”。二是，本条第二款要求征收补偿费用支付要“及时”。两处变动，后者更值得关注。
本条增加“及时”，直接动因可能是为了在表述上与2019年8月26日修正的《土地管理法》第四十八条第二款保持一致。该款规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”本款在此前的《土地管理法》中是也不存在的。
对于征收来说，不单单是被征收人因其丧失不动产物权，更重要的是被征收人由此必须获得补偿。征收与补偿是一体的。“有征收必有补偿，无补偿则无征收。”在征收机关在作出征收决定时，征收补偿是决定的必备内容。征收决定如果没有涉及到征收补偿，则应因缺少必备内容而不生效力。在补偿问题解决前，被征收人有权拒绝交出要征收的不动产。
征收补偿应遵循的基本原则之一是及时补偿。征收补偿既要公平合理，更要及时支付。
最高人民法院在（2016）最高法行再80号行政判决书（山西省安业集团有限公司诉山西省太原市人民政府收回国有土地使用权决定案）中指出“有征收必有补偿，无补偿则无征收。
为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。”
或许正是意识到及时补偿之于征收如此重要，全国人大常委会在修正《土地管理法》时，将“及时支付”补偿费用写入了《土地管理法》。而这又进入《民法典》，有了现在的第二款。
不过，不论是在《土地管理法》第四十八条第二款，还是在本条第二款中，征收补偿及时支付都只适用于土地征收的情形。这在《土地管理法》中可能不会成为问题。因为它本来就只是以土地管理为调整对象的。而这在本条中可能会引起误解。本条既调整土地征收，还是调整土地之外的不动产征收。
本条在表述上只要求土地征收补偿及时支付（第二款），而在征收其他不动产时要求“应当依法给予拆迁补偿”（第三款），却没有出现“及时”的字眼。
但是，这并不意味着，在征收土地之外的不动产时，补偿可以不及时。相反，不论征收什么不动产，补偿都要及时。
对此，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月4日）明确要求“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，......遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。”
前述（2016）最高法行再80号行政判决书就是针对收回国有土地使用权或国有土地上不动产而明确了征收补偿的及时补偿原则。
（二）《民法典》第二百四十五条
《民法典》第二百四十五条 因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。 |
《物权法》第四十四条 因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。 |
本条源自《物权法》第四十四条，二者都是关于征用的规定。与后一条相比，本条明确规定“疫情防控”属于可以适用征用制度的紧急情形之一。
实际上，不加“疫情防控”，也不妨碍因疫情防控而实施征用。疫情防控本来就涵盖在《物权法》第四十四条的“紧急需要”之中。而且，《物权法》之外的法律对因疫情防控而实施征用已有明文规定。
《传染病防治法》（2013年6月29日修正）第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”“紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”
《突发事件应对法》第五十二条第一款规定，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”。
二、第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权
与《物权法》相比，本章新增一个条文，而变化主要集中在两个条文上。
（一）《民法典》第二百四十八条
《民法典》第二百四十八条 无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。
本条是《物权法》所没有的。不过，它也不是《民法典》所独创的。它是完全继受《海岛保护法》（2009年12月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）第四条的产物。这两条在内容与表述上一字不差。
“无居民海岛属于国家所有”，明确了无居民海岛的法律归属。其依据是《宪法》第九条。《全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于<中华人民共和国海岛保护法（草案）>的说明》对此有明确说明：“我国宪法第九条规定，‘矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外’。无居民海岛作为特殊的自然资源，属于宪法规定归国家所有的自然资源，不属于由法律规定可以属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等五种自然资源。”
（二）《民法典》第二百六十二条
《民法典》第二百六十二条 对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:（一）属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权; （二）分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权; （三）属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。 |
《物权法》第六十条 对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权； （二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权； （三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。 |
本条源自《物权法》第六十条，二者都是关于集体所有不动产和动产所有权行使主体的规定。只不过，与后一条相比，本条第一项、第二项分别增加了“依法”一词。
通过与第三项对比，可知这两处的“依法”是用来修饰或限定村民委员会或村民小组代表集体行使集体所有权的。这样一种理解在现行法上似乎可以找到佐证。
《民法总则》第一百零一条第二款规定：未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。相比之下，在集体所有权的行使上，各类集体经济组织（包括村集体经济组织、村内各集体经济组织和乡镇集体经济组织）没有这样的修饰或限制。
但是，这不意味着各类集体经济组织可以违法行使集体所有权。因此，本条第一项和第二项增加“依法”，可能意在表明村民委员会或村民小组代表集体行使所有权不具有当然性。
换言之，它们在未设立集体经济组织或者集体经济组织已经消亡的情况下，在满足法律或法规规定的条件下，才可以代表集体行使所有权。有时，即使集体经济组织已经消亡，也不是由村民委员会或村民小组代表集体行使所有权，而是由村集体经济组织产权制度改革后成立的股份合作经济组织代行村集体经济组织职能。
此外，本条规定中的主体，可以就所有属于集体的不动产和动产代表集体行使所有权。从表面上来看，本条讨论由谁来行使集体所有权，主要是针对集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂而言的。
根据《民法典》第二百六十条，这些不动产只是“集体所有的不动产和动产”的一部分。然而，本条在这些不动产之后“后面还缀以“等”字，因此各类集体经济组织、村民委员会或村民小组可以代表集体行使所有权的情形，不限于这些不动产，至少还包括《民法典》第二百六十条列举的集体所有的其他不动产。
不仅如此，集体所有的动产也存在其所有权的行使问题。这也要视其归属集体的类型，而由各类集体经济组织或者村民委员会、村民小组来代表集体行使所有权。
（三）《民法典》第二百六十四条
《民法典》第二百六十四条 农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体成员有权查阅、复制相关资料。 |
《物权法》第六十二条 集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。 |
本条源自《物权法》第六十二条，二者都是关于农村集体成员对集体财产享有知情权的规定。只不过，与后一条相比，本条变化有二。一是，本条以“农村”对“集体经济组织”进行限定。二是，本条增加规定农村“集体成员有权查阅、复制相关资料。”
从表面上来看，第一个方面的变化，似乎限缩了《物权法》第六十二条“集体经济组织”的范围。单从文义来看，该条中的“集体经济组织”除了农村各类集体经济组织，还包括城镇集体（企业）。不过，这样的见解并不一定能站得住脚。在《物权法》第六十二条中，“集体经济组织”指的其实也是农村集体经济组织。因为在该条中，它与“村民委员会、村民小组”相并列。因此，本条中的“农村集体经济组织”与《物权法》第六十二条“集体经济组织”，应该是一个意思。
相比之下，本条第二个方面的变化更值得关注。
一方面，本款第一句和《物权法》第六十二条规定集体经济组织或者村民委员会、村民小组负有公布集体财产状况的义务，以切实保护集体每个成员的经济利益。
另一方面，新增的这句话又赋予每个集体成员查阅、复制相关资料的权利，这就是集体成员的知情权。有了知情权，集体成员的权利更加丰富，权益的维护更加有力。
“集体成员有权查阅、复制相关资料。”不是《民法典》凭空增加的。它在现行法上，它已有一定的基础。
《村民委员会组织法》第三十条第一款规定：“村民委员会实行村务公开制度。”第二款规定：“村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”第四款规定：“村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。”
对于集体成员的知情权，依据本条，我们可以从下面几个方面来理解：
1.知情权的主体
知情权的权利主体是集体成员。集体成员行使知情权，可以是成员本人亲自为之，也可以借助于自己的代理人。
《农村集体经济组织财务公开规定》（农经发〔2011〕13号）第十二条第二项要求集体成员在查阅集体经济组织的相关账目时要委托民主理财小组，剥夺了集体成员依据《民法典》第二百六十四条亲自查阅、复制相关资料的权利，故不再适用。
知情权的义务主体是农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组。知情权的义务主体可以是农村集体经济组织、村民委员会、村民小组中的一个，也可以是多个。这取决于它们是否代表集体行使所有权，是否参与集体财产的管理、处分、使用与分配，并因此掌握集体财产的状况。
2.知情权的内容
知情权的内容是集体财产状况，包括集体财产的总量及其变动、使用、收益、处分与分配等事项。
3.知情权的实现
知情权的实现方式包括农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组主动公布集体财产的状况和集体成员查阅、复制相关资料。
前一个方面，在规则和实务上，或许已经有一定之规，如《村民委员会组织法》、《农村集体经济组织财务公开规定》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发〔1998〕9号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号），可以遵循。
而后一个方面，尽管在现行法上已有基础，不过如何适用，仍有探讨的必要。比如说，集体成员查阅、复制相关资料，如何提出申请，在申请时是否要说明目的，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组可否以集体成员有不正当目的、可能损害集体合法利益为由拒绝其查阅、复制，集体成员可以查阅、复制的相关材料有哪些，都有待明确。
在这些问题的解决上，《公司法》第三十三条和第九十七条，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》关于股东知情权的规定，或许有借鉴意义。
4.知情权的救济
在实现中，集体成员的知情权可能会受到侵害。比如，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组未依照法律、行政法规以及章程、村规民约向集体成员公布集体财产的状况，或者公布内容不实。
再如，集体成员要求查阅、复制相关资料，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组不让查阅、复制，或者提供的相关资料不实。在其知情权受到侵害时，应向集体成员提供救济。
这样的救济在《村民委员会组织法》就已存在。该法第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”
在现实中，乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门，往往只作出并送达责令村民委员会依法公布相关事项的通知。但是，这样做是不够的。
最高人民法院于2015年1月15日发布的“王顺升诉寿光市人民政府行政不作为案”，要求乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门，“在履行责令职责时，不应仅限于作出并送达责令通知，还应限定公开的合理期限并应跟进监督村委会对责令通知的执行情况，以实现公开的结果。”
不过，在集体成员依据《民法典》第二百六十四条享有的知情权受侵害时，能否就按照前述第三十一条向其提供救济，值得探讨。
一方面，第三十一条适用对象仅限于村民委员会“不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实”这样一种侵害村民（集体成员）知情权的情形，而《民法典》第二百六十四条涉及到的情形要比这广泛。
一是，侵害集体成员知情权的主体，除了村民委员会，还有农村集体经济组织、村民小组。
二是，侵害集体成员知情权的方式，除了“不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实”，还包括在集体成员要求查阅、复制相关资料时，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组不让查阅、复制，或者提供的相关资料不实。这些都意味着，《村民委员会组织法》第三十一条只能为集体成员提供部分救济。
此外，由于第三十一条以“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实”为适用前提，所以它就以“依法公布”为法律效果。
这也不能用来解决集体成员因查阅、复制相关资料而与农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组产生的纠纷。这种纠纷的解决，不需要公布相关资料，而只需要向集体成员提供相关资料。
另一方面，第三十一条没有直接向集体成员提供司法救济，而是坚持行政救济措施前置，即村民先向前述行政机关寻求救济，对行政机关的相应行为不服，再向法院提提起行政诉讼。
可是，这样设定救济途径，有欠妥当。集体成员与农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组因知情权产生的纠纷，本质属于民事纠纷。
不消说，集体成员在行使这里的知情权时，是以民事主体的面目出现的。而在公布集体财产状况或集体成员查阅、复制的相关材料时，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组同样地在从事民事活动。
《民法总则》和《民法典》第九十九条第一款规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。”这使农村集体经济组织在法律上拥有了明确的民事主体地位。根据《宪法》第一百一十一条第一款第一句和《村民委员会组织法》第二条第一款，村民委员会属于基层群众性自治组织。它虽然不是国家机关，但也并非通常意义上的民事主体。村民小组在法律上没有明确的定位。
但是，它具有一定的自治管理职能，当无问题。《村民委员会组织法》第三条第三款规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”这意味着，村民小组是为村民委员会实行村民自治服务的。
尽管如此，村民委员会、村民小组在公布集体财产状况或集体成员查阅、复制相关资料时，实际上是在依法代行作为民事主体的集体经济组织的职能（参见《民法总则》和《民法典》第九十九条第一款）。
对于民事纠纷，自然应以法院直接处理为宜。当然，这也许会给法院带来比较大的审判压力。因此，如何为集体成员在知情权受到侵害时提供救济，仍需要进一步讨论。