“扩大税基，降低税率”应成为个税改革方向 | 专访方汉明

如果国家的个人所得税主要来自于工资收入，高收入人群的大部分资本收入没有被有效征税，就难以调节收入分配不平等的问题。

《财经》记者 施智梁 实习生 文龙鑫 | 文  施智梁 | 编辑

9月1日，全国人大通过新的《中华人民共和国个人所得税法修正案》，这是自1980年个税立法以来的第七次修改，与上次修改时隔七年，税改力度较大。10月1日起纳税人便可享受基本减除费用标准上调和优化调整税率结构带来的税改红利。

对于新的个税改革，美国宾夕法尼亚大学经济系讲席教授、上海科技大学创业与管理学院院长方汉明在接受《财经》记者采访时表示，“新税法的部分变动降低了个人税收负担，而另外一些变动，如社保转税征管会增加企业的实际税负。”同时他认为我国个人所得税仍然存在税基不广、征收力度不一致的问题，未来应该朝着广税基、低税率的方向继续改革。社保费改由税务部门征收之后，应该适当降低社保缴税率或其他形式的降税，来减轻企业的负担。

2018年4月16日，纳税人在河北邢台市智慧云自助办税厅办理税务业务。 图/新华

个税修改的公共财政逻辑

《财经》：个税修改消息和所有纳税人息息相关。您认为修订后的个人所得税法有哪些亮点？

方汉明：这次税改主要有几个方面的大变动。第一，不同形式的收入，比如工资收入和劳务费及稿费等纳入到统一的个税税率体系中；第二，个税起征点从原工薪所得的每月3500元提高到每月5000元；第三，虽然边际税率还是保持在原来的7档（3％、10％、20％、25％、30％、35％、45％），但是应纳税月收入2.5万元以下的适用税率降低了；第四，新税法首次把专项和专项附加扣除从应缴纳所得税中扣除，专项扣除包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等；专项附加扣除包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出；第五，社保费的征收职责由人社系统并到税务系统。 新税法的部分变动降低了个人税收负担，而另外一些变动，如社保转税征管会增加企业的实际税负。

《财经》：新修订的个税法首次设立专项附加扣除，这在公共财政上的逻辑是什么？

方汉明：这次税改新增加的专项扣除费用值得研究，尤其是专项扣除和专项附加扣除的具体范围、标准和实施步骤并没有定下来，待由国务院确定。个税法提出子女教育、赡养老人、大病医疗保险、房贷利息、住房租金等可以计税前扣除。

类似的扣除在西方国家的税法中也很普遍，公共财政学上称为税收支出（Tax Expenditures）, 因为费用扣除实际上是政府通过降低税收的方式所作的一种变相财政支出。既然是财政支出，就必须要考虑到其起到什么作用，在经济学上是否有理由支持这样的财政支出。比如子女教育和赡养父母费用的扣除能鼓励子女教育投资和子女照顾老人的作用，会带来积极的社会影响。

《财经》：目前专项扣除费用的具体实施方案还在征求意见阶段，您认为在制定具体方案时需要注意哪些事项？

方汉明：税收支出是否合理要考虑一些原则。

第一，税收支出鼓励的行为是不是服务于社会目标。对于税费扣除，老百姓第一反应是欢迎的，但是老百姓得了解：扣除太多，必然会收窄税基。因为政府支出多少，财政就必须收多少税。如果税基因为专项扣除而变窄，那么政府想要达到同样的财政收入，税率又要提高。所以每一个专项扣除费用要有足够的理由。比如美国通过扣除房贷利息，鼓励大家买房。因为研究表明民众买房后有助于降低社区犯罪率，有利于社会稳定，其鼓励指向性很明确。

第二，要考虑专项扣除可能对社会不平等的影响。如果某项专项扣除的类别主要是高收入群体独有的支出，那么专项扣除主要的受益群体仍然是高收入者。

另外需要考虑的问题是，一旦把某项支出纳入到专项扣除类别中，以后剔除是很难的。因为每一项专项扣除都会产生一些既得利益群体，一旦形成既得利益，再从专项扣除中去掉就非常难。我国之前的税法没有确定专项扣除费用的项目，所以必须非常慎重确定专项扣除的范围和标准。

《财经》：我们看到住房租金也纳入到专项附加扣除类别中，这样是鼓励大家租房子吗？

方汉明：房租专项扣除会有很复杂的作用。第一，会鼓励大家租房子；当然，同期房贷利息的扣除会鼓励大家买房子。第二，租房需求会因为房租专项扣除而提高，市场均衡的房租会上升，这是公共经济学上有名的“税负转嫁”（Tax shifting）现象的逆反（也就是“减税的转嫁”）。第三，在中国房租扣除还会产生另外一个作用。租房客为了把房租抵税，就必然要求房东出具房租证明。那么房东的房租收入要报税，税后所得下降会进一步导致房租上涨。2018年很多城市，包括北京，虽然房价基本平稳或微降，但是房租却猛涨，很可能与预期中的税改加入房租抵扣有关。

有意思的是，房租专项扣除可能提高政府所能征收上来的个税。一方面，房租扣除会降低从租客中征收上来的个税；而另一方面，原来基本属于税外收入的房东的房租收入现在会被间接的纳入征收范围，所以从房东的房租收入缴纳的个税会增加。一般房东的边际税率会比房客的边际税率高，所以政府的总税收反而可能增加！

《财经》：税收体系能让不公平指数降低，新的个税法多大程度上能解决这方面的问题？

方汉明：个人所得税上，现在最大的问题是税基不够广。我国个人所得税的税基主要是个人劳动收入（包括工资、劳务费、稿费等）。事实上高收入者的收入并不来自于工资，而是资本收入，但是我国对资本收入扣税的执行力远不如工资扣税的执行力强。

对劳动和资本收入的征收能力的区别是中国个人所得税税收体制对降低收入分配不平等不是特别有效的一个主要原因。高收入群体和低收入者的收入来源组合成分不一样，低收入者财富来源主要是工资或劳务收入，而大部分高收入人群的财富来源于资本收入。如果国家的个人所得税主要来自于工资收入，不管税率如何变化，高收入人群的大部分资本收入仍没有被征税，就难以调节收入分配不平等的问题。

《财经》：为什么说理论上“广税基，低税率”是最优税收制度的一个特征？

方汉明：税基和税率是影响税收收入的两个主要因素，在税率不变的情况下，扩大税基，增加收入；缩小税基，减少收入。

每增收一项税会导致社会福利损失，而社会福利的损失是跟税率的平方成正比，所以减低税率可以实现平方级的速度降低由税收带来的社会福利损失。税基扩大，才能在降低税率的情况下征收到同等水平的税收。

《财经》：中国未来在哪些地方需要进一步完善个税体制？

方汉明：现在中国在个人所得税方面还需完善，不同形式的收入的征税能力不一致，导致易征收的收入部分征收严，比如个人工资收入，因为工资在日常扣税体系之中，容易征收。因此目前税收体系在比较窄的税基上征了很多税，导致社会福利损失严重。并且高收入群体又通过各种方式把财富转移到征收能力比较弱和税率比较低的收入类别当中，各种形式的“避税”也会导致社会福利的损失。“扩大税基，降低税率”应该成为中国将来个人收入所得税税制改革的一个主要方向。

社保费征管增加企业成本

《财经》：国家出台的《国税地税征管体制改革方案》，宣布从2019年1月1日开始，将各项社会保险费交由税务部门统一征收。社保费改由税务部门征收的目的是什么？

方汉明：在社保缴费方面，社保费转税征管是一个进步。中国社保（养老）的名义缴费率达到28％，由企业替职工上缴的20％归统筹账户，个人上缴8％到个人账户。中国的28％的社保（养老）名义缴费率在全球是偏高的。本次税改之前，社保缴费由各地社保部门负责。 由于社保部门对职工实际工资的信息掌握不完善，企业在给职工缴纳多少社保费时可以钻空子。很多企业给职工交社保时按照最低标准缴纳，即按照60％的当地平均工资，导致实际社保缴费率远远低于名义缴费率。

这是导致中国养老金出现缺口的重要原因之一。这次税改后，社保缴费通过中国税务部门征收能够减少低报低交现象，因为税务部门对职工工资收入掌握更多信息，如果企业少报工资，就会多交企业利润税。

《财经》：有很多声音认为这进一步加剧了企业负担。

方汉明：确实会导致企业的实际成本提高，所以社保征税能力提高以后需要做的第二个改革是适当地降低社保缴费率。

因为原来在相对高的名义社保缴费率情况下都不能够保持养老体系收支平衡的一个重要原因是大家实际上没有足额缴费。现在由税务部门统一征收，实际缴费和名义缴费会趋近，实际费率也提高，实际费率提高自然会提高企业的用人成本。因此，在保证养老体系收支平衡的情况下需要降低缴费率或者通过其他形式的减税措施来适当减轻企业用人成本。

《财经》：那么在这种情况下，如何合理地降低企业税赋压力？

方汉明：每当税收征收能力提高时， 都有必要考虑降低税率的形式避免让企业的实际税赋提高过多，因为所有企业实际税赋的增加都会体现在中国的制造业成本上。例如可以考虑降低增值税税率，目前中国增值税税率在国际上属于中位水平，不算高也不算低。

考虑到中国的人口老龄化即将到来，政府在减税方面还是比较保守，因为现在的养老体系财政很不乐观。即便现在老龄化的高潮还没有到来，已经有14个省份出现了养老资金的亏空。如果没有中央财政补贴，将影响这些省份养老金的发放。如果迅速提高养老金的实际缴费率可能会对企业产生很大的税赋压力。

国税地税合并的后续效应

《财经》：今年国税和地税进行了改革，1994年分立国税和地税之后再一次合并，从您的角度看，国税和地税合并有什么正面效应？

方汉明：国税和地税的合并主要好处是降低企业的合规成本（Compliance Cost）。以前企业国税和地税两头跑，两边都要提供信息，纳税成本高。但是国税地税合并的不利之处是，会导致中央财政获得过多的收入，地方之间的差异在税收政策上难以充分体现。地税能更多考虑到地方上的情况，灵活性更强。

另外需要指出的是，我国税收起征点没有和通胀挂钩，很多国家起征点和国家统计局公布的年度物价上涨水平挂钩，这就让实际免征额不会因为物价的提高而逐年下降。

《财经》：地方税收收入和财政支出之间的不平衡会有变化吗？

方汉明：中央财政收得多，它可以跨地区转移支付，能够帮助改善中国地区之间的差异。每个地方政府都承担了社会职能，税收来源不足，导致依靠土地、借债等满足地方财政的支出需求。现在合并之后有可能会加剧不平衡，所以我希望税改有下一步改革的动作。老百姓总体税负应该不变，所以新税种出台的同时需降低其他税种税率。

《财经》：一部分职工更换工作地点后，最后导致社保费没有连续交满15年，导致这部分职工没有相应的社会保障，这个问题您认为该如何解决？

方汉明：我国社保体系是区域管理，这样的社保体系是碎片化的。我国形成社保区域管理格局有历史原因，因为社保体系建立初期，地区之间的发展差异大。

只有把碎片化的社保体制改成全国统筹，才能彻底解决例如农民在某地工作几年后，换一个工作地方但养老保险不能随人走的问题。而且碎片化的社保体系降低了劳动力的流动性。希望养老保险的改革也提上日程，能够从顶层设计上打破区域化碎片化。

不同地区老年人和年轻人的比例变化很大，人口频繁流动，比如年轻人去东南沿海打工，导致广东年轻人和老年人的比例是9.28∶1，而东北三省的比例全国最低（辽宁1.65∶1、吉林1.47∶1、黑龙江1.34∶1），上海的形势也很严峻，大概是2.21∶1（如果上海没有外地的年轻人来打工，老年化情况已经非常严重）。像东北地区年轻人都外出工作了，东北地区的养老基金很难有充足的资金。像东北这样养老基金亏空大的地区必须通过全国统筹来解决，当然最好的情况是养老体制要打破现在的区域管理现状，实现全国统筹的社保体系。

（本文首刊于2018年9月17日出版的《财经》杂志）

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责编  |  黄端  [e-mail]

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