国资改革新征程：建立三层监管模式是授权经营关键 |《财经》特稿

这次改革方案的核心是国资委授权给国有资本投资、运营公司。即要把权力授给中间层，国资委将不会直接管企业经营的具体事务

文 | 《财经》记者  王延春

以授权经营体制改革为核心的国资改革正在开启新征程。4月28日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》（下称《方案》）。《方案》明确，到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。这意味着，国企改革正在从强调完善治理、突出主业、强化激励的微观层面转向国资授权经营的核心问题，该《方案》被企业界视为“国企改革正式进入以管资本为主的新历程，是向以管资本为主转换的重要里程碑”。预计国资监管转向管资本将提速。

4月29日，国务院国资委副主任翁杰明在国务院政策例行吹风会上表示，“改革国有资本授权经营体制，是今年国资委深化改革的首要关键任务。”下一步国资委将制定印发授权放权清单2019年版，分类开展授权放权，确保相关改革工作落到实处。

改革国有资本授权经营体制，是国有资产管理体制国企改革的主题和核心内容。此次《方案》的出台，将提速以管资本为主的国资监管体制改革，以授权经营体制为主的国资改革，将成为新一轮国企改革的突破口。那么，应如何理解《方案》的核心价值？如何在操作上牵住改革的“牛鼻子”？近日，《财经》记者专访了中国建材集团有限公司董事长、党委书记兼中国企业改革与发展研究会会长、中国上市公司协会会长宋志平。

《财经》：日前，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》，您如何理解“授权经营”？授权经营体制改革重点要解决什么问题？

宋志平：国企改革40年，授权经营体制改革一直是改革的中心环节之一，在不同的时期，授权经营的内涵和重点都有不同，我理解大致可以分为三个阶段。

第一阶段是改革开放初期，面临计划经济对企业的诸多束缚，授权经营改革主要指的是授予企业经营企业自主权，1984年福建省55位厂长经理联名写信《请给我们松绑》轰动全国，在此基础上国家颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，后来借鉴农村联产承包制的改革模式，在工业企业实行承包经营责任制等改革措施，开始逐步授予企业经营自主权。

第二阶段是从上世纪末到本世纪初，随着中国第一部《公司法》出台，授权经营改革重点是按照现代企业制度的要求，把企业各项权利通过法律的形式固化下来。十四届三中全会提出，建立现代企业制度是国企改革的方向，提出了现代企业制度的四句话十六个字，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，其中“权责明确”就是授权经营改革的目标。

第三阶段是从本世纪初到十八届三中全会之前，随着国资委的成立，授权经营改革的重点是国有资产的集中统一监管，建立管资产与管人管事相结合、权利责任和义务相统一的国资监管体制。国资委成为履行出资人职责机构，对国有资产集中授权经营，相继开展了清产核资、战略与主业管理、经营业绩考核、经营者薪酬管理、国有产权转让、国有资本经营预算、国有企业外部监督等一系列管理措施，促进了国有企业与市场经济的协调发展，为国有企业经济效益明显改善提供了有力的支持。

回顾这段历史，授权经营体制改革乃至国企改革始终都围绕着三件事：一是围绕政企分开，让国有企业成为独立的市场主体，这是核心的问题；二是围绕着授权放权，怎么才能“授得准”。这些年在“授”与“收”之间不断探索、调整；三是围绕“放”与“管”，既要放开搞活又要做好监管，往往是一管就死，一放就乱。如何能找到一种方法，能够放而不乱、管而得当，这也是我们这次改革要解决的问题。

《财经》：随着《方案》出台，以授权经营体制为主的国资改革，将成为新一轮改革的重要抓手。您认为《方案》的改革逻辑是什么？

宋志平：这次的改革方案，我认为核心是授权授给谁？主体很清晰，是授给国家出资企业——国有资本投资、运营公司。即把权力授给中间层，国资委不直接去管企业经营的具体事务。所以，从国资委层面做好对国有资本投资、运营公司的管理，在这个层面上解决好授权问题，这是《方案》的核心要义。

十九大报告中，国资改革和国企改革各有一句话，国资改革这句可以理解为“一项措施、四个目标”，其中的一项措施就是“改革国有资本授权经营体制”。这次出台的《方案》体现了十九大报告以及十八届三中全会提出的改革思路，解决了“授权授给谁？授什么？怎么授？国有企业怎么管、管什么”的问题，这是国资国企改革指导思想上最深刻的变革。

（图/视觉中国）

国资委要实现以管资本为主，关键是转变职能、简政放权，这次《方案》明确，国资委授权放权的对象就是国有资本投资、运营公司，国资委管投资、运营公司，实行清单管理，而不是泛泛地管生产企业的经营管理工作。改组组建国有资本投资、运营公司后，就形成了三层管理模式，国资委就可以归位于国有资本出资人代表位置上来，构建“国资委—国有资本投资、运营公司—混合所有制企业”的三层管理模式：

第一层国资委作为出资人对国有资本投资、运营公司等授权放权通过管好投资、运营公司实现管资本为主，用资本运营的方式发展国有经济，优化国有资本战略布局，促进国有资本流动增值。

第二层国资委授权给国有资本投资、运营公司。《方案》里使用了国家出资企业的概念，实际上是指由受国家委托的机构直接管理的企业，这个层面的公司就是中央管理的公司。有的是国资委管理的，有的不是国资委管理的金融、文化企业等。作为国家出资企业，就是按照《公司法》，由董事会来进行投资管理、资本运作、股权管理等，从资本收益、战略发展等角度出发，作为专业化的淡马锡，投资到产业平台，产业平台可以是独资公司，也可以是混合所有制企业（包括上市公司）。

第三层投资公司出资的产业平台里的国家资本都是以股权形式存在，这些公司完全按照市场化规则和现代公司治理要求进行管理，可以引入职业经理人制度，在薪酬福利和激励机制等方面与市场完全接轨，是真正的市场主体。

三层管理结构模式顺理成章，让国企走通了改革之路，成为真正的市场主体。

《财经》：《方案》再次强调了“三个归位于”，怎么理解这“三个归位于”？

宋志平：2015年出台的22号文（《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》——编者注），也就是“1+N”的“1”，在“推进国资监管机构改革”那段话第一次提出了“一个转变、两个清单、三个归位”，一个转变是以管资本为主，两个清单是权力清单和责任清单，三个归位就是将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。这“三个归位”是国有资产监管体制的重大转变，是“管资本为主”的重要体现和具体措施。

随后出台的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）再次强调了“三个归位”，基本上延续了22号文的表述，但是怎么做到还不清晰。到2017年又下发了38号文，就是《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发〔2017〕38号），对监管事项提出了“取消一批、下放一批、授权一批、移交一批”的思路，精简了43项国资监管事项，初步落实了“三个归位”。

这次《方案》中对“三个归位”有了细化的表述，提出了“原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作”，而是“主要通过董事体现出资人意志”，这就回归到现代公司治理的基本逻辑了，国资委作为出资人代表机构，代表国家履行出资人的职权，以出资为限，享受股东权利，企业经营决策交由董事会，董事会由股东派出并有专家型独立董事，按市场规则运作。这既是市场经济的基本逻辑，也是竞争中性的基本要求。

《财经》：国有企业的负责人对“三个归位”特别关注，为什么？

宋志平：因为国企的负责人要对企业负责，这是大家都明白的一个常识。但大家最担心的是什么呢？就是权责利不对等。该有的权没有、该有的利没有，就把责给了你，这种情况下企业的压力就非常之大。如果没有相应的权，没有相应的利，而只把追责强加给企业，就没有主动担当的机制，很难使责任真正落实到位，很难让企业负责人真正担当，这也是导致最关键一些人无法担当、不愿作为因素之一。所以只有把权和利都归位了，权责利都有，他就必须要担当、要作为、要勇于负责了。权责利对等是领导干部勇于担当作为、大胆创新探索的重要前提条件。所以这次《方案》围绕三个归位于授权和放权，回答了国有企业权责利，这是大家关切的问题。

《财经》：《方案》出台后，国务院国资委副主任翁杰明在国新办举行的国务院政策例行吹风会上用“一个明确、四个确保”来概括《方案》涵盖的五方面改革举措。您站在企业的角度，认为《方案》的亮点有哪些？

宋志平：《方案》内容丰富、亮点纷呈。有很多新的提法比如实施清单管理，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案；再比如，发挥董事作用，主要通过董事体现出资人意志，等等，让人鼓舞振奋。

作为企业负责人，最关注的是授哪些权。《方案》提出，在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等方面进一步授权放权，授得非常精准，都是企业发展最为迫切的点位，解决了“痛点”。特别是在股权激励、工资总额等方面，表述非常具体，如，授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案；股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。又如，支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。再如，国有资本投资、运营公司可以实行工资总额预算备案制，等等，不仅“授得准”，而且能落地、可操作。

去年的全国国企改革座谈会，把强化激励放到更为突出的位置，就是要通过内部机制改革，激发微观主体活力。企业内部机制主要指企业效益和企业经营者、员工利益之间的关系，机制属于企业内部的治理范畴，是企业重要的分配制度。“资本+经营者+劳动者”都是企业机制的基础，企业财富既离不开资产资本，也离不开人力资本，还离不开经营者。同样的资本，同样的劳动，因为不同的经营者，不同的机制，有的企业经营得非常好，有的企业经营得亏损、倒闭。

改革开放初期，我们企业机制面临的是平均主义“大锅饭”，那时的机制改革指向“劳动、分配、人事”三项制度，我称之为“老三样”，它着眼于提高效率，解决“干多干少一个样、干和不干一个样”，解决“能上能下、能多能少、能进能出”。现在，我们要建设的机制是指“员工持股、管理层股票计划、科技分红和超额利润分红”的新三样，“新三样”要解决的是企业的财富分配问题，提高员工的获得感和幸福感。这几项在《方案》中有相关表述，确实体现了“伤其十指不如断其一指”“一个行动胜过一沓纲领”的改革要求。

《财经》：《方案》坚持“强化监督监管、放活与管好相统一”的改革思路，你觉得国资委应该怎样才能做到“管得好”？真正实现“以管资本为主”？

宋志平：首先要对“管”这个词应该全面、正确地去理解。“管”就是管理，不仅仅是监督，同时还赋有发展的意思。“管”的目的是做强做优做大国有资本，这是一个根本上的问题。

“以管资本为主”不能简单理解成“以监督为主”，国资委应该行使国家出资公司的股东会的职能，而不应该去行使审计署和企业监事会的职能。国资委应该更加聚焦在对企业的重大战略规划是否符合国家方针，更加关注国有资本的布局结构调整，对企业董事会的组成、董事的派出和企业主要负责人的选择，企业收益的分配，等等，关乎企业发展的事情。企业的监事会在企业内部，依法进入到公司的治理结构里去，在公司的经营发展过程中保障企业的遵纪守法和党的政策的落实执行。

关于国有资产的监督管理，常常被简称为“监管”，这么多年大家习惯说“对国有资产的监管”。“监管”往往给人的直接感觉就是“要监控、要管住”，或者“被监控、被管住”。我认为监督管理不应只有这种“监管”含义，而应该是监督和管理两个含义。监督的同时更要注重管理，而管理又不是一味地要管住、管死，而是要管好。管好就要立足于把国有资本做强做优、发展壮大。也就是说，我们希望，现在习惯说的“对国有资产的监管”含有“发展壮大国有资本”这样一个更重要的含义和目标。

做企业总是始终面临着促进发展与防范风险的两难。如果过于强调发展，就可能会出大风险。如果过于强调风险，公司就会止步不前，所以既要立足于发展又要防范风险。在授权放权的过程中高度重视加强监管、风险防控，非常必要，上一轮改革中也有很多惨痛的教训。但国资委作为国有资本的出资人代表，最应该关心的还是促进经济和企业的发展，保障国有经济的壮大。现在国有资本通过混合所有制，通过上市、增发，在这些良好的上市公司里得到发展。通过加大对国有资本的管理，良好的上市公司也会越来越多，国有资本影响力、带动力才能更好地发挥。加强监管不应该片面重视监督功能，而应该把重点和主要精力放在国有资产保值增值和发展上来。如果只强调监督、追责，那企业的经营就会很艰难，也会引起很多人不担当、不作为。在企业董事会里我常讲，赞成一个错误的决定和否决一个正确的决定，同样负有责任。否决一个正确的决定可能责任更大，因为企业错失了长远发展的机会。企业不发展就是最大的风险、最大的国有资产流失。国有资产的流失，可以从两个维度去看。从静态看，由于某种原因造成的国有资产损失是一种国有资产的流失；从动态看，国有资产不发展，或者是低于社会平均发展水平，应该说也是国有资产的一种流失。所以要把做强做优做大国有资本、实现国有资产保值增值作为我们国资监管的主要目标。

对于加强监管，《方案》也有很多新的提法，比如，加强清单管理和事中事后监管，搭建实时在线的国资监管平台，统筹协同各类监督力量，等等，从过去的事前审批为主，转变为事前由企业自主决策，国资委在事中和事后通过互联网监管平台等现代化方式进行监督，这是在现有的监管体制上向前迈出了一大步。

作为企业负责人，希望国家加强整合现有监管和追责力量，共享有效的监管资源。我有时候回想，过去经贸委时代，经贸委其实挺关心企业的。后来有了国资委，国资委也挺关心企业的，现在如果把国资委变成监管部门，大家只关注追责，那企业去找谁倾诉呢？企业有问题有困难就应该去找股东，大股东应该是最关心企业发展和效益的，应该在抓好监管的同时，更要重视国有资产的保值增值和发展，把做强做优做大国有资本作为主要目标。

《财经》：改组国有资本投资、运营公司是改革国有资本授权经营体制的重点。中国建材去年底被确定为国有资本投资公司试点，结合《方案》，下一步会怎么做？

宋志平：从中国建材来说，过去我们的定位是产业集团，企业成长是自下而上的，主要靠业务板块平台公司借助资本市场的力量滚动发展，推动集团做强做优。现在中国建材成为国有资本投资试点企业，就要自上而下的，由集团公司通过投资和股权管理，有的放矢地进行投资，支持所出资企业发展。这是完全不同的思路。

（中国建材集团等11家央企被确定为新一批国有资本投资公司试点企业。图为中国建材水泥工厂。）

我认为，国有资本投资公司的集团总部应有三项职能：融资、投资和行使股东权利，通过国有资本有进有退，实现国有资本合理流动和布局优化，促进国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

在融资方面，资金主要有三个来源：一是国资委和国家财政部门适当补充国有资本金，二是加强对所出资企业国有资本收益的收缴和管理，三是低成本发行债券、设立基金等等。在投资方面，根据国资委股东的要求，制定公司的战略，有侧重地进行投资。资本有三大投向，一是基础建材行业的供给侧结构性改革，二是新材料和新能源产业，三是“一带一路”等国际市场。同时对可以投资的这些企业进行股份调整，根据结构调整的需要和公司战略调整的需要，进行股份结构的调整。在行使股东权利方面，参与公司治理和管理。目标是把集团所出资企业发展为主业突出、技术领先、管理先进、效益优秀、混合适度的专业化业务平台，在基础建材、高端新材料、国际工程、科研技术服务、地矿资源等领域形成一批具有国际竞争力的上市公司群，打造若干具有国际影响力的行业领军企业和一批专注于细分领域的隐形冠军。按照投资公司的发展思路，中国建材将调整职能，致力于打造国家材料领域的世界一流的综合产业投资集团，完成三大转变，即管企业向管股权、建筑材料向综合材料、本土市场向全球布局转变。

（本文首刊于2019年6月3日出版的《财经》杂志）

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