新《环保法》实施一年余 公益诉讼的破冰困局
"目前各级民政部门登记的环境保护相关社会组织有6000多个，其中在国务院民政部登记的有36个，在省级民政部门登记的有300多个，在设区的市级民政部门登记的有700多个。据此，全国应该有1000余个社会组织具备法律和相关解释规定的起诉资格。然而，2015年仅有9家社会组织成为环境公益诉讼的原告，共提起37个个案，其中6起审结。"中华环保联合会3月17日在"2015年环境权益维护实践情况通报会"上披露了这一数字。
2015年1月1日，随着新《环保法》等一系列法律法规落地实施，环境公益诉讼制度在立法层面得到了确认，而这一年也成为环境公益诉讼的元年。
如今新《环保法》实施已经周岁有余，但环境公益诉讼仍面临困难重重，虽我国环境公益诉讼个案数量相较新《环保法》实施前有了大幅提升，但公益诉讼立案门槛仍然较高。公益诉讼立案难、举证难、执行难的问题依然存在。一些老的环境领域法律与新环保法存在的一些法律衔接不上的问题也亟待解决。
自然之友是一家中国民间环境保护团体。2014年6月份，该机构开始搭建环境公益诉讼支持网络，对全国具有环境公益诉讼起诉资格的民间环保组织进行调研。
据自然之友不完全统计，目前在各地从事环境保护相关公益活动的民间环保组织中约有30余家符合环境公益诉讼起诉资格，而其中有意愿提起环境公益诉讼的组织就更少。
自然之友法律与政策倡导部总监葛枫对《公益时报》表示："去年共有9个社会组织提起公益诉讼，参与的37起个案中已经有6起在去年审结。这些案件涉及的领域包括水污染案件占比46%。水和大气复合污染占14%，生态破坏占13%，还有土壤污染、海洋污染，领域非常广泛。"
葛枫介绍，2015年提起环境公益诉讼的9家环保组织中，"福建绿家园""大连环保志愿者协会""湘潭环保协会""莆田绿荫滨海湿地研究中心""绿色浙江"等是首批用于实践环境公益诉讼的环保组织。
"福建绿家园"从2014年12月份受自然之友之邀作为福建南平非法采矿毁林生态破坏案的共同原告开始，到2015年5月份单独作为原告提起福建长汀县畜禽养殖造成的水污染公益诉讼案件，通过个案实践锻炼了机构的法律倡导能力，法律团队也从无到有组建起来。
大连环保志愿者协会通过调查问卷的方式征得大连市民的同意，就大连2010年的"7·16漏油事件"提起了公益诉讼。
作为一家专注于红树林保护的民间环保组织，莆田绿萌滨海湿地研究中心为保护国家级红树林自然保护区，与绿发会作为共同原告提起了公益诉讼，第一次运用法律诉讼的手段保护具有丰富生物多样性的红树林生态系统。
对于新《环保法》实施后，仅有9家社会组织提起环境公益诉讼，作为全国性民间环境环保枢纽型组织，中华环保联合会副秘书长谢玉红在接受《公益时报》记者采访时表示："有一些环境机构的发展宗旨仅就限于环境保护，如‘鸟类保护’等，具备资质还要与该环保机构发展宗旨相契合，机构才有可能提起诉讼。另外，提起环境公益诉讼对于环保机构来说，专业技术、不菲资金、法律知识都是制约机构诉讼的门槛，改变现状则需要一个过程。"
新《环保法》实施后，具备公益诉讼主体资质环保组织数量上相较之前有一定增加，但提起环境公益诉讼，该组织面临专业取证技术、资金支持、法律帮助都将成为诉讼门槛。
目前，一些基金会已经成立了专项基金，支持社会组织开展环境公益诉讼。
2015年1月，自然之友在阿里巴巴公益基金会的支持下，设立了环境公益诉讼支持基金，该专项基金在2015年一共支持了10个个案。
自然之友法律与政策倡导总监葛枫表示："社会组织提起环境公益诉讼，成本高是社会组织在公益诉讼实践中遇到的现实困境，成立专项基金有助于针对性的解决有诉讼主体资格组织诉讼资金难得问题，但专业技术和法律支持仍需要有关组织支持。"
然而当前，除了环境公益组织自身法律意识需要加强外，一些老的环境领域法律与新《环保法》也存在一些法律衔接不上的问题亟待解决。
葛枫表示："目前，《海洋环境保护法》中还规定，对破坏海洋生态等行为，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求，这明显与新环保法的规定相悖。去年，大连环保志愿者协会诉中油燃料油股份有限公司等七被告海洋污染案就因此不予立案。此外，公益诉讼生态修复和损害赔偿费用使用管理及监督机制也需要尽快建立。"
根据"2015年环境权益维护实践情况通报会"发布的数据显示，"截至2015年末，全国在各级民政部门登记的环保组织共计有6000余家，但具有环保公益诉讼主体资质的有千余家"。对于大量不具备环境公益诉讼主体起诉资格的环保组织如何参与到诉讼中来，专家也给出建议。
中国环境资源法研究会副会长、中国政法大学教授曹明德对《公益时报》表示："一些不符合环境公益诉讼主体起诉资格的社会组织，可以通过多种方式支持原告提起环境公益诉讼，从而参与到诉讼过程中。"
中国政法大学环境资源法研究和服务中心是一家民间公益组织，为公民及社会组织提供环境类相关法律咨询和援助，该机构作为数起自然之友等为原告的环境公益诉讼个案的支持起诉单位，通过为原告提供代理律师、提供法律意见等形式支持着原告提起环境公益诉讼。
2015年1月1日，新《环保法》实施后，该机构作为法律支持方为全国首例民事公益诉讼案件福建绿家园、自然之友两个环境公益诉讼主体，提供法律援助和支持，使得原告方二审(终审)胜诉。
另外，安徽绿满江淮作为中国生物多样性与保护绿色发展基金会诉常州永泰丰化工有限公司等环境污染公益诉讼案的支持起诉单位，也在前期调查取证、提供代理律师等方面给予了有力支持。
"支持起诉人制度在环境公益诉讼实践中发挥了重要作用，推动了环境公益诉讼实践的开展。"曹明德说。
"2015年环境权益维护实践情况通报会"通报，"2015全年，共有9家社会组织共同提起了37个个案，仅有6起去年审结"。
这37起诉讼到法院的个案未立案或在2015年尚未立案大致分为三种情况。一是，法院裁定不予立案。二是，在法院主持下各方达成诉前和解。三是，年底起诉，提交补充材料，正在等待是否立案。
辽宁省大连市环保志愿者协会针对大连2010年的"7·16溢油事件"提起的环境公益诉讼诉中，油燃料股份有限公司等七被告海洋污染案被法院裁定不予受理，后经大连市政府协调，大连海事法院、大连市环保局及中石油等单位共协商，决定由中石油出资2亿元用于大连海洋生态环境修复。
中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起的"内蒙古草原污染案"和"福建宁德镍业污染案"在当地法院的主持下达成诉前和解，各方同意成立工作小组，治理污染。
这两起分别属于法院裁定不予立案和法院主持诉前调解后和解的案例。
据不完全统计，2015年，全国有江苏、贵州、山东、福建、浙江、宁夏、辽宁、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等14个省份的法院受理了社会组织提起的环境公益诉讼。
从统计情况来看，江苏、贵州、山东和福建在立案数量上分别是11起、8起、4起、4起，江苏省受理案件居首位。
贵州省的8起个案均在贵阳清镇市人民法庭生态保护法庭立案受理，该法庭在新环保法实施之前就一直致力于探索环境公益诉讼的实践。
在新环保法实施之后，山东共有4起环境民事公益诉讼被立案受理，这也从一个侧面看出山东省今年以来对环境保护工作的重视。
福建省共有4起环境民事公益诉讼案件被立案受理。福建省是林业大省，森林覆盖率居全国首位，之前，省各级法院系统有专门的林业审判庭，现在，更名为"生态环境审判庭"，将单纯的林业林权保护拓展到全面的生态环境保护。
另外，浙江、宁夏、辽宁、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川也实现零的突破，分别有1起环境民事公益诉讼案件被立案受理。
曹明德教授认为："社会组织提起环境公益诉讼能否被受理关键在于，该区域是否有专门的环境司法机构设置。另外，当地政府及司法系统是否对环境司法和社会组织提起公益诉讼持积极开放的态度，也是环境公益诉讼制度在当地得以有效实施的关键因素。"
新《环保法》中对诉讼主体规定的扩大，使众多像"自然之友"的社会组织有了发起环境公益诉讼的权利，但囿于众多现状，众多有权利的组织还不足以胜任这一使命
对话：中国环境资源法研究会副会长、中国政法大学教授曹明德
《公益时报》：新《环保法》实施后，你如何看待千余家有资质的环保组织中仅有9家提起环保公益诉讼?
曹明德：有资质环保组织提起环境公益诉讼并非易事，实践过程中存在资金难、举证难、受理难、胜诉难、执行难等情况，这些严重制约环保公益诉讼的发展。首先，行政机关应该依法支持环保公益组织提起环境公益诉讼，例如，作为赋予行政职权的检查机关就应该依法支持环保公益组织提起环境公益诉讼，但现实中已经存在。其次，对于环境组织资金困难等问题，法院可以判令诉讼费、律师费、调查费、鉴定评估费等让败诉方承担。
《公益时报》：环保组织在环境公益诉讼案件胜诉后能否参与判决执行?
曹明德：目前，这部分在现行法律中并没有与规定。我们鼓励环保组织参与到案件后期执行过程中，环境公益诉讼案件判决涉及到公众利益，判决执行程度决定这判决生效的意义。一个环境公益诉讼案件，判决生态修复等费用少之百万，多之千万、亿，这部分费用执行程度和环境恢复效果到底如何，应该由环保组织、公众、执法部门和利益相关方共同参与，从而保证执行效果。
《公益时报》：对于当前环境污染给公众造成困境，你怎么看?
曹明德：我们每天面对污染源有很多种，例如，"工业污染"、"汽车尾气"、"建筑扬尘"、"餐馆污染"等，无数的污染源混合到大气当中，让人换上病症，但单个受害人无法起诉，我们建议建立一个健康赔偿基金，由这些污染源缴纳相应比例的资金，通过第三方托管、监管，如果有人证实这些污染源致病，就首先通过健康赔偿基金来支付。
作者：张明敏
《公益时报》
来源| 公益时报
责任编辑| 于俊如
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