【直播逐字稿】成果转化国资管理实务之经济行为审批
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本文作者：张妍，西科控股高级国资经理
□ 01 前情回顾
各位学员，大家好。欢迎来到国有科研院所科技成果转化国资管理实务训练营的第二课。这一课我们将开始围绕四项国资管理工作内容的主线来展开讲述。
我们先来回顾一下上节课的内容，上节课是总论，讲的是国资管理的基本原理和概念。
首先讲起源，成果转化具有一个行为两个属性的特点，才引发了我们今天后面要讨论的一连串问题。
第二，讲了国有资产的概念和分类，分类应该从两个层次去说。第一层次分为三大类即经营性国资，行政事业性国资和资源性国资。第二个层次又把经营性国资分为两大方面四小类，在这里也要再重申一下，我们后面所讲的国资管理指的是经营性国资管理，因为只有经营性国资，它才有保值增值的要求。经营性国资又分为两大方面，国资委体系和财政部体系，财政部体系又分成了三小类，即部委监管、金融类的和中央文化类国资。
第三，我们讲了委托代理理论，讲委托代理理论是让大家明白，为什么会有这种层层审批，它是有原因的，不是说上面偏得管着，那是因为人家有那份责任，代表国家行使权利，所以就得往下层层审批，层层授权。
第四又讲了国资监管体系，讲国资监管体系的目的是让大家能够找准自己的位置，找准自己单位所在的位置，从而能够找到适合自己使用的政策。国资监管体系分为财政部和国资委两个方面，每一个方面又分为中央级和和地方级的监管，也就是说中央和地方是相对独立的，他们之间就不再有委托代理的关系，地方除了个别重大项目，一般的国资处置地方自己就可以决策，另外中央对地方还有一个政策指导的作用。
然后我又给大家梳理了一下咱们的国资政策体系，总结了一个表，它的纵坐标是国资的管理内容，横坐标是它的法律渊源，就是从法律行政法规到财政部、国资委的政府规章。这个表其实做的还不全，它的横坐标还可以再继续延伸。比如延伸到单位所在的主管部门，主管单位可能对于国资监管的工作内容也有一部分自己的要求，包括单位自身可能也会制定相关的政策，所以那个表还可以再往下延伸。
这两个国资监管体系，如果某一个体系有政策空白的话，可以参考另一个体系相关的政策。
第五，我们又讲了国资管理的基本原则，我觉得基本原则是这个课的精髓，也是课程整体的一个逻辑。他告诉大家国资管理应该遵循的要点是什么，要点分为两部分，一个是程序正义，一个是结果正义。
那么程序正义指的就是要遵守国家、主管部门相关的政策法规的要求，然后也要制定自己内部的控制流程，按照这些政策和内控制度做的流程去做，并且要留痕。因为不留痕的话就没法证明我们做了这些程序，这个是程序正义。
还有一个就是结果正义，它可能分为三个方面，价格公允、保值增值、天然不吃亏。程序和结果正义是一个相互支撑，相互联系的一个原则，缺一不可，不能因为结果没问题，就忽略结果正义的必然性。只有在程序正义下，结果正义才有必然性，要不然在缺少程序正义的情况下，可能是偶然带来的结果正义，所以这两方面是缺一不可的。
最后讲了讲国资监管的工作内容，以父亲授权给儿子卖房子的故事为例，把这4个工作内容给大家阐述了一下。国资监管的4个工作内容，首先父亲的房子可不可以卖，就是经济行为的审批或备案。第二个就是卖房子的价格依据，父亲请了一个独立的第三方做了一个专业化的评估。第三父亲想得到一个市场的公允价格，所以进行了一个公开交易的定价机制，最后就是卖完房之后要确权，即需要有一个国有产权登记的程序，这四个内容就是后面课程的一个主要的框架。
#延伸阅读：
□ 02 导入案例
今天我们就先来介绍第一个工作内容，就是经济行为的审批和备案。
我想先给大家讲一个例子，让大家来感受一下我们国资经济行为审批的效力。这个案例的主角是复旦大学一个控股的上市公司，叫复旦复华，他的前身是1984年创办的复旦大学科技开发公司，由陈苏阳等几位老师创办，属于校办企业，然后92年改制成为了全国高校第一家上市公司。93年1月，公司的股票在上海交易所正式挂牌交易，然后1994年到1996年，为了奖励公司的创办人员，经董事会讨论决定，在个股形式实现之前，从复旦大学所持的发起人股中划出了7.5%到复旦复华的股票账户，用于设立创业奖励股，由复旦复华统一管理。
实际就是复旦大学替被奖励的个人进行代持，从这也可以看出他们当时的理念是非常先进的，在90年代初的时候就有了股权激励的概念。这个奖励方案经过了上海市科委、复旦大学的批准，同时也得到了上海证交所和证券登记机构的确认。后来经历历年的配股送股，一直到08年底，创业奖励股的总股数已经达到了582万股。那么陈苏阳等创业人员也获得了创业奖励股权证，股权证上面也载明了陈苏阳持有复旦复华创业奖励股201万股，那么复旦复华在实施了股权奖励方案之后，因为复旦大学属于法人股东，在当时的状况下不能正常流通，所以他没法把创业奖励股直接过户到个人的账户，因此就一直由复旦大学代持。
公司分红的时候，复旦复华先把分红款到复旦大学，然后复旦大学再回来给复旦复华，然后再分配给那些员工。这几位受奖励的老师也是按规定一直接受公司的分红。但是很不幸，在2004年的时候，陈苏阳老师在包头空难中身故，不过复旦大学也非常够意思，在陈老师身故之后还是照例把股权的红利发放给了陈老师的爱人。那么等到2006年的时候，国务院宣布了中国股市全流通的股改政策，国有法人股从此也可以出售变现，这就意味着复旦大学所持有的复旦复华的法人股解禁可以上市流通了。
2009年9月到11月，在几位创业人员的倡导下，复旦大学通过二级市场共计转让了大概1300万股，占总股份的2.99%，那么这些转让的股票款大约也能快达到1.1个亿。那么在这所有的它抛售的套现股票当中，受奖励人拥有的创业奖励股大概是582万股，然后对应的金额是4900多万。
然后这些老师就说了，抛完股票之后，变现的钱你得返还给我们，那些是我们的股权对应的现金，他们也多次向复旦大学打报告说你得兑现承诺，支付奖励。当然这当中也包括陈苏阳老师的爱人。但是到了给钱的节骨眼，复旦大学就害怕了，不敢给了，你想一下给这些个人分出去大概几千万，虽然说在很多上市公司几千万也不算太大的钱，但是由一个体制内的单位分给个人几千万，他们应该还是要非常谨慎的。
这个时候复旦大学意识到了，这个事得问问我的上级部门，我得给教育部打报告，教育部也一直没有批，所以复旦大学就一直不敢付。后来这几个创业的人员就把复旦大学告上了法庭，要求复旦大学把奖励股票的变现款还给受奖励人，那么最后这件事的结果会是什么样呢？先不揭晓，大家可以想一想。我们先讲一讲后面的内容，然后再来看这件事儿后面是怎么解决的。
□03 经济行为审批（备案）的概念
经济行为的审批就是指依据本单位或本部门的规定，不同层级的国资监管部门或其授权单位，依据不同权限对该单位实施某项经济行为的审批决策。通俗一点说，就是单位做某个经济行为，到底是哪个有权限的部门来审批。应该是根据不同的单位层级、经济行为、额度来决定，到底是谁来审批这个经济行为。用卖房子那件事举例，爸爸提前和儿子约定了，卖海淀区的房子得跟爸爸说一声，昌平区的房子授权儿子直接卖，其实就是这个意思。以科技成果转化举例，在新的《促科法》实施以前，中科院的研究所以科技成果作价对外投资，成果原值在800万以上需要报财政部审批，800万以下中科院审批就可以了。
再比如，如果是研究所下属的资产管理公司实施某个经济行为，实施单位比事业单位下降一个层级，可能按照公司章程和公司的治理结构去进行决策，就不会上升到再找研究所的上级部门了，所以说经济行为审批或备案跟层级、经济行为、限额是有关系的。
这几个维度加一块，会对应一个结果，如果按照规定这个经济行为它需要审批，那么对应的输出文件应该是一个批复，比如说红头文件，批准某某单位实施什么样的行为，如果对应的结果是经济行为备案，就是在本单位层级审批决策某经济行为后报上级单位知晓，如果上级单位有异议的话，他再和你联系。为了方便起见，我们后面就以审批为例，说的都是待审批的。
□ 04 经济行为审批政策变化及要点解析（上）
成果转化当中经常涉及到的经济行为，我分成了两大类，一个是点，一个是线。点就是指我们科技成果许可、转让、作价入股的时点，这个时点其实是受我们《促科法》的范围规定的一类经济行为。例如，科技成果的许可，属于国有资产使用权的转让，科技成果的转让就是国有资产所有权的转让，科技成果作价是科技成果作价入股到了一个创业公司，实质上就是国有资产的转让，即把科技成果转让给了创业公司，然后创业公司给的对价不是现金，是创业公司的股权。
以上三项都是一个点的经济行为。另外一类线型的经济行为是科技成果作价投资后形成的股权运营，后面可能会涉及一个链条的经济行为，包括股权转让或者是公司融资的股权被稀释，或者是公司上市等，因为这个股权在事业单位的账上是长期股权投资，它不是一个流动的资产，在股权变现退出之前，它是一个带有周期性质的国有资产运营的一个过程。
我们分开来看这两大类经济行为审批的政策变化。首先我们先来看一下点的经济行为实际上这些年有很大的变化，变化的根源就在于《促科法》在15年的时候进行了一个修订。
新《促科法》第18条明确，国家设立的研究开发机构，高等院校对其持有的科技成果可以自主决定许可、转让或者是作价投资，但应当通过协议定价，挂牌交易拍卖等方式来定价格，如果是协议定价的话还应该公示。可以说新《促科法》是把科技成果转化点的经济行为的决策进行了很大的一个调整，我们通过具体的例子来看一下，中科院的研究所之前转让科技成果或者科技成果作价投资，研究所就没有决策的权限，原值800万以下要到院条财局进行审批，800万以上要报财政部审批。现在新《促科法》规定成果的持有单位，实际上就是我们的科研院所，就可以把这件事的决策了。科技成果许可的话，原来研究所还有200万以下的决策权限，200万以上要到条财局，现在许可也是研究所进行经济行为的决策就可以了，不用再上报到主管部门。转让、作价投资都涉及到科技成果的所有权的变动，所以可能会权限比较高一些。
现在中科院的科研院所，包括高校已经可以实现了完全的自主决策。还有一个问题我们很多老师会问，央企下面的这些院所，因为央企他可能由于历史沿革的问题，也有很多事业单位性质的研究所，因为属于事业单位，资产管理的口会到财政部，但是它又属于国资委管辖，好多老师就会问，我们国资委下面的研究所，财政部的政策我们能用吗？这个事我也思考了一下，这个属于一个模糊地带，财政部发布的关于干事业单位国资的政策，肯定是适用于央企下属的事业单位体制的研究所。另一方面，这些研究所在业务层面属于国资委管辖，所以国资委可能对他们也有很多的限制政策，与财政部文件的具体条款可能不一致，我个人认为如果是一个保险的决策方式的话，应该说是从严，比如说国资委有规定，财政部也有规定，哪个严就按照哪个走，所以央企下属研究所可不可以按照转化法来进行自主决策，还要看其所在集团和国资委的具体规定，从实践我们了解国资委对待成果转化这个事，可能不像我们高校或者科研院所放得那么开，人家国资委有自己的经营主业，他不是以做研发为主，人家是有自己的经营业务的，所以说你不做经营业务，做成果转化，可能就会有些疑虑。具体实践可能因不同的集团而异。所以说国资委下面的研究所是否可以自主决策成果转化时点的经济行为，我觉得还是应该咨询集团和国资委有关部门。
讲完了政策的变化，我们来看一下要点解析。第一是权责对等，就是说现在的决策权限是到您这个单位了，如果出了问题的话，相关的责任也应该由这个单位来承担，我不能光有权没有责，光有权利没有义务，这肯定也是说不通的。
科技成果转化确实是有很多不确定性，不能以单纯的财务来计算它的价值，如果说我投资失败了，难道你要追我的责吗？新《促科法》里面有一个在勤勉尽责情况下的免责条款，但是勤勉尽责怎么来体现？我觉得其实就在于应该要有自己的内控制度，你要设计自己的内控流程，而且还要执行这些你自己设计的符合法律精神的流程和制度，用程序的正义来证明结果的正义。
单位有没有做到勤勉尽责，就看你有没有设计流程，有没有按照流程去做，而且是你执行设计流程的过程有没有留痕，你要是有留痕的话，那么你所有的东西都经得起推敲。在做制度的设计当中，一定要注意的其实就是它的定价，比如国有资产算流失，其实就是看它的价值，如果你的定价不是公开公允的，你在设计制度的时候，没有体现出一个它的公开公允的性质的话，我觉得说不过去的，比如像以前我们经常吐槽的资产评估，实际上它就是一个制度的设计，他是经过第三方用他的财务模型来测算出来的一个所谓的公允价。
如果你不想用资产评估的方式，你就要设计出来一个其他的机制，其他的定价机制。举个例子，比如可以搞一些内部的论证估价，我不用这种财务类型的评估机构，我找一些这个领域的专家，再找一些懂市场、懂经营、懂管理的人员或者懂财务懂法律的，大家组成一个委员会，一块来讨论价值，反正就是有一个机制，不能说这个事是咱们单位的领导自己拍脑门，自己决定，是吧？最好还是有那么一个程序的设计，来保证定价公允的性质。好，我们讲完了成果转化时点的经济行为的审批或备案。
□05 经济行为审批政策变化及要点解析（下）
我们再来讲一下另一类股权运营的经济行为审批或备案。
在这方面我只举了两个就是比较常见的行为：股权转让、股权划转，实际上可能还会涉及到一个常见的情况公司融资，就是股权被稀释。我先举转让和划转这两个例子，其实意思都差不多，给大家讲讲这其中的原理和原则就可以了。
关于股权处置的经济行为审批，其实这两年变化也比较大。变化的政策依据就是去年19年财政部出的一个文，大家可以看一下叫《关于进一步加大授权力度，促进科技成果转化的通知》。
#延伸阅读：
它是把我们科技成果作价投资形成的股权的管理事项全部下放了，再也不用到财政部去审批和备案，审核权限要不就是到单位的主管部门，或者是经主管部门授权的其他单位。
大家可以看一下我举的这两个例子，比如说股权转让，我们也是以800万为为限，以前800万以下是条财局审批，800万以上是财政部审批。现在股权转让所有的经济行为的审批都在条财局，划转是同样的道理。
大家可以从流程和制度可以看出来，它整体的变化趋势就是在简政放权，科技成果形成的股权处置的审批已经基本不涉及到财政部了，他要的就是要减少审批的层级，加快我们审批的效率。
财政部放管服其实做的还是挺彻底的，人家都不要审批权，把这个权利下放到主管部门，为的就是要促进我们的科技成果转化，符合我们党中央国务院提出来的加快科技成果转化，创新驱动发展的重大战略。
第二个特点就是说财政部不管了，由主管部门自己来制定，那么这个时候就要看我们单位所属的主管部门对这件事是怎么要求的，我们只要按照那个要求去做就可以，这个东西的审批没到财政部，最高只到主管部门的话，实际上就已经减少了很多申报的周期，这是一个非常好的变化。
□ 06 具体问题解析
下面我们来看一些经济行为审批具体问题的讨论，首先就是我们中科院的某个研究所以科技成果作价投资设立产业化公司，还需要报院条财局吗？
我们刚才已经讲了，在新《促科法》的政策下，现在已经不要求这么做了。我们自己的研究所可以自主决策，不需要再报任何的上级部门，但是我在这里要再重复一下，我们在做科技成果转化作价投资的时候，一定还是要根据我们研究所自己的情况设定一下自己内控制度。我们一定要做到勤勉尽责，要做流程，而且要执行。所以说这个时候不需要上级审，不需要上级部门再给你一个背书，才能够过得去。
然后我在这里想延伸一下，比如好多老师会问我们现在成果作价不用审了，因为依据新《促科法》，我们还要做一个股权奖励的经济行为。这个时候还有什么？其实按照转化法的精神就是说也不用审，也是咱们单位来做决策就可以了。只不过可能按照相关的法律要求，涉及到所领导的股权奖励，咱们要做一个公示，如果不涉及到所领导的话，是否公示还是由您单位自行来决策，但是我觉得分配利益的这么一个事儿，还是做一个公示比较好，免得后面给自己带来一些法律风险，比如有人突然跳出来说，我当时也是科技成果的主要完成人，为什么当时没给我奖励股权，我觉得你要做了一个公示的话，至少还能堵住他的嘴，以后你就不要再跳出来跟我说，为啥当时没有你，我当时在所里已经公示那么长时间了，你为什么没有跳出来。我和各位老师来报告，过了多年之后，如果这个公司做得不好，肯定没有人来跳出来说，但这个公司一旦做得好，肯定会有人跳出来，说为什么当时没有我，所以我觉得公示的流程如果能做还是做一下挺好的，可以堵一些后患。
还有一个想跟大家讲的就是说，研究所作价投资，企业是一个合营单位，和别的投资方或者是和别的合作伙伴一起来设立公司，我们科研院所的老师，实际上是相对单纯的人士，在做成果转化成立公司的时候，其实很多老板都是看上了我们的牌子，包括高校也是，什么清华北大，大家看到我们的牌子，觉得如果我这个公司有这些科研院所在这个公司的话，对我的技术水平它是一个保障。
所以说大家在进行合作设立企业，因为说实话做企业的一些规则，我们研究所的老师不如外面那些企业的人来的精明，经常也会被套里面。也就是说我们对于合作的股东来讲，我们最有筹码，最有优势的就是在合作成立公司之前，来讨论投资协议之前，所以我是想劝一下大家，如果说我们以投资的这种形式来成果转化的话，在选择合作伙伴的时候，一定要擦亮双眼，我们对那些人也要做一些尽职调查，看看他们是不是真的善于经营管理，和我们研究所优势互补，而且还要看他们的信誉，看他们的诚信，看他们以往的做事情的一些痕迹，这个事情我觉得是很必要。因为我们很多老师耳根都特别软，那些人特别会办事。我们这些老师在象牙塔里面待的时间长了，从小都是被人捧起来的学霸，这些大老板捧你几句，夸你几句，你就觉得他跟你掏心掏肺了，有点飘起来了。实际那些老板绝大部分都是利益为先的。所以我们这些老师在和老板们合作的时候，不要为他的甜言蜜语所麻痹，一开始的时候我们一定要带着一颗警惕的心来和那些人合作。
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等你真的调查清楚，并且一起经历事情摸清楚他们之后，再逐渐掏心掏肺，一开始的时候还是要绷着一颗弦，以一个防备警惕的心态，有底线的和他们合作，这个是从心态上。
再有一个就是说我刚才讲了我们的老师只有在合作之前、成果没有投进公司之前，我们谈判才能占据优势，所以在协议上一定是设定保护自己的条件。
研究所作为国有股东，未来需要保持增值，可以设定一个保底的退出条款，如果这个公司真的经营不善，我们中科院每年还有不良企业清理的专项工作，如果你这个公司的经营到了一个不好的状况，你回购我的股权，保证我不损失，保证我至少是底价，以初始投资额退出。你这个时候不跟他约定的话，你后面就没有机会了，你只要签完协议成立完公司，成果投进去之后再谈判，大概率人家就不搭理你了。当你的东西已经注入到公司之后，你的利用价值其实差不多了，或者说是你帮他做了，除了你成果，可能你这个团队还要辅助在公司里面做些事，反正就是你辅助完一段时间之后，人家这个公司已经掌握你这个东西的流程、工艺这些东西之后，你就被利用完了，你再跟他谈判，干什么都是处于劣势了，我们听到过一些这样的例子。
所以我在这也是告诫一下各位老师，如果是采用作价投资方式的话，还是应该要擦亮双眼，从心态上擦亮双眼，从行动上落在投资企业里，落在企业章程里，因为只有在一开始设立公司的时候，您还有一些谈判的筹码。好，这个就是我和大家简单说几句，关于投资成立公司的事情。
我们来看一下第二个情况，中科院转让直接持股企业股权账面原值900万，而且这个是科技成果作价投资形成的股权，哪个部门审？现在已经不用到财政部审，原因在于19年新出的规定，大家看后面划转股权也是一样的，原来也是800万以上，研究所直接持股的股权800万以上，现在也不用财政部批。现在审批就到主管部门，从我们中科院来讲的话，到我们的院条财局去批一下，就可以了。反正现在就是程序简化，不用到财政部批的话，它的周期就会缩短，缩短很长的时间，还对大家其实是非常的有利的。
□07 经济行为审批的效力
下面我们还是来说一下经济行为审批的有效性，在说复旦复华那个事之前，给大家看一下这个例子，这个是最高院发布的一个案例，陈发树和云南红塔集团的股权转让的侵权纠纷案。
实际上，事情的核心就在于大家可以看一下它的股权转让协议，按照道理，股权转让协议没有经审批，实际上就是股权转让的经济行为，没有获得上级部门的审批，大家来看这个行为应该是财政部来批，但这件行为连他的主管部门烟草总公司都不同意，那就肯定也到不了财政部。而且大家也可以看出来，从烟草行业它是归财政部管的是吧？他自己的总公司批完之后，他还要到财政部去，原来是这属于财政部那条线的，但所以最后法院是判定了股权转让协议没有得到有权机关的批准，被认定为是一个不生效的合同。
#延伸阅读：
所以大家看到了，如果说我的经济行为没有按照相应的规定获得有权部门的审批，实际上他很有可能就会被认定为无效。
我们再来说一说刚才讲的复华的案例，身故的陈苏阳老师的爱人，告到法院。法院怎样判定？诉讼失败，陈苏阳老师的爱人败诉，因为法院认为你没有得到有权机关的审批，大家可以想一想，复旦大学的有权机关是谁？是教育部。但是我们刚才在讲举例子的时候，大家可以看他审批了一圈，上海市科委、复旦大学董事会、上海证交所证券交易机构，唯独没有教育部。就好比说这个东西产权属于你爹的，你叔、你婶、你舅都同意，有用吗？肯定是没有用。
所以当时在实施经济行为的时候，没有经过教育部的审批，你现在进行处置的时候，法院是认为你没有经过有权机构的审批，对应奖励股权的财产，仍然是属于事业单位的国有财产，权属没有变，所以财产处置的款项是没有办法给到你个人的。所以那些创业者们的诉讼败诉了，而且他们还进行了上诉，二审还是败诉。所以大家就可以看到我们经济行为审批的效力其实还是很大的。
陈苏阳老师那个案例，我还想到了一个事儿，国有单位给个人代持，现在新《促科法》实施以后，有很多单位使用这种方式，就是没有把奖励的股权给到个人，由单位先替你代持，那么通过那个案例大家就可以看出来，它的行为有效性真的还是有打一个问号。从转化法里面大家能说得通，但是从国有资产管理的角度是否被允许，我觉得也打一个问号。我觉得如果股权能够很明晰的就奖励到你个人的名下，还是奖励到你个人的名下比较好，不要走这么一个代持的流程，它后面可能会有一些危险，或者是埋了一些雷。 所以我个人还是觉得代持这个事儿尽量还是不要做，能分清楚就分清楚比较好。
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