“中央是恩人，县里是坏人” 基层“责大权小利少”合理吗？

　　很多县乡干部抱怨基层责权利严重不对称，责大权小利少，认为要调动基层积极性，必须做到责权利益一致。实际上，很多年来，这种情况一直没有实质性改变。这本身就是一个值得研究的问题。

　　收取农业税、计划生育、征地拆迁，都是一个时期地方“天下第一难”的工作，都是通过运动式治理来解决的，而其中最为有趣的是贯穿着这样一个逻辑：上级对下级的要求是“既要，又要，还要”：“既要完成任务，又不能违法，还要群众满意”。总而言之，是上级要求下级完成任务，却没有给下级可以完成任务的手段、权力，也几乎没有与完成如此艰难任务所匹配的利益。下级因此面临动辄得咎的困局，下级只可能靠碰运气来试用非常手段，以从困局中解脱出来。采取非常手段，就可能引发恶性事件，从而被处分，但这只是可能被处分;不采取非常手段，不积极想办法创造性地完成上级交办的任务，则肯定是要被处分。与其消极肯定被处分，不如积极去想办法。这就极大地调动了下级在行政中的积极性与动力机制，从而创造性地完成了在其他国家几乎是不可想象、不可思议的艰难任务。

　　中国正处在史无前例的快速转型时期，加之中国区域辽阔，不同地区发展不平衡，情况十分复杂，全国很难形成一个规范的办法来解决各个地方的问题，而且在解决地方问题中形成的办法也很难上升为全国的规范性办法。中国的国家治理，因此采取了一种很有趣的解决信息不对称和治理制度化不足的办法，就是在责权利分配上进行不对称的分配，越是下级，责任越大，权利越小;越是上级，权利越大，责任越小，这样一种责任向下分配，权利往上保留的体制。这种体制调动了地方的积极性，使地方积极想办法，包括其中非常手段甚至潜规则、非法手段。其结果是，这些非常手段解决了国家治理中的很多几乎是不可能解决的问题。同时，这些非常手段也会形成遗留问题。

　　正是因为在责权利分配上的不匹配，一旦非常手段引发恶性事件，其责任主体就当然是地方。越是下级，所要面对的问题就越多，所采取的措施就越要偏离规范要求。因此，从改革开放以来，人们听到了“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人，街头执法的不是人”这句流行语。

　　但是，没有街头执法者在实践中对复杂情况的积极甚至智慧应对，没有基层在“责大权小利少”情况下为避免被处分的积极行政，就不可能有中国经济的快速发展。

　　同时，地方也应当明白，在转型时期，如果责权利层层匹配，基层实践中出现的问题就会层层向上转移，最终可能会损害中央的权威。在快速转型时期，中央权威正是中国可以弥合分歧，办成几乎无法办成各种事情的最基本的前提。在这个意义上讲，在未来相当长一个时期，中国不同级别行政中的责权利分配的不对称，还将会持续。

　　(原文原载于《决策》2015年第5期)

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