【研究】广州“城中村”改造之谜：基于增长机器理论视角的案例分析

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【研究】广州“城中村”改造之谜：基于增长机器理论视角的案例分析

2017-07-01 郭友良　李郇等 SYSU城市化研究院

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作者简介

郭友良：男，江西赣州人，中山大学地理科学与规划学院，博士研究生，格拉斯哥大学社会与政治科学学院城市研究中心访学博士研究生，研究方向为城市更新、城市与区域规划；

李　郇：男，江西南昌人，中山大学地理科学与规划学院，中山大学城市化研究院，教授、博导，研究方向为城市经济、城市规划，通讯作者；

张丞国：男，广西桂林人，中山大学城市化研究院，博士，研究方向为城市更新、城市社会问题。

原文刊载：

郭友良, 李郇, 张丞国. 广州“城中村”改造之谜:基于增长机器理论视角的案例分析[J]. 现代城市研究, 2017(5):44-50.

版权说明：本文首发于公众号“现代城市研究”，感谢作者授权发布，如有转载等事宜，请联系原作者。

前言

　　“城中村”是中国快速城市化地区城市空间演变的一种特殊现象，从21世纪初开始，学术界与政府探讨过多种“城中村”改造的方式，但改造进程可谓举步维艰：作为改革开放前沿的广州，伴随城市用地快速扩张，“城中村”大量出现，城市政府早在1990年代末即着手编制“城中村”改造规划，但这些规划方案在后续近10年内均未实施；广州市在2008年重启“城中村”改造计划，并在2010年终于成功实现了第一个“城中村”——猎德村的改造，其改造模式得到村集体与村民、城市政府、房地产开发商的一致认可，被视为广州“城中村”改造的示范；在2009年的“三旧”改造计划，广州市更是雄心勃勃地提出要在未来的3至5年内实现全市52个“城中村”的全面改造，然而，自2012年以来，广州基本上已停止审批其他“城中村”改造方案，“城中村”改造陷于停滞。

　　本文的核心议题一直以来备受关切：广州的“城中村”问题由来已久，为什么过了10多年才有成功的改造案例？当其经验可资借鉴的时候，为什么全市的“城中村”改造进程却嘎然而止？

　　已有关于“城中村”改造机制的研究大多聚焦于多元主体的利益分配。具体而言，多元主体包括村集体及村民、房地产开发商和城市政府，各方都希望实现自身利益最大化。其中，村集体及村民的利益是指既得土地收益，且收益在改造后不能减少；开发商的利益主要是指房地产开发收益，且收益不能低于房地产项目开发的平均收益（李培林，2002；李郇，徐现祥，2008；Hao，et al.，2011；Zhang，2011；杨廉，等，2012）。对于城市政府，一方面，它是“城中村”改造“公平、和平和效率”的维护者、监管者和仲裁者（闫小培，等，2004）；另一方面，它还有经济利益的激励（Jeong，2011；Hao，et al.，2011），通过改造发展商业、办公等功能，城市政府将获得长期税收（Jeong，2011；Zhang，2011）；此外，“城中村”改造还将为城市政府带来社会利益和政治利益（田莉，2008；赵艳莉，2012）。因此，“城中村”是一个利益的集合体，它的改造涉及土地增值利益的分配（潘聪林，韦亚平，2009；Zhou，2014），关键是平衡多元主体的利益，构建共赢的利益格局（李培林，2002；田莉，2008），形成“协作联盟”（Hin，Xin，2011）或“伙伴关系”（Zhao，Webster，2011；Lin， Meulder，2012）。

　　正如已有讨论所表明的，“城中村”改造的利益多元而复杂，对于“城中村”改造机制，特别是多元主体的利益分配关系值得更为深入的探讨。毫无疑问，广州“城中村”改造所经历的“早期规划——实施遇阻——再次规划——个案改造——陷于停滞”过程，为深化研究“城中村”改造主体利益分配关系提供了良好的现实样本。另外，纵观广州“城中村”改造过程，主体间争论的焦点是土地利益，主体间围绕此展现了复杂的权力关系，因此，批判地采用西方增长机器理论逻辑，有助于深化对纷繁复杂而不断变动的广州“城中村”改造的认识。本文将以土地为基本线索，立足于中国的制度背景，构建一个中国“城中村”改造增长机器理论分析框架，对广州“城中村”改造的利益分配和权力关系进行深入的探讨。

１

“城中村”改造分析框架

　　增长机器理论是从政治经济学视角对美国城市更新问题进行研究的经典理论之一，它把土地价值作为城市更新主体利益分配的核心。该理论产生于20世纪中期精英论与多元论两大社区权力结构理论之论辩，精英论认为社区精英掌握城市的决策权力，并主导着城市的重大事务；多元论提出了相反的观点，认为城市事务的决策受到多元利益集团的影响。然而，两大理论都不能很好地解释美国城市的权力结构，因为它们忽视了土地的作用（Molotch,1987）。土地的角色非常重要，它是城市发展的基本要素，能产生财富并带来权力，对城市问题的研究需要关注土地及其背后相关利益群体的影响。

　　以土地利益为核心，增长机器理论将土地与城市发展的议题紧密联系在一起。该理论认为，城市有大量的土地利益相关者，为提升自有土地价值而形成增长联盟，其中的土地获利者（rentiers）将参与政治活动以争取城市发展的资源和条件，特别是影响政府对土地的规划、监管及财政政策；由于城市政府往往作为土地获利者的利益代理人的角色争取城市发展的资源，因此也是增长联盟的成员（Molotch，1976）；伴随城市发展和土地价值的提升，其余土地利益相关者也获得些边际收益。莫罗奇将这种以土地利益为核心，以城市发展为共识，引发一系列增长过程的城市（或者社区、区域和国家）比喻为一架增长机器（Molotch，1976）。

　　增长机器理论框架被广泛地运用于探讨城市更新中主体间的利益和权力关系。在美国，城市更新增长机器由土地精英主导，为恢复自有土地的价值，城市中心区的土地获利者通过游说政府的方式获得城市更新的政策（Hoffman，2000；Gotham，2000），其中，政府的目标是保持经济增长与稳定税基（Gotham，2001）。

　　现有研究认为，增长机器理论同样适用于探讨中国城市围绕土地的发展问题（Zhang，2014），中国的城市更新也具有增长机器的特点（Zhang，Fang，2004）。在经济发展分权的背景下，中国的地方政府具有企业主义的倾向，土地收入是城市保持竞争力、实现经济发展的重要财政预算外收入来源（朱介鸣，1999；张庭伟，2002）。城市政府推动城市更新的激励有两个方面：一是资本全球化背景下，吸引投资以推动经济更好地发展（朱介鸣，1999），政府官员藉此向上级政府展示个人能力以获得政治升迁（张庭伟，2002）；二是在耕地保护更为严格的背景下，通过城市更新获取土地收入，进而实现经济发展和官员的政治利益（张庭伟，2002），就此而言，中国的城市更新甚至具有以房地产开发为导向的特征（property-ledredevelopment）（何深静，吴缚龙，2005；Shin，2009）。但是，其间社区居民被排斥在外。总体而言，已有研究几乎将“城中村”改造中的城市政府视为经济利益驱动，忽略了城市政府目标的多样性，这为从增长机器理论探讨“城中村”改造主体间的利益和权力关系提供了切入点。

　　中国的“城中村”改造的本质是城市功能的再发展，也是一个以集体土地再开发的利益分配为核心议题的增长机器。如果都能从中充分获益，改造主体将形成“改造联盟”,并通过各种手段争取其他群体的支持，促成改造的实现，相反，如果主体之间不能实现利益共赢，改造将陷于停滞。

　　中国的“城中村”改造具有增长机器的利益和权力关系。根据所掌握的资源以及所获得的土地利益，可以将参与改造的成员识别为“改造联盟”的核心成员和其他成员。核心成员掌握改造所必需的资源，并能直接从集体土地的改造中获益，包括城市政府、村民和房地产开发商等。其中，村民的利益诉求是获取集体土地产生的利益，尤其是获得相当高的改造拆迁安置补偿；从争取利益的能力方面，由于村是农村基层自治组织，也是基于集体土地性质的集体经济组织，改造方案必须由相当比例的村民同意方能实施，村处于较为强势的地位。房地产开发商的利益诉求在于获得土地再开发的利润，因为掌握着改造所必需的资本，开发商的角色不可或缺。

　　城市政府在“城中村”改造中面临多元的激励和约束，但在不同情况下实现政治利益最大化是其根本目的。一方面，改造将提升土地的经济效益、促进中心区的经济发展，也将改善城市的投资和生活环境，为此城市政府需要批复以足够高的改造容积率，以提高村民和开发商参与改造的激励；另一方面，改造还面临诸多约束，满足村民和开发商利益的改造容积率，往往超出规划控制标准，反而降低城市的环境品质，或者，在城市尺度，中心城区存量土地的供应也可能降低城市新区土地出让的数量，影响城市的土地收益。在经济发展分权和官员晋升锦标赛式的行政治理体制下（周黎安，2007），寻求政治利益最大化的城市政府，将在不同情况下对多元激励和约束进行综合衡量，进而采取不同的措施：一般而言，“城中村”改造需要在经济利益和环境效益之间保持平衡，城市政府为此需将改造容积率控制在上限水平之下，因为过高的改造容积率并不符合官员选拔制度下上级政府对地方政府有关公众福利最大化的要求（陈钊，徐彤，2011）；但在特殊的时期，如果改造“城中村”从属于一个更为重要的城市发展目标，并因此将为城市政府带来更高的政治利益，常规状态下的改造容积率上限将被打破。当然，中国的城市政府有很强的能力影响改造进程，在改造中居于主导地位，是因为中国的县级政府具有决定土地使用的权力（张五常，2009），掌握了集体土地征用、出让和开发的管理权，尤其是土地再开发容积率的批复权，直接影响村民和开发商的利益。

　　其他成员并不能直接从改造中获益，包括周边社区居民、租住的外来居民、商铺的租赁者、城市居民和媒体等。当核心成员利益达成共赢，他们往往运用媒体手段争取其他成员支持的工具，推动改造的实施。

　　总之，中国“城中村”改造既具有增长机器的基本特征，又具有地方化的特点。下面以猎德“城中村”改造为例，探讨广州“城中村”改造中主体间的利益和权力关系。

２

广州猎德村改造：增长机器的形成

　　2009年，广州主城区城市建成区范围内登记在册的“城中村”总数为138个，其中规划全面改造的为52个。猎德村是广州最早着手改造、且目前少数成功全面改造的“城中村”之一，具有典型性与代表性，通过猎德村的改造可以清晰地展现主体的利益与权力关系，以及“改造联盟”的变动情况。

2.1 集体土地精英的出现

　　猎德村位于广州市新中央商务区珠江新城，南临珠江，与第16届亚运会开幕式场地“海心沙”隔江相望（图1）。改造前村庄占地面积33.6万㎡，有村民3167户，常住人口7865人，流动人口1.7万人，几乎是常住人口的2倍。

图1 猎德“城中村”在珠江新城的区位

　　在城市化征地的过程中，猎德村民逐渐成为拥有城市中心区土地的“集体土地精英”。集体土地精英形成的标志是经济发展建设用地和村民住宅的出租经营。首先，集体土地精英的出现是因为掌握了大量的经济发展建设用地，其中相当一部分为珠江新城征地返还的留用地。1994年底，市政府全部征收猎德村耕地用于珠江新城的建设，并将2499亩被征土地以8%的比例返还给村作为留用地，以安置村民的生产与生活，留用地具有发展第二、三产业的权利，还能以使用权折股与工商企业合作进行开发，这200亩留用地与村原有的150亩集体经济发展建设用地共同构成猎德村集体经济发展建设用地。集体经济发展建设用地使村集体成为一个内部经济与社会关系非常紧密的组织，体现在：其一，经2002年“撤村改制”成立猎德经济发展有限公司后，猎德村民持股参与集体分红，个人收益与集体经济发展建设用地的运营状况直接相关；其二，集体经济公司由村民共同管理，猎德经济发展有限公司设立股东代表大会、董事会等，各司其职，股东代表大会是村民共同决策和管理土地事务的最高权力机构，董事会则是常务决策和管理机构，董事长为公司的法定代表人，本质上是集体土地精英的代理人；其三，集体经济公司还具有村庄社会服务的功能，尽管政府要求“城中村”实行“政企分开”，但由于村无法获得政府财政投入（李郇，徐现祥，2008），村庄的大小社会事务成本仍由集体经济公司承担。

　　其次，集体土地精英还通过出租宅基地上的自有房屋给城市外来人口以获取租金收入，分享城市发展所带来的土地增值利益，在改造前，村民居住用地面积约为470亩，这成为村民收入主要来源之一。在巨大的土地利益激励下，猎德村民不断提高集体土地的开发强度，形成庞大的既得土地利益，改造前猎德村的现状容积率达到2以上，村民的住宅层数普遍在6层以上，远超城市政府规定的3层半的标准。事实上，土地利益激励的超规建设行为不仅发生在猎德村，在1990年代后期，广州的“城中村”疯狂抢建，引起城市空间环境普遍恶化，并产生严重的社会问题，损害了公众利益。

　　在集体经济发展建设用地和村民住宅所产生收益的激励下，“城中村”逐渐成为一个围绕土地收益而发展、内部经济与社会关系紧密、对外边界清晰的利益共同体。

2.2 2000年代前期：政府与土地精英的冲突

　　1990年代后期，为应对广州区域地位下降的挑战，一方面，城市政府将市域外围空间作为政策重点，发展汽车、钢铁、石化等重型工业项目，推动经济发展；另一方面，针对城市“脏、乱、差”的问题，城市政府提出了改善城市环境、建设国际化大都市的发展目标，以营造更好的投资环境和生活环境，由于“城中村”的环境恶化并导致严重的社会问题，“城中村”被列入政府工作议程。在方法上，时任市长强调，广州的新区开发与旧城改造是一体的，通过加快新区建设拉开城市布局，降低改造成本，推动“城中村”改造（林树森，2013）。城市政府改造“城中村”的基本目标是降低开发强度、改善公共环境。

　　保障公众利益的最有效的方法就是控制“城中村”的改造容积率。2004年，城市政府以与周边区域协调、降低人口及居住密度为由，要求猎德村改造容积率保持在4.0以下，按“一户一宅”复建安置，且用地面积不超100㎡，建筑楼层不超三层加顶层楼梯间（楼梯间面积不超10㎡）。据此，随后的《广州市天河区猎德村改造规划》（2005年）规定猎德村改造的净容积率为3.95，村民住宅建筑面积为66.5万㎡，集体物业酒店面积为12万㎡。

　　较低的容积率将损害集体土地精英的利益，遭到村民的一致反对。2005年底，猎德村委出具《关于猎德村旧村改造规划方案的几点意见》，主要内容均围绕着土地利益：（1）与周边地块相比，4.0的改造容积率偏低，“过低的容积率浪费了整个地块的使用价值”，建议调整容积率为6.0至6.5；（2）东部靠近猎德大桥的居住功能安排不妥，建议将其开发权转移到各地块靠北的住宅楼；（3）南面集体物业的容积率偏低，建议适当增加。

　　为保障公众利益，城市政府不希望通过市场融资的方式来实现改造，以免推高容积率（林树森，2013），进而产生新的社会问题，为此通过土地一级市场的垄断权禁止开发商参与改造。至于改造的资金，坚持“政府不直接投资”、“不以房地产开发启动”、“谁投资、谁受益”的原则，实际上明确了由并无自我改造能力的村民出资改造。

2.3 亚运会筹备期：“城中村”改造增长机器的形成

　　2010年在广州举行的第16届亚运会对城市政府推动“城中村”改造提供了不同于以往的政治激励。它是广州向全世界展示城市形象的“窗口”，也是广州超常规发展的“借口”，对城市发展和政府官员的政治利益都有重要的意义（保继刚，李郇，2012）。为保障亚运会，提升城市形象，时任广州市长甚至直接提出将“城中村”改造作为考核区级政府领导的重要指标；同时，邻近亚运会开幕式场馆的区位和贯通新光快速路的需要，使得猎德村改造显得尤其重要。城市政府的“城中村”改造政策，从2000年代初的环境目标转为政治目标，这一改变消除了原来低规划容积率产生的改造障碍。2007年，以“政府主导，村为主体，市场参与”为模式的改造增长机器正式形成。

　　首先，为获得改造资金，城市政府打破过去禁止开发商参与的惯例，具体的办法是突破了集体土地先征收后出让的规定，采用集体土地在拍卖时转国有的办法，让富力、合景泰富等房地产公司以46亿元价格获得猎德村11.4万㎡的融资地块。事实上，房地产开发商与政府保持着长期友好的合作关系，其中富力房地产公司至少从2003年起就一直参与珠江新城的开发。

　　其次，为调动村民和房地产开发商的积极性，城市政府改造容积率上做出了巨大的让步，体现在给予村民超常规的复建安置标准。村民住宅“拆一补一”的标准从3层半增加至4层，复建的住宅建筑面积达到68.7万㎡，另外还对违章建筑补偿成本价格；集体物业则采用“统一整合”的办法复建，村集体获得建筑面积近17万㎡的商务酒店，最终，猎德改造的总体净容积率达到5.5（包括融资地块）。此外，政府还出台税费优惠政策，规定改造的税费在市政府权限内“拆一免一”，融资地块拍卖资金在扣除税费后全部返还给村。

　　至此，猎德村改造主体之间达成了利益共赢，同时，通过媒体争取到了其他群体的支持。在改造之前，媒体宣传了亚运会的重要性，为后来超常规的改造容积率做了“铺垫”；媒体还营造了亚运会的紧迫感，使拆迁过程得到广泛支持，村民、外来居民与商户等在短短三个月的时间内即完成了搬迁。

2.4 “城中村”改造增长机器的利益结构

　　猎德集体土地的使用价值和交换价值均极大地提升。改造后的土地及集体物业仍保持集体所有的属性，集体土地精英的经济基础得以延续。村民的租金收入获得极大提升，村集体经济公司年收入从5000万元增至5亿元，村民住宅的租金收入从10~15元/月/㎡增至30~50元/月/㎡，村民个人年终收入（股红分配及村民住宅租金）从2.5万元/年增长至9万元/年。此外，村民的生活环境也极大地改善，村建筑密度从改造前的60%降低至28%，绿地率从5%提升至30%。改造还按照城市社区的标准完善了村的公共服务设施。

　　房地产开发商如愿以偿地获取了土地的交换价值。富力、合景泰富、新鸿基等公司获得了大量中央商务区的土地，并且联合投资100亿元开发甲级商厦、商场、酒店与服务式住宅等；合和实业公司则投资10亿元与猎德村合作开发桥西南酒店办公区。

　　城市政府从改造中主要获得政治利益，改造确保亚运会顺利举行，向全世界展示了一个经济繁荣、社会和谐、环境美好的国际化大都市，为官员晋升创造了条件（保继刚，李郇，2012）。城市政府也获得了部分土地利益，主要是经代征的方式无偿获得约7.8万㎡的土地用于市政及公共服务设施建设；此外，新的商业办公服务功能将为城市创造长期的税收、就业机会。

　　但改造增长机器的利益格局远非“皆大欢喜”。超常规的改造容积率违背了改善城市环境的初衷，从长期效应看，必然消耗更多的公共财政以建设更多城市公共服务设施。此外，“城中村”房屋作为容纳城市外来居民的非正规廉价住房的重要作用被忽视（王亚平，等，2010），这些都将对城市政府的管理带来新的挑战。

３

广州“城中村”改造增长机器的终结

　　猎德村改造似乎为广州市长期以来难以处理的“城中村”改造问题提供了一种解决方式，但是亚运会后广州“城中村”改造进程出现“戏剧性”的转折：从2012年5月起，城市政府再未批复新的“城中村”改造方案，原定的在5年时间内全面改造52个“城中村”的“三旧”改造计划至此戛然而止。

　　问题的根源在于，伴随城市发展背景的再次转变，集体土地精英与房地产开发商争取土地利益的行为，对城市发展所依赖的土地收入构成了潜在的威胁，当然，这将影响城市政府官员的政治利益。在亚运会期间，城市政府通过举债的方式获得大量的城市建设资金，产生地方债务恶化的问题，城市政府试图通过由其绝对控股的融资平台经营土地，以偿还巨大的地方债务，为此甚至强调以新城、新区开发为重点的空间政策。然而宏观房地产市场形势抑制了土地需求，表现在自2010年起逐年降低的土地出让执行率和土地出让总价款（图2、3）。与此同时，在土地利益的激励下，集体土地精英和房地产开发商围绕改造展开积极合作，极大地增加了城市重点地区的商业办公用地的可供给量，对政府的土地一级市场的公开出让土地造成了一种冲击；而且，按照原“三旧”改造政策所鼓励的“自行改造，协议出让”的模式，“城中村”改造融资地块可不经公开出让流程，这不仅减弱了政府对改造进程的调控能力，而且排除了其他开发商参与“城中村”融资地块竞价的机会，影响土地的溢价和政府的收入。

图2 广州土地一级市场住宅、商业办公用地供地量、成交量及执行率

图3 广州住宅与商业办公用地“招拍挂”出让成交价款

　　此外，城市政府在改造中还负有改善城市环境的责任。事实上，城市中心地段的“城中村”的现状开发强度已非常高，例如冼村、杨箕村、林和村与棠下村的现状容积率均在3.0以上，控制改造成本是改善城市环境的关键环节。但是，在土地利益的激励下，集体土地精英与房地产开发商具有扭曲真实改造成本的行为，而在原有的“自主改造，协议出让”模式下，城市政府难以对改造成本进行审核监督，有可能造成改造成本虚高的问题。

　　在新的背景下，为保障土地财政收入和改善城市环境，新一届城市政府对“城中村”改造进程进行调控。在2012年5月后，城市政府暂停批复“城中村”改造项目；在2012年6月，广州市政府出台了《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号），总体上强化了城市政府在“城中村”改造中的控制能力：其一，针对改造进程过快、改造影响政府土地财政收入的问题，城市政府放弃原定的在3至5年内全面改造52个“城中村”的计划，转而要求村集体和村民与开发商按照政府制定的年度实施计划参与改造；在改造模式上，收紧“自主改造，协议出让”模式，要求改造融资地块经公开出让，以强化政府的调控能力；其二，针对改造成本倒逼容积率的问题，城市政府提出严格审核控制改造成本，不再由村集体与房地产开发商合作开展前期基础数据摸查、改造成本测算工作，而是由区政府组织村集体承担该项工作。

４

总结

　　通过增长机器理论分析框架，本文探讨了“城中村”改造主体的利益和权力关系，揭示了广州“城中村”改造的增长机器模式：在主体利益共赢的情况下，“城中村”改造增长机器形成，实现了改造。

　　城市政府目标是政治利益最大化，这有赖于其在不同时期对多元化激励和约束的衡量与选择。为平衡经济利益和环境效益，城市政府一度坚持较低改造容积率，这符合上级政府有关公众利益最大化的城市治理要求。亚运会对城市发展具有重要作用，与政府官员的政治利益紧密相关，为保障亚运会的召开，同时以亚运会为“借口”，广州市政府突破常规的改造容积率，与村民、房地产开发商构建了“改造联盟”。村民的利益是较高的拆迁安置补偿和更好的生活环境，由于城乡二元土地产权结构，村民具有强大的谈判能力实现其利益诉求。开发商的利益是土地的交换价值，凭借改造的资本，其角色不可或缺。在亚运会的背景下，村民获得了超常规的拆迁安置补偿，开发商获得了可观的土地开发利益，与城市政府一起实现了改造。

　　本文强调，中国“城中村”改造增长机器的利益和权力关系与美国、甚至中国的城市更新都不同。凭借土地开发决定权，城市政府在改造中占据主导地位；城市政府的利益目标并不是直接的、短期的土地收入，在村民巨大的既得利益和强大的谈判能力下，城市政府也难以获取直接的、短期的土地收入。城市政府要实现自身的政治利益，始终要通过容积率控制的手段，营造好的经济发展环境和生活环境，平衡经济发展与社会发展的目标。

　　亚运会为改造主体利益共赢提供了难得的契机，可以认为猎德村改造增长机器的形成具有偶然性。尽管如此，这种偶然性仍然反映了城市政府在“城中村”改造中激励和约束的多样性，及其实现政治利益最大化的特点；同时清晰地折射出广州“城中村”改造所面临的必然性——在村民要求对巨大的违法物业进行复建安置的诉求下，“城中村”改造必然导致过高的容积率，影响城市环境并损害公众利益，村民、开发商与城市政府之间的合作空间非常有限。因此，依法依规厘定村民所具有的合法土地利益，通过规划手段降低改造容积率，将是公平、高效地推进“城中村”改造的出路。

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