【研究】特色小镇城乡总体规划编制思路探索——以南京市汤山街道城乡总体规划为例

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作者简介：

詹湛，中山大学地理科学与规划学院硕士研究生。

黄哲，中山大学地理科学与规划学院博士研究生。

袁奇峰，华南理工大学建筑学院教授、博士生导师，中国城市规划学会常务理事。

原文刊载：詹湛，黄哲，袁奇峰，特色小镇城乡总体规划编制思路探索——以南京市汤山街道城乡总体规划为例[J].规划师,2018(1):65-70.

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摘要：　

　　特色小镇是在新常态下由浙江省率先提出继而上升到国家层面的一项战略措施，是我国深入推进新型城镇化建设的重要实践。当前，建制镇模式特色小镇的发展建设与我国现行规划体系的有效契合仍在探索阶段。文章以南京市汤山为例，结合当下特色小镇建设的背景环境，从人地关系、城乡关系和尺度关系三个角度出发，对旅游小镇的城乡总体规划如何应对旅游业发展与资源环境的保护和开发、原有社区居民的安置和就业之间的矛盾，以及如何重组社会经济空间尺度，进行了梳理和总结，以期为特色小镇的总体规划编制提供借鉴。

关键词：新型城镇化；总体规划；城乡关系；人地关系；尺度关系；汤山

０

引言

　　随着社会经济进入新常态，我国城镇化进程进入新的发展阶段。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《新型城镇化规划》) 开明宗义地提出了建设“以人的城镇化为核心”“全面提高城镇化质量”“推动城乡发展一体化”的中国特色新型城镇化道路。全国数以千计的小城镇既是地方社会经济发展、资源要素集聚的中心，也是承载农村人口转移、实现“新型城镇化”的主力。因此，《新型城镇化规划》指出：“具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为集文化旅游、商贸物流、资源加工和交通枢纽等于一体的专业特色镇。”在这一背景下，住建部、发改委和财政部共同发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知(建村[2016]147号)》，提出“到2020年，培育约1000个各具特色、富有活力的以休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化和美丽宜居等为主题的特色小镇”。

　　三部委提出的特色小镇是依托现有建制镇进行培育的，旨在推进小城镇就地城镇化。在发展路径上，建制镇模式的特色小镇主要强调绿色生态、城乡公平和体制创新，通过促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设。本文拟从人地关系、城乡关系和尺度关系三个角度探讨建制镇模式的特色小镇在城乡总体规划层面应如何处理城镇发展与自然环境的关系、城乡发展一体化、城乡管理体制机制创新等议题，从而将特色小镇的发展理念贯彻到总体规划的编制当中。

１

特色小镇总体规划目标—重构城乡关系、人地关系和尺度关系

1.1 重构人地关系

　　人地关系指的是人和自然资源环境的关系，即“人对自然的依赖性和人的能动地位”或者说“人与自然的相互影响与反馈作用”[1]。我国城乡的发展根植于这个巨型的、复杂的、开放的“人地关系地域系统”[2]。在当前快速城镇化的过程中，自然资源成为资本积累的对象被疯狂掠夺，自然环境也遭受了巨大冲击。空间资源开发过度、水土资源逐渐退化、环境品质急剧下降等由快速城镇化带来的人地矛盾日趋尖锐[3-4]，急需制定有效措施来应对。

　　学界针对规划如何改善人地关系已经进行了大量的研究，以构建绿色基础设施、建设海绵城市等为主要内容的生态城市规划实践也大量涌现[5-9]。近年来，生态文明已成为推进新型城镇化建设的重要理念。因此，特色小镇总体规划应以改善人地关系为目标，积极探索生态安全、资源永续、人地和谐的发展之路，建设绿色生态、美丽宜居的活力小城镇。

1.2 重构城乡关系

　　自2008 年《城乡规划法》颁布以来，开展以城乡关系为核心的城乡统筹和城乡一体化规划成为学界备受关注的议题，其主要是基于城乡关系发展的阶段特征，探索规划内容，构建规划框架。数年的规划研究和实践经验表明，一方面，城乡关系的客观发展规律和历史演进特征逐渐被认知和尊重[10-11]；另一方面，新的城乡关系也在规划建设实践中被重构和创造。

　　城乡关系演进的动力实际上是生产关系的变革，重构城乡关系本质上是通过变革生产关系提升空间的生产力[12]。当前，城市和农村的社会经济发展模式都面临着巨大的调整：城市经济从低成本要素驱动转向创新驱动，乡村经济从资本稀缺型的小农经济转向了农业产业化和服务化，城乡要素资源的配置模式急剧地发生改变。在此背景下，新型城镇化要求变革生产关系、提高社会经济效率和提升城镇化质量，城乡关系就必须进入“以工带农、以城促乡”的新阶段。因此，特色小镇城乡总体规划应以城乡要素平等交换和公共资源均衡配置为原则，建立城乡产业紧密联系的纽带，构筑一个多层次、多核心的城乡一体化产业网络。

1.3 重构尺度关系

　　在城乡发展联动日趋紧密的背景下，如何实现城乡规划与城乡管治的尺度统一是《城乡规划法》对规划体系提出的一个核心挑战。随着我国改革开放的深入，资本要素在全球和全国范围内自由流动，城乡发展的各个主体为了把资本固着在某个地域空间获得投资利润而展开了激烈的争夺，同时重构了城乡政治、经济、社会的尺度关系[13-15]。而规划作为尺度重组的工具把权力分解到了相应的空间尺度，以期提升国家—地方、城市—乡村的全球竞争力[16-19]。如果区域规划是“中央—地方政府以及地方政府之间复杂关系的投影”[20]，那么在城乡尺度重组复杂的动态经济地理过程中，城乡规划则是“市—区(县)—镇(街道)”地方各级政府及城乡之间复杂关系的投影。新时期的特色小镇总体规划不应是城市总体规划的空间扩大化，也不应是城镇体系规划的细化，而应是与城乡尺度重组相匹配的管治工具，是城乡发展竞争力提升的尺度再创造过程。

２

汤山发展困境

2.1 资源环境形势严峻，人地矛盾突出

　　随着旅游开发的深入，汤山温泉水的开采量逐年增加，但其回补速度远不及消耗速度，资源难以持续利用。据调查显示，汤山温泉水的开采量从20世纪60年代的500吨/天，增加到目前最高日出水量1.5万吨。开采量的剧增导致温泉井从自流外涌到现在温泉净水位以每年1m的速度下降，部分温泉井的水位埋深已经达到百米以上。此外，汤山周边曾长期进行着开山采石、露天采矿和工程取土等活动，周边山体存在大量的停产采石宕口，生态环境破坏严重。作为资源型旅游特色小镇，汤山应改变对温泉资源无序、掠夺性的开采，保护温泉资源。

2.2 产业与就业问题增多，城乡关系紧张

　　在旅游引导的新城开发和原社区拆迁重建的过程中，均面临着新的发展难题，一是新建的旅游城镇缺乏人气和活力，二是征迁后居民生计难以为继。其主要有以下五个原因：①旅游度假区的定位和引进项目过于高端，新岗位对劳动力的需求与本地就业结构严重脱节。②“一站式”的旅游综合体项目分布集中，既无法为周边带来更多消费动力，也不利于带动当地居民的就业和创业。③以往的规划很少考虑将小尺度、以步行为主的城镇街区与旅游项目结合起来进行开发，无法形成高品质的商业业态和气质风貌，旅游景点与服务设施缺乏良性互动，对旅游相关群体的吸引力不足。④新城基本采取“整体规划、统一征迁”的建设模式，将居民集中安置到旅游区外，如此一来不仅使旅游度假区失去了原有城镇发展的基础，还隔断了安置社区与旅游区的联系。⑤农村安置社区的居民呈现劳动力素质低、人口老龄化的特征，大量劳动力只能在旅游度假区从事蓝领工作或者非正规就业，难以获得良好的就业创业机会，无法分享旅游发展的红利。

2.3 行政体制调整频繁，尺度关系紊乱

　　为了更高效地吸引投资，快速地启动汤山新城的建设，汤山进行了多轮城乡地域管理机构重整和社会经济空间尺度重组。在2005～2012年短短八年内完成了由撤镇改街到设立汤山新城再到设立汤山温泉度假区的三次空间尺度和发展定位调整，并相应地设立了不同的行政管理主体(表1)。然而，频繁调整的行政机构因其事权不清、边界不明，以及规划管治工具的缺位，导致其对所辖地域的管理效力大大降低：一方面，已有的规划和编制办法不能及时调整，难以作为管理和建设的依据[21]；另一方面，行政调整后编制的《汤山新城总体规划(2009—2030)》更侧重对中心镇区的规划，其他镇域范围的规划内容则达不到管理的要求。此外，由于旅游产业培育的周期长、资金缺口大，地方财政还需依赖居住用地的土地出让收益和工业园区的税收。因此，地方各级政府在利益诉求点上产生了矛盾，造成了下位规划与上位规划的冲突：在城镇规模上，市区两级都希望对用地和人口规模进行有效控制，建设低密度、环境宜人的旅游小镇；镇街一级却希望进一步扩大城镇规模，规划更多的增量居住用地和工业用地。

表1 汤山城乡地域社会经济空间尺度重组和管理机构重整

　　同时，在全域旅游战略背景下，旅游度假区这种仅限于景区旅游和景点旅游的发展和管理模式，已与发展城乡经济互动的旅游产业体系产生了矛盾。汤山在2008～2012年启动了旅游度假区开发，几乎把所有的土地资源指标和投资都集中在新城的核心区，导致核心区建设用地面积三年内增长了65％，汤山温泉周边的片区也已基本完成基础设施建设。这种不可持续且不可推广的旅游度假区高强度开发模式对外围乡村地区的旅游发展空间无疑是一种压榨和剥夺。

３

汤山街道城乡总体规划实践

3.1 规划背景

　　汤山街道总面积为172km2，位于南京市江宁区北部，距南京市主城区约30km，距上海市约280km，处在沪宁城镇带上，交通条件优越。汤山温泉资源丰富，环境清幽宜人，历朝历代皆为出游览胜之地。

　　改革开放以来，汤山作为城郊小城镇沿着“以园区工业化带动城镇化”的常规路径发展，并成立了市级的高新技术园区。直至2005年，汤山街道开始改变发展思路，围绕温泉资源进行旅游开发，相继引入了颐尚温泉、欢乐水魔方等旅游项目。2008年，为落实南京市总体规划要求，相关部门在汤山街道内划定60km2 的用地作为汤山新城，以打造国际温泉名城。2011～2015年，汤山完成了市级、省级、国家级旅游度假区的三级跃升，成为南京大都市区“一主、三副、九新城”结构中唯一一个以旅游为特色的新城。2017年，汤山温泉养生小镇成功入选首批南京市级特色小镇建设名单。

　　《汤山新城(街道) 城乡总体规划(2013—2030)》的编制以特色小镇为着力点，在落实上层规划要求和地方发展诉求的基础上，探索新型城镇化发展的新模式。

3.2 规划思路

　　为应对汤山发展面临的困境，规划以特色小镇的人地关系的重构为前提，以城乡关系的重构为内核，以尺度关系的重构为实施基础，搭建城乡总体规划的思路框架，即在优先建立全域生态基础设施、优化生态安全格局的前提下，以生产关系变革为内在逻辑，构建城乡一体化产业网络，建设社会经济可持续发展模式。同时，以机构、规划和管理相协调统一的尺度关系为支撑，实现汤山城乡统筹发展(图1)。

图1 特色小镇城乡总体规划中的三大关系示意图

3.2.1 护山育林，补水养泉，永续安全

　　针对资源与环境的现实困境，规划构筑了以“资源永续利用”和“全域生态安全”为目标的空间框架，以温泉资源的保育为出发点，遵循“护山育林，补水养泉，永续安全”的思路和海绵城市的建设要求，建设雨水滞留、蓄储、渗透和净化的全域生态基础设施[22]，加强地下水补给。

　　规划将集水生态廊道和储蓄汇水水体作为生态基础设施最重要的组成系统，利用GIS水文分析工具对汤山全域集水廊道和汇水区域情况进行了分析，最终形成了“三谷五峦育温泉，三河九溪廿七塘”的全域生态基础设施空间方案(图2)。其中，“三谷五峦”和沿着“三河九溪”的100～300m 范围为主要的集水生态廊道，“廿七塘”为储蓄汇水水体，规划将对其进行生态管控和人工修复。此外，由于集水生态廊道穿越规划的城镇建设区，为了提高其建设和保护的能动性，规划提出“生态空间功能化”的设想，即在廊道外围地带复合娱乐休闲、零售功能，在保护环境品质的前提下，充分发挥旱溪、湿地和雨水花园等生态基础设施的景观外部性作用。

图2 生态基础设施布局图

　　虽然温泉资源的形成和补给是极其漫长的时空生态过程，但是建立生态安全、资源永续的发展框架对于重构汤山特色小镇人地关系意义重大。因此，规划在进行土地利用布局时，优先预留了生态基础设施的建设空间，在构建全域生态安全格局，保育温泉核心资源的前提下，确定城市用地扩展的外部边界。

3.2.2 城乡联动，全域发展，共享红利

　　城乡关系是特色小镇发展中最为重要的相互依赖关系[23]。为了应对旅游新城模式导致的城乡发展分离的问题，规划提出城乡联动、全域发展、共享红利的理念，力图通过转变功能空间的布局方式和供给模式，建立城乡新的生产关系，实现特色小镇以全域旅游发展带动新型城镇化发展的目标。具体包括以下三项措施：①由旅游城镇和外围的美丽乡村共同构筑联动发展的全域旅游网络，改变以往汤山旅游度假区孤立于广大农村地区的发展方式，充分利用乡村景观资源，丰富旅游产品结构(图3)。②通过道路交通和慢行交通系统的串联，为全域广大乡村导入游客流量，共享旅游发展的红利。③提倡在小镇中心结合景观水轴建设以温泉为主题，由各类纪念品商店、特色餐馆、小型民宿、工艺作坊和酒吧咖啡厅等组成的游憩商业区。此外，规划强调采取小尺度街区、小规模供地、开放共享的空间供给模式为本地居民、外来的业主提供就业创业的机会，促进安置在新社区的居民实现“人的城镇化”，从而充分激发旅游特色小镇中心的活力，使之成为城乡旅游产业网络的服务高地，辐射全域。

 图3 特色小镇旅游产品体系示意图

　　综上所述，规划以特色小镇作为城乡一体化产业网络的核心，通过转变空间功能布局和供给模式，发挥集聚投资、人才、技术和服务的优势，为乡村产业发展拓宽产品市场、导入客源流量；同时，乡村作为产业网络的基本单元，与特色小镇紧密协作联系，共同组成大都市区内的功能型城市区域[24]，在产业劳动地域分工网络的基础上重构了特色小镇城乡关系。

3.2.3 一级政府、一级规划、一级事权

　　为协调尺度关系，当地政府明确界定了与社会经济空间尺度相匹配的城乡建设管理事权，在规划编制上也做出了相应的改革和创新，从而将规划融入到了南京市规划体系中(图4)，在落实上层次规划要求的同时充分反映地区发展诉求，实现一级政府、一级规划、一级事权。

图4 特色小镇城乡总体规划在城乡规划体系中的位置示意图

　　规划以新型城镇化的“城乡平等”“红利共享”为理念，以“南京都市发展区内以旅游休闲为特色的新城、长三角及南京都市圈乡村休闲旅游度假目的地和国家级温泉旅游度假区”为定位，重点解决外围美丽乡村与旅游度假区的发展关系问题。一般而言，镇(街道) 层次的总体规划包括镇( 街道) 域体系规划和镇( 街道) 驻地规划两部分，而此次规划对传统规划编制模式做出了两大调整：①在内容上打破了以往总体规划偏重“中心镇区”的惯例，即突破原来的汤山新城60km2 的中心镇区范围，以城乡空间发展专题研究、全域旅游产业专题研究和美丽乡村专题研究为支撑，编制了覆盖城乡全域(面积为172km2) 的土地利用总体规划(图5)、产业发展规划(图6)、聚落体系规划、公共服务规划、综合交通规划和市政系统规划。②在编制成果中将汤山的城镇与乡村地区统一纳入规划范畴，在同一空间尺度中重新梳理并组织现状汤山新城与外围的功能组团，形成“一城、三片、多组团”的空间结构(图7，图8)，以淡化“中心与外围”“旅游区与非旅游区”的概念边界，建立汤山全域旅游体系。

图5土地利用总体规划图

图6产业空间布局图

图7 汤山片区结构图   

 图8 组团布局图  

　　规划作为与城乡社会经济空间尺度相匹配的管治工具，在编制上突破了中心镇区+镇域体系的传统模式，构建了城乡功能组团体系，加强了对全域空间发展的战略引导，推动了城乡一体化背景下以特色小镇为抓手的“尺度再创造”进程。

４

结语

　　培育特色小镇是国家新型城镇化战略的深化，其核心是营造具有产业基础、人地和谐发展、城乡一体发展的特色小城镇。自相关文件发布以来，全国各地掀起了一波建设热潮，但目前特色小镇的规划和营造还处于探索阶段。汤山温泉养生小镇所面临的困境在一定程度上具有普遍性—类开发区型的快速发展模式严重超出了当地资源环境承载力，造成了乡村发展的割裂甚至乡村边缘化，管理体制结构因发展形势变化而不断重组。因此，特色小镇城乡总体规划必须在根本理念上进行变革，即以人地和谐、城乡公平和持续发展为内涵，以生态集约、资源永续和幸福宜居为目标，以全域联动、体制改革和制度创新为手段，妥善处理好城乡发展中的人地关系、城乡关系和尺度关系，为推进中国特色新型城镇化进程提供空间组织支撑和管理制度支持。

作者致谢：“幻方旅设”吴月湖博士团队为本文及汤山总体规划提供旅游发展的总体思路；南京市规划局江宁分局为本文作出的重要贡献。

备注：《汤山新城(街道) 城乡总体规划(2013—2030)》获海南省优秀城乡规划设计奖二等奖

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