【好文共享】南沙是国际航运中心，还是广州城市副中心？

龙子杰　时代产业集团，高级工程师、注册规划师

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简略回顾南沙发展史

　　1990年6月，广东省、广州市确定南沙为重点对外开放区域和经济开发区。

　　1993年5月，国务院批准设立广州南沙经济技术开发区。

　　2005年4月，国务院批准广州市行政区划调整，新设立南沙区。

　　2007年2月，原定于南沙、总投资达600亿的中科合作石化项目因生态原因易址。

　　2008年12月，以南沙港为主体的广州港集装箱吞吐量首次跻身全球前十，并持续以5%以上的速度递增；至2016年末排名全球第7，同比增幅9.8%。

　　2012年9月，国务院正式批复《广州南沙新区发展规划》，南沙新区成为国家批复的第六个国家级新区，上升到国家战略层面。

　　2015年9月，广州发布《建设广州国际航运中心三年行动计划（2015-2017）》；同年12月，正式提出建设国际航运中心。

　　2016年8月，南沙新区被赋予“广州唯一城市副中心”的定位。

　　从最初的石化重工业中心，到“国际航运中心”载体和“广州城市副中心”，南沙的定位因何而变？同区域已有香港、深圳两个国际性港口的前提下，南沙凭什么建设国际航运中心？距离广州中心城区超过40公里的南沙，为什么会是广州的城市副中心？

一、南沙会成为国际航运中心吗？

　　过去20年是中国港口获得飞跃发展的20年。

　　2000年，世界集装箱吞吐量前十的港口中只有2个中国港口（香港[1]、上海[6]）；

　　2016年，世界集装箱吞吐量前十的港口已经有6个中国港口（上海[1]、深圳[3]、宁波-舟山[4]、香港[5]、广州[7]、青岛[8]），位于前二十名的还有天津、厦门和大连港。

　　而集装箱吞吐量是反映港口所服务的区域对外贸易水平的重要指标。

　　中国港口在集装箱吞吐量方面的飞速增长，与西方国家主导的“全球化”进程以及中国在其中扮演的角色密切相关

　　“从广东东莞市的工厂运送一台29英寸彩电到美国纽约的电器商店，全程只需要15美元的运费，比从陆路运到甘肃兰州还便宜。

　　只要产品的生产在时限上没有特别高的要求，贸易上没有人为的壁垒，而需求又有一定的规模，把生产线转移到低成本的国家或者地区是极为正常和必然的规律。

　　因此，劳动成本低的发展中国家的沿海城市都在努力发展自己的港口，争取缩短自己与世界的距离，从而增加参与的机会与份额。”（引自《中国港口城市的互动与发展》，王辑宪）。

　　今天，全球化的概念和内容已为人们所熟知，而运费低廉的海运运输方式，是全球化分工体系得以实现的关键因素之一。

　　中国的沿海城市以低廉的人力、土地成本以及巨大的内需市场，吸引来自全世界的商业资本；而成本低廉、便捷的海洋运输，则成为中国“世界工厂”和世界商业资本之间联系的桥梁，港口的作用也因此越来越突出。

　　“世界工厂”的角色为中国沿海城市集聚庞大的人口规模，而中国城市快速城市化的进程随之而启动。这一进程在衡量港口规模的另一个重要指标——货物总吞吐量上得以体现：

　　2016年世界港口货物总吞吐量排名前十的港口中，有7个是中国港口，包括宁波-舟山[1]、上海[2]、苏州[4]、天津[5]、广州[6]、唐山[8]、青岛[7]。

　　港口货物总吞吐量构成中除包含集装箱吞吐量外，还包括大宗干散货（煤炭、金属矿石、粮食等）、小宗干散货（钢铁、木材、水泥等）和石油天然气等货物，是衡量国家、地区的城市建设和发展水平的重要衡量指标，主要是因为城市建设和固定资产投资需要用到大量的钢铁、木材、水泥、金属矿石等原料。

图1- 2016年全球各货种海运量占比

来源：《全球港口发展报告2016，上海国际航运研究中心》

　　集装箱吞吐量以及港口货物总吞吐量指标的全面领先，是否能作为中国港口跻身国际航运中心的敲门砖？

　　根据波罗的海交易所联合中国经济信息社发布的《2017新华•波罗的海国际航运中心发展指数报告》（以下简称《报告》），全球综合实力前十的国际航运中心分别是新加坡、伦敦、香港、汉堡、上海、迪拜、纽约、鹿特丹、东京、雅典。

　　由于香港在20世纪六七十年代已成为全球性的国际航运中心，因此在近二十年中国港口大发展时代真正崛起成为国际性航运中心的只有上海。

　　《报告》评价国际航运中心的三个一级指标是港口条件、航运服务和综合环境，其中集装箱吞吐量、港口货物总量等指标属于港口条件二级评价指标。

图2- 新华-波罗的海国际航运中心发展指数框架

来源：《新华-波罗的海国际航运中心发展指数报告2014，国家金融信息中心指数研究院，波罗的海交易所》

　　一级指标中，航运服务是国际航运中心发展最重要的核心驱动力，决定着航运资源要素的全球集聚和配置。

 　　“尽管近年出现了不少世界级吞吐量的港口城市，但与全球型国际航运中心仍存在较大距离，突出表现在国际组织、专业管理、信息通达、金融集聚、跨国总部等方面存在严重不足，导致难以实现对航运资源的全球配置。”（《新华·波罗的海国际航运中心发展指数报告2017》）

　　从上文可知，航运服务包括航运经纪、工程、管理、仲裁、金融、保险等方面，这些服务机构和企业需要国际航运组织和航运跨国总部进行专业管理。那么，这些国际航运组织和跨国总部分布在哪里呢？从下表可以得知，80%分布在伦敦，85%分布在欧洲，其余15%分布在亚洲的东京和新加坡。

表1-国际航运组织总部所在地与成立时间

来源：《新华-波罗的海国际航运中心发展指数报告2014，国家金融信息中心指数研究院，波罗的海交易所》

　　国际航运中心城市通过国际航运组织和跨国总部，配置全球航运资源，掌控全球贸易组织和动向，提供金融服务并获取价值链核心收益；其中最典型的例子是伦敦，其港口运输吞吐量已趋近于0，但凭借高端航运服务业长年稳居国际航运中心前两名。

　　通俗地说，中国港口虽然在集装箱吞吐量和货物总量领先，但干的大多是“苦力活”，而在高端的航运规则制定方面缺乏话语权，难以进入行业价值链的核心。

　　唯一例外的中国港口上海港，其晋升为国际航运中心的筹码除了巨量的集装箱吞吐量外，主要得益于上海作为国家重要的金融中心的地位：航运业作为资金密集型行业，在航运工具日益大型化和运输物资规模日趋增长的背景下，航运金融、航运保险以及融资租赁等航运服务对航运企业进行购船造船、战略重组、兼并收购等生产经营活动正发挥越来越重要的作用。

　　2002年国务院批复上海洋山港建设工程，正是希望通过航运和金融业之间的关联性推动建设上海国际航运中心：“以航运带金融，以金融促航运”；目前航运金融业已成为上海陆家嘴三大主导产业之一，集聚航运金融、航运保险和航运经纪等航运服务企业超过1200家；商务部批准设立的融资租赁公司当中，国内排名前10大的融资租赁公司中有3家落户陆家嘴。

　　无独有偶，根据英国智库Z/Yen与中国（深圳）综合开发研究院联合发布的第23期《全球金融中心指数（GFCI23）报告》，排名TOP10金融中心城市与国际航运中心城市名单具有高度重合性：伦敦、纽约、香港、新加坡、东京、上海、多伦多、日内瓦、悉尼、波士顿，可见金融业与航运业的高度关联性。

表2-全球金融中心排名及得分情况表

来源：《全球金融中心指数（GFCI23）报告，英国智库Z/Yen与中国（深圳）综合开发研究院》

　　然而对比上榜的四个中国城市（香港、上海、北京、深圳），上海已经验证过的“以金融带航运”规律却没有在深圳发生作用：深圳港已经连续多年在年集装箱吞吐量上坐稳世界第三的位置，但深圳港在《2017新华•波罗的海国际航运中心发展指数报告》国际航运中心排名中位列27，排名低于国内的青岛、宁波-舟山、广州、天津。

　　为什么金融和航运互动的规律没有在深圳港身上产生化学反应呢？

　　回顾珠三角港口群的发展历史：

　　广州港在中国历史上一直是重要的对外贸易港口，至清朝“一口通商”时期达到顶峰并成为中国对外贸易中心；

　　随后由于船舶吨位的不断提升以及珠江口泥沙的堆积，原来的广州港（黄埔古港）逐渐沦为内河港口，广州港的航运发展也陷入停滞；

　　鸦片战争后英国割占香港，并将香港打造为其在远东的贸易经济枢纽，广州对外贸易中心的地位逐渐被香港取代；

　　改革开放后中国内陆在全球化过程中逐渐发展成为“世界工厂”，在中国加入WTO之前，香港特殊的窗口地位使香港港口的中转业务呈爆发式增长，一度成为吞吐量全球第一的集装箱大港。

　　由于产业持续升级，香港土地价格进入上行通道，其港口从最初市中心的尖沙咀九龙仓转移到地价较低的西部青衣葵涌港；

　　然而越来越高昂的土地成本加上极度紧张的土地资源，最终成为制约香港港口进一步发展的瓶颈，因此香港航运业将目光转移到与香港拥有共同货源腹地的深圳：

　　从1993年开始，香港和黄集团主导开发深圳盐田港，香港招商局集团逐步开发蛇口、赤湾、妈湾等港口，最终形成盐田、前海和大铲湾三大港区，重点发展集装箱业务，弥补香港港口在运能上的不足。

　　从某种意义上来说，深圳港是香港港口业务的延伸。

　　由于和香港优势互补、腹地共享，加上深-莞逐步形成的电子信息产业链，深圳港2008年已跻身成为全球排名第三的集装箱港口，成为华南地区重要的枢纽港；但同样也是因为香港的国际航运中心地位，以及在航运金融服务业方面的先发优势，深圳的金融业和航运业并未发挥出叠加效应。

　　如上文所述，香港与深圳的港口已形成成熟的分工合作模式，广州南沙港是否仍存在增长空间？笔者整理2011-2017年三个港口的集装箱吞吐量增长数据，如下图所示：

表3-香港、深圳、广州港口集装箱吞吐量增减变化情况（2011-2017）

来源：《新华-波罗的海国际航运中心发展指数报告》

　　受到2008年世界金融危机的影响，在将近10年的时间内，世界航运业陷入低迷、国际市场整体需求疲弱，加之香港逐渐向服务型航运中心转型：香港2017年集装箱吞吐量比2011年减少346万TEU，深圳增加350万TEU（深港增减量基本持平），广州增加600万TEU；无论是增长的绝对值还是年增长率，广州港在近10年的表现都超过了深港。

　　在没有明显行政力干预的情况下，广深港在集装箱吞吐量方面此消彼长的背后存在区域市场经济逻辑：

　　一、成本因素：运输成本因素一直是航运业最重要的影响因素，南沙港成为广州主力航运港口后，由于货运距离相对较近原因，且香港、深圳土地价格飙升，带动港口人力资源、运营成本等直线上升，令珠江西岸佛山、中山、江门、肇庆等地的部分货源改为选择南沙港；

　　二、航运需求：08年金融危机以后国际市场需求疲弱，世界航运业陷入低迷，珠三角腹地区域以“世界工厂”为基础、向西方国家出口贸易为主的航运货运走入下行通道，以珠三角东部贸易货源为主的香港和深圳货源增长受到影响；

　　三、腹地差异：与深港的货运腹地主要集中于珠三角特别是珠东的惠州、东莞等地不同，得益于广州作为华南交通枢纽的传统优势，铁路（虽然铁路的优势尚未完全发挥）和公路交通网络与华南地区乃至中原地区的连接使得南沙港的货运腹地并不限于珠三角。

　　香港大学地理系副教授王缉宪认为，由于香港和深圳的地价和人力成本的持续走高，南沙的运输成本优势会使得珠三角的集装箱运量进一步向南沙转移，成为珠三角最大的港口。

　　虽然广州港集装箱吞吐量的增长数据表现出色，但正如前文所述，集装箱吞吐量等指标只是成为国际航运中心的基础条件；在更重要的航运服务特别是航运金融服务方面，作为国际顶级金融中心、国际航运中心的香港，在金融和航运结合方面拥有天时地利人和的优势；以国家对香港在粤港澳大湾区的定位，广州和深圳一样，很难在短期内与香港在航运金融领域展开竞争。

　　航运金融是否会广州发展国际航运中心的短板？资本是不分国界的，城市之间的边界更是不值一提；作为同在粤港澳大湾区的城市，通过在制度和法律层面的改革创新，香港和深圳在金融方面的优势理论上可以很好的覆盖广州在航运发展方面的金融需求。

　　问题在于，在香港已成为国际航运中心的事实前提下，建设广州国际航运中心在国家战略层面有什么重要的作用和意义？

　　如上文所示，集装箱吞吐量数据，目前广深港基本处于同一水平线上；

　　而在港口货物吞吐量数据方面，2017年广州港港口货物总吞吐量（5.9亿吨）是深圳港（2.4亿吨）和香港（2.8亿吨）的两倍左右；

　　根据《广州港2017年年报》、《深圳港2017年年报》，三个港口货物总吞吐量数据的差异主要反映在煤炭、钢材、粮食等战略物资的运输数量上。

　　得益于公路运输和水路运输方面的交通枢纽地位，广州一直是辐射珠三角、广东省甚至整个华南地区的战略物资集散中心，这是深圳和香港的港口都不具备的优势；

　　这种战略物资集散中心的战略地位有多重要？以长三角上海港和宁波-舟山港为例：

　　上海港（洋山港）作为国家定位的国际航运中心，其集装箱吞吐量排名世界第一，遥遥领先国内其他港口；

图3- 洋山港和宁波-舟山港示意图

来源：笔者自绘

　　但大小洋山港实际上并不是上海的属地，而是属于浙江省舟山市嵊泗县；由于上海辖地范围内特别是长江口附近泥沙淤积、缺乏建设深水海港的条件，在国家协调下浙江省和上海市达成一致，租借洋山港五十年，由上海进行管辖；

　　洋山港开港13年，上海港集装箱吞吐量超过4000万TEU/年，成为世界最大的集装箱装卸和转运港口；而支撑着上海港天量集装箱吞吐量的，是长江经济带的数十个港口。

图4- 长江沿岸港口示意图

来源：百度搜索

　　对于长江经济带的数十个港口和城市，除了内外贸易的集装箱航运需求外，用于日常生活的粮食运输和用于工业生产的原料运输同样重要。

　　但洋山港是距离上海市超过30公里的孤岛，只能通过东海大桥与上海市发生联系； 4000万TEU/年的集装箱吞吐量已接近其场地和运能的极限容量，土地和交通条件的限制使洋山港不可能同时兼顾战略物资的储存和运输。

　　于是战略物资储存和运输功能就集中到距离洋山港70公里的宁波-舟山港，宁波-舟山港也因此成为全球货物吞吐量第一大港，承担长江经济带45%铁矿石、90%以上油品中转量、全国约20%煤炭储备量，成为国家石油战略储备基地、全国最大商业原油储运基地和矿砂中转基地、全国重要的大宗商品储运基地、浙江省最大的煤炭中转基地，对于长江沿线城市的战略安全具有重要意义。

　　宁波-舟山港的定位也因此调整为“我国沿海主要港口和国家综合运输体系的重要枢纽，是上海国际航运中心的重要组成部分，是服务长江经济带、建设舟山江海联运服务中心的核心载体。”（宁波-舟山港总体规划2014-2030）

表4- 上海港和宁波-舟山港运量对比

来源：《上海港年报2017》、《宁波-舟山港年报2017》

　　而广州港与其他港口相比，在先天资源和区位条件方面同时具备洋山港和宁波-舟山港的组合优势，在战略安全方面的作用不止于珠三角而辐射整个华南地区。

　　正如开篇提及“中国港口过去20年在集装箱吞吐量方面的飞速增长，与西方国家发起并主导的全球化进程以及中国在其中扮演的角色密切相关”；现有的国际航运中心体系，正是基于这一国际分工体系进行构建；

　　但从08年金融危机开始，以美国为首的西方国家所引领的“逆全球化”的迹象日益明显：2016-2017年度，全球贸易的增速均低于全球国内生产总值（GDP）的增速；近期美国特朗普政府对中国发起的贸易战，更显示美国这个全球化时代的设计师似乎不愿再做全球化的引领者。

　　与西方社会的逆全球化思潮相反，“一带一路”战略与成立亚投行等显示中国正逐渐成为新一轮全球化进程的主导力量，在“一带一路”战略的影响下，具有良好的水深条件和港口基础设施、同时兼具发达的交通集疏运体系的港口对国家战略安全格局起到不可替代的重要作用。

　　从这个角度考虑，起步较晚的广州港或许在现有国际航运中心体系评比中并不占优，但却有机会成为国家最重要的三个战略性港口之一（天津港、上海-宁波-舟山港、广州港）。

　　战略地位和配套政策和资源往往是互相匹配的。

　　全球规模最大的散货运输船队——中国远洋海运集团散货运输公司总部落户南沙、中船集团在南沙建设龙穴海洋装备产业基地；航运产业大型央企的密集布局，体现了国家对广州港未来的战略定位。

　　对于广州港和南沙港而言，要真正成为国家的航运中心和战略性港口，就应承担起相应的责任：如何充分利用枢纽型网络城市的特长，将港口的作用和优势发挥到最大值？

　　除了传统公路和水路运输的方式，在目前全国高铁客专已成网、普铁客运逐步改造成货运的背景下，应充分利用广州原有的铁路网络优势，发展海铁联运，完善建立与内陆陆港的链接关系（如贵州昌明陆港等），继续扩展港口的腹地和提升港口的影响力范围。

二、南沙是“广州城市副中心”吗？

　　2016年8月5日，广州市委十届九次全会审议通过《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，南沙新区首次被赋予建设“广州唯一城市副中心”的定位。

　　什么是“城市副中心”？

　　城市副中心的概念起源于西方国家，是上世纪70年代西方大城市为解决中心区普遍出现的人口密度增大、地价上涨、交通拥挤、生活质量下降等“城市病”而提出的应对策略；从概念上来看，城市副中心最重要的作用在于“疏解或补充中心区功能”。

　　东京新宿、巴黎拉德芳斯、伦敦金丝雀码头等是国外著名的城市副中心案例，这些城市副中心共同的特征是位于大都市边缘地带，距离主城市中心的距离不超过8KM，以高端商务、金融服务和商贸功能为主。

表5- 著名城市副中心与主城区距离

来源：笔者整理

　　而南沙新区作为广州市“唯一城市副中心”，其核心区蕉门距离主城中心（珠江新城）直线距离为45公里，成为南沙“城市副中心”与传统城市副中心相区别的最突出的特征之一：以南沙蕉门为圆心，半径为45公里的圆圈范围内，已覆盖东莞、深圳南山、佛山顺德、中山、珠海等珠三角核心城市的城市核心区域范围。

图5- 南沙与广州市中心的距离示意

来源：笔者自绘

　　由此可见南沙与主城中心的距离尺度已超越传统城市副中心与主中心的时空距离，国外关于传统城市副中心的建设理论并不完全适用于南沙。

　　这种时空尺度的城市副中心，不仅国外没有，纵观国内与广州城市等级相近城市的副中心或城市新区，也很难找到相近的案例：

　　北京的副中心通州距离天安门21公里；

　　上海的四大副中心（徐家汇、五角场、真如、花木）与人民公园距离都在10公里以内；

　　深圳市东部中心龙岗距离福田中心区约28公里，仍只有南沙的1/2；

　　重庆市的四个城市副中心与渝中区政府的距离也在10公里以内；

　　国家（经济）中心城市中，只有天津市滨海新区在时空尺度上与南沙最相近（与天津主城距离46公里），同时在核心资源禀赋上也是相类似的（天津港定位为北方国际航运中心），并且同样是国家级新区。

　　类似的背景，滨海新区对于南沙有何借鉴意义？

　　滨海新区的前身——天津经济技术开发区曾连续11年（1998-2009）在全国53个国家级开发区发展总指数中排名第一，滨海新区的发展从产业集聚开始；

　　天津经济技术开发区在起步和成熟阶段与国家成为“世界工厂”的外向型经济发展阶段完全同步，引入空客A320总装线、新一代运载火箭、百万吨乙烯、千万吨炼油等大型项目，在2009年滨海新区正式挂牌前已形成以第二产业为主导的明显特征，二、三产比例稳定在7:3左右（如下图所示），新区第三产业占比长期低于天津市（以08年为例，天津市第三产业占比38%）。

图6- 天津市滨海新区历年三产比例

来源：《滨海新区国民经济和社会发展统计公报》

　　占绝对优势的第二产业中，主导产业是油气开采和石油加工炼焦、黑色金属冶炼及加工、核燃料加工、煤炭开采和洗选、汽车和装备制造、通信设备和电子设备制造等，2008年以上主导产业在滨海新区工业总产值中占比超过65%；

　　虽有部分新型现代化产业（通信设备和电子设备制造），但仍以传统制造业为主，与“高端化、高质化、高新化”的产业规划存在一定差距，传统制造业产生的“三废一粉”对环境造成了一定污染，与建立“宜居生态型新城区”的规划定位不符；

　　2008年全球金融危机使得外向型经济依赖度很高的滨海新区产业受到打击：外资直接投资减少、进出口总额下行、全球制造业格局重构、新兴市场国家和发达经济体需求下降，传统制造产业特别是重工业面临去产能问题，加之京津冀地区大力治理环境污染实施“关停并转”。

　　转变经济发展模式，调整优化产业结构成为滨海新区的头等大事。

　　恰逢国家“四万亿计划”货币刺激计划，滨海新区也进入通过巨量固定资产投资拉动经济增长的阶段，将大量的资金投入第三产业的两个领域：一是总部经济和金融；二是民生基础设施（医疗、教育、文体）：

　　整个“十二五”期间（2011-2015）滨海新区累计完成固定资产投资2.5万亿元（人民日报数据），是“十一五”时期的2.6倍；其中2013 年一年就高达 5037 亿，相当于当年深圳固投（2501亿元）的 2 倍有余，而其人口大约只有深圳的1/8。

表6- 滨海新区历年固定资产投资

来源：《滨海新区国民经济和社会发展统计公报》

　　而其成效如何？

　　总部经济和金融：根据第一太平戴维斯《2017  China Office Market Report》,天津市甲级写字楼平均空置率为43%，高于杭州（17%）、武汉（15%）、南京（6%）、苏州（18%）、成都（34%）等城市，甚至高于东北的沈阳（37%）、大连（10%）；

图7- 天津市写字楼租售情况

来源：《第一太平戴维斯，2017 China Office Market Report》

　　滨海新区的响螺湾CBD和于家堡金融区没有发布官方数据，从网上大量的媒体实地调研结果来看似乎比全市平均空置率更高。

　　于家堡金融区和响螺湾CBD定位为国家级金融综合改革实验区，但原产业规划中将首都北京的金融功能进行转移的构想最终没有能够实现，或许是滨海新区商务办公空置率高的主要原因之一；

　　中科院陆大道院士认为，不能将北京的政治中心功能和金融中心功能进行分离：“核心城市的中央商务区、世界性的金融、商贸、信息、高端服务业集聚在一起，高度精密如同钟表般的运营着，这样庞大的体系不能让它们彼此分开。在中国，不能让它离开政治中心。”（《关于对<京津冀协同发展规划纲要>重大意义的理解》）

　　民生基础设施投资：新区政府制定“十大民生工程”行动计划，在医疗、教育等民生基础设施领域投入大量资金，其意图十分明确：吸引更多人口。

　　然而从滨海新区2010-2017年常住人口增加50万人，年均增加6.25万人；从2014年开始人口增长开始放缓，2017年甚至出现人口负增长，按照滨海新区2270平方公里面积计算，2017年总人口298万人，平均人口密度为0.13万人/平方公里，是浦东新区的1/3(0.45万人/平方公里)，深圳的1/4（平均人口密度为0.64万人/平方公里）。

表7- 滨海新区历年常住人口数量

来源：《滨海新区国民经济和社会发展统计公报》

　　不止滨海新区，天津市统计局的数据显示，天津市2017年常住人口1557万，比2016年减少5.25万，其中外来常住人口总量498.23万人,减少9.31万人；

　　与天津相距120公里的北京，同期（2010-2017）人口增长208万人，年均增长26万人，而这还是在北京严控限制外来人口的政策下发生的。

　　固投资金效果未达预期，直接反映在滨海新区的成绩单上：2018年1月，滨海新区官方宣布修正GDP数据，在更改统计口径（注册改为在地）后，2016年GDP从10002亿元调整为6654亿元，缩水33.5%。

　　两个投入巨资的领域进展都不如预期，而巧合的是，这两个方面似乎都与北京有关，是因为北京的核心资源太集聚、人口吸引力太强所导致的吗？

　　中国城市发展已全面进入城市群发展阶段，数据显示从2014年开始京津冀、长三角、珠三角等五大城市群的GDP占全国总GDP比重已超过50%；

　　而城市群之所以成为城市群，是因为处于同一个经济圈中的不同城市之间存在经济上的互补带动关系。滨海新区乃至天津市，在京津冀都市圈中并不只是和北京市发生经济联系。

　　笔者认为研究滨海新区的转型和发展问题，需要着眼于整个京津冀都市圈，从类似的都市圈发展案例中寻找答案。

　　而与京津冀都市圈相类似的东京都市圈发展史中，有一个与滨海新区十分类似的案例——横滨。

　　同样具有都市圈中最重要的港口，横滨港是日本第一大港；

　　同样以制造业起家，横滨曾是著名的京滨工业带的核心工业城市之一；

　　同样没有实现首都的金融中心功能分离，东京都市圈的金融中心仍在东京而非横滨。

　　两者的区别是，横滨距离东京40公里，滨海新区距离北京120公里；

　　距离东京更近的横滨，按理说东京的核心功能集聚对其影响应该更大，人口吸引力也更强。

　　但横滨以1/5滨海新区的土地（435平方公里），产出10200亿人民币GDP（2017年数据），三产比例为0.1：17：83，第三产业比例超过80%。

　　同样在首都经济圈范围内的横滨，同样是都市圈最重要的港口所在地，同样以制造业起家，最后完成产业结构的调整，正是天津滨海新区努力要达到的状态。

　　横滨是如何做到的呢？

　　日本是多山岛国，其平原主要分布在近太平洋临海一带；

　　海岸线绵长，多优良港口，决定海运成为日本最重要的对外交通运输方式；

　　同时由于工业原料、燃料极度依赖进口，港口在工业生产中发挥重要作用；

　　种种先天优势，决定了日本明治维新后的工业、特别是重化工业集聚在太平洋沿岸平原地区，形成著名的日本“沿太平洋工业带”，横滨正是从这一时期，开始凭借其港口优势成为京滨工业带的重要工业城市；

图8- 日本沿太平洋工业带

来源：百度搜索

　　二战结束后1956-1973年期间，由于日本国内城市化的带动和全球化体系开始形成，日本的环太平洋工业带进入高速发展阶段；

　　然而70年代中期发生的两次石油危机，石油和工业原材料价格暴涨，使得缺少资源的日本工业被迫进行了战略方向的重大调整，由能耗高的重化工业转向技术密集型产业，提出“技术立国”的战略方针，并顺应全球化趋势将生产基地转移到海外，从70年代中期开始，日本的第二产业比例呈不断的下降趋势。

图9- 东京都市圈各县三产比例变化趋势

来源：《東京における産業構造の変化，东京产业结构的变化分析，松原宏,2012》

　　上图是1955-2005年东京都市圈各县三次产业构成比例的变化，可以看出除东京都作为首都，第二产业比例下降的时间提早5年左右，都市圈内各县（神奈川县、千叶县、埼玉县）第二产业比例基本是同步从1970年这个阶段开始下降。

图10- 横滨市历年三产比例变化趋势，

来源：《1980 年代の横浜経済の構造変動と港湾経済の研究，1980年代横滨经济的结构变动和港湾经济研究，清水嘉治，1993》

　　而横滨作为神奈川县的县厅（行政中枢）所在地，其产业结构的调整变化趋势与神奈川及东京都市圈趋同，从1975年的40%调整至2011年的18.7%；横滨市的产业结构调整依赖于东京都市圈乃至整个日本的产业经济结构转换，而并非横滨单个城市演变的结果。

　　只有370万人口的横滨，产业结构调整后的1万多亿GDP是怎么来的呢？

图11- 东京都市圈主要城市GDP构成比例

来源：《横浜経済2017，横滨市统计年鉴2017》

　　如上图，根据《横滨市统计年鉴2017》，2014年横滨GDP占比最高的分别是服务业、房地产业、批发零售业，全是服务业门类，此三项占GDP总和的53.5%，而与高科技相关的信息通讯业仅占7.1%。

　　其中“服务业”的细分门类包括酒店和饮食服务业、生活服务业、娱乐业、教育产业、医疗福利行业、学术研究和技术服务业、复合性服务行业。

　　横滨的主导产业是服务业？

　　在日本总务省的另一份经济统计分析材料《12个主要经济中心城市的主导产业和产业特征分析》中，对东京、大阪、横滨、福冈、广岛等12个经济中心城市的产业主要特征进行了对比。

图12- 四个城市的主导产业分析对比

来源：《経済センサスでみる12大都市の産業特性と主要産業，从经济普查看12个主要城市的工业特征和主要产业，日本总务省，2014年》

　　如上图所示，东京的主导产业是信息通讯业和金融保险业；川崎的主导产业是制造业和技术服务业；而横滨的主导产业是以医疗服务业、教育产业、酒店和饮食业为主的一系列生活服务产业。

　　也就是说，作为日本第三大城市、东京都市圈第二大城市、日本最大对外贸易港口的横滨，产业结构调整完成后，在都市圈的主要分工是为都市圈内的国民提供生活配套服务功能。

　　实际上，不止是横滨，通过产业结构对比图可以发现，东京都市圈内的琦玉市（埼玉县行政枢纽）、千叶市（埼玉县行政枢纽）的产业结构也与横滨趋同，东京都市圈内各县（相当于中国的省级行政单位）的行政中心都已成为其生活服务配套中心。

　　然而为何只有横滨发展成为了日本第三大城市呢？

　　既然是生活配套服务中心，那必然是为人民服务的，东京都市圈的人口分布在哪里呢？

图13- 东京湾区人口密度分析图

来源：《云河都市研究院“亚洲城市综合发展指标2016”》

　　虽然说东京都市圈是由东京都、神奈川、琦玉、千叶四县构成，但很明显，其人口分布呈现“左倾”的特征，湾区西侧沿海地区的人口数量远超东岸。

　　整个东京都市圈人口超过4000万人，如此巨量的人口同样需要巨量的公共服务配套支撑，东京及其副中心自然是最大的公共服务中心。

图14- 东京湾区等时圈分析图

来源：《2017年度粤港澳大湾区空间发展年度评估报告，广东省城乡规划设计研究院》

　　然而以东京为圆心构建的交通等时圈却表明，东京60分钟等时圈的覆盖范围难以覆盖到南部的神奈川和东部的千叶；因此横滨和千叶各自构建起次一级的公共服务中心，为国民提供医疗、教育、科研、酒店、饮食等公共配套。

　　“得人口者得天下”，东京都市圈南部大量的人口基数，最终使横滨成为整个都市圈的次中心城市、日本第三大城市。

图15- 东京湾区人口集聚过程分析

来源：《北京城市轨道交通长远预期研究报告，李伟、宋彦、吴戈，2008》

　　东京湾区的人口集聚过程清晰显示，横滨的城市发展和整个东京都市圈的区域发展是一致的，从1970年开始，大量人口开始集聚在都市圈西南部，随之形成东京都市圈的副中心城市——横滨。

　　通过比较天津滨海新区和日本神奈川县横滨市的发展案例，可以得出一些结论：

　　——滨海新区和横滨等类型的枢纽港口型城市地区，最初的发展阶段都是从产业集聚开始，起步阶段需要投入固定资产投资完善交通和基础设施；

　　——滨海新区和横滨之所以最终能构建发达的制造业体系，得益于天津港、横滨港的港口优势和所在国家在全球化分工体系中扮演的角色；可以预见的是，随着南沙港的进一步发展，南沙的产业体系将会逐步构建起来；

　　—— “2007年原选址于南沙、总投资达600亿的中科合作石化项目因生态原因易址。”南沙位于珠三角生态核心的敏感区位，决定其产业试错机会将远少于滨海新区和横滨，其产业生态准入门槛亦较湾区其他城市更高；

　　——作为航运中心和产业集聚区的南沙，以及因其独特区位带来的经济增长空间预期（参考横滨的万亿GDP），使得南沙对于广州未来的规划版图中占据非常重要的位置，并被定位为广州的“唯一城市副中心与功能完备的滨海新城”（2035总规南沙定位）；

　　——通过滨海新区的案例可知，以北京+天津之强，可以带动天津港成为航运中心，也可以带动滨海新区成为发达的产业集聚区，但限于京津冀城市群整体的发展状况，仍然未达到“功能完备的滨海新城”的发展阶段；而横滨的案例清晰表明，“功能完备的滨海新城、区域次中心”出现在整个东京湾区各县充分发展、人口高度集聚以后。

　　同理，南沙在成为“广州城市副中心、功能完备的滨海新城”之前，首先要承担起粤港澳大湾区真正需要的区域级次中心的责任。

图16- 粤港澳湾区人口密度分析图

来源：《云河都市研究院“亚洲城市综合发展指标2016”》

　　——对比横滨的发展经验，目前粤港澳湾区人口密度仍远不够高，随着港珠澳大桥、深中通道的建设和湾区整体交通条件的进一步完善，珠江口的城市区域将在未来成为湾区人口增长和集聚的重要区域；同理，南沙要与湾区共享发展成果，能否建成与其他湾区城市便捷互通的区际交通网络的将是首要决定性因素。

　　——南沙未来在粤港澳大湾区的分工是什么？参照横滨：医疗、教育、外事、综合交通枢纽、技术服务等，正好是广州的资源优势所在，也可与深圳前海自贸区的金融、商务办公、咨询服务等主导功能形成充分互补；当然，这个分工体系的实现是以湾区的产业升级和人口集聚为前提的。

图17- 中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区综合规划

来源：深圳市国土资源和规划委员会

三、结语

　　湾区未来有多精彩，南沙就有多精彩。

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