【研究】流动摊贩疏导区的实践效应和挑战——以广州市荔湾区源溪社区疏导区为例

范诗彤　中山大学地理科学与规划学院硕士研究生

李立勋　中山大学地理科学与规划学院教授

符天蓝　中山大学地理科学与规划学院博士后

原文刊载：范诗彤,李立勋,符天蓝.流动摊贩疏导区的实践效应和挑战——以广州市荔湾区源溪社区疏导区为例[J].热带地理,2019,39(01):81-90.

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摘要：

　　通过观察、问卷调查、访谈等质性研究方法分析疏导区政策出台的社会背景，梳理政策的详细内容，并以广州市荔湾区源溪社区流动摊贩疏导区为例，分析了疏导区的实践效应及面临的挑战。

　　研究表明：疏导区政策是政府根据历史经验、兼顾多方利益主体出台的治理流动摊贩的手段，为摊贩提供了进入门槛低的合法经营空间，重新塑造了流动摊贩的空间分布和社区商业体系，提升了摊贩的认同感，便于城管规范管理，满足了更大范围的消费需求，存在一定的正面效应；但因噪音污染、管理不善等问题，疏导区的设立阻碍了社区环境的提升。由于用地临时性的弊端和所在社区定位升级的发展需求，源溪疏导区被要求撤销。

　　案例显示：由于疏导区占用公共空间和所涉不同群体的利益无法协调等问题，疏导区政策并未帮助摊贩实现从非正规经济到正规经济的转变。因此，城市管理者可通过建立第三方组织，为疏导区利益相关群体建立沟通机制，合理地进行疏导区的选址和管理。

关键词：流动摊贩；疏导区；非正规经济；正规化；广州市荔湾区

　　随着我国城市化进程的快速发展，非正规经济活动成为部分农村剩余劳动力的谋生手段。在城市的老城区，非正规经济活动是未到退休年龄的下岗工人和需要兼顾家庭的已婚妇女常见的谋生手段，也是满足老城区居民生活需求的一种业态。作为非正规部门，流动摊贩的经营活动影响着我国的城市空间和城市环境。

　　为规范流动摊贩的空间分布及治理其对城市环境造成的不良影响，城市管理者利用不同手段对流动摊贩进行管制。我国对流动摊贩的管制经历了计划经济时期的“利用、限制、改造”，到市场经济改革背景下为提升城市形象对流动摊贩进行“处罚、取缔”，再到和谐社会建设背景下对摊贩进行分区治理（黄耿志，2015）。“正规化非正规部门的过程（formalizing the informal sector）”，学术界简称为“正规化（formalization）”。根据我国的实际情况，正规化可定义为非正规部门获得政府有关部门经营许可的过程（尹晓颖 等，2006）。

　　我国城市对流动摊贩提出了因地制宜的治理策略。2010年6月，广州市委、市政府学习借鉴新加坡经验、结合广州市具体情况，以“疏堵结合”为理念，划定流动摊贩疏导区作为流动商贩的安置区域。疏导区的建立，为低收入人群提供一个谋生的场所，体现出广州对流动摊贩的治理手段从强制的驱逐和取缔转向更加柔性与包容的临时安置。

　　但2015年以来，广州多个疏导区面临被拆除的危机，根本原因在于疏导区占用公共空间用地，涉及居民、摊贩、消费者和城市管理者等多方利益。由于多方利益无法兼顾和协调，使疏导区政策进入了一个瓶颈期。

　　目前关于流动摊贩的研究主要包括流动摊贩的社会特征、空间特征、产生机制及利益相关者的博弈4个方面。社会特征体现为摊贩从业者为低收入、低技能和同质性强的边缘人口，摊贩经营活动事关生存（尹晓颖 等，2006；陈昆仑 等，2015）。

图源：全景网

　　空间特征呈现空间专业化和同类服务集聚的趋势，经营空间随时间及人流集聚灵活变化（刘毅华 等，2015；张延吉 等，2017）。流动摊贩产生的原因可归纳为摊贩内部需求及外部环境滋养2方面。

　　摊贩的内部需求具有异质性，如城市失业者再就业，由于自身能力限制选择低门槛的摆摊工作；或是为了兼顾家庭或摆脱被正规工作过度剥削而选择追求自由的谋生方式；或是农民因农村贫困到城市摆摊售卖农产品谋生等（黄耿志 等，2011；Huang et al., 2018）。

　　外部环境包括摊贩集聚区服务体系的空缺（陈昆仑等，2015）、周边消费习惯的依赖（杜培培 等，2017）以及区域管制制度空白。关于制度空白的原因，有学者认为是城中村作为多种制度共存的共同体，存在体制难以覆盖的管理空缺（尹晓颖 等，2006）；也有学者认为是管理者刻意的“去管制化”（Sassen et al., 1997；黄宗智，2010）。

　　非正规经济涉及的利益相关者之间的博弈是流动摊贩研究中的重点，包括途径和效应2个方面。途径体现为城市管理者的治理方式和流动摊贩的抵抗方式。我国对流动摊贩的态度经历了3次转变：改革开放前的认可→被视为阻碍现代化的象征（黄耿志等，2011）→尊重非正规从业者的合法合理诉求（杜培培 等，2017）。改革开放以来的治理方式也从强制的正规化（包括整改、查封和取缔）转变为规则化治理和柔性执法（如N市采取流动摊贩实名制扣分清退法则，广州建立疏导区安置摊贩）（尹晓颖等，2006；黄耿志 等，2013；杜培培 等，2017）。摊贩在面对管理者强制正规化时，通常会采用迂回战术进行无声抵抗，面临过激冲突时会通过暴力或抗议去捍卫权利（黄耿志 等，2011）。同时，摊贩还会通过灵活的方式应对政府部门以外的地方自治组织、地痞组织及本地村民与周边居民等多方群体的管制（薛德升 等，2008）。

　　国外对流动摊贩的管制手段与国内相近，体现为强制驱逐、转移的空间政治规训（Johnsen et al., 2010; Onodugo et al., 2016;Boonjubun, 2017），但流动摊贩的应对措施更多样化，如墨西哥城历史城区的摊贩组建商业联合组织应对（Crossa, 2010），德里的摊贩通过非盈利组织、正规店主等多方利益者反复协商维持平衡（Schindler, 2014），拉丁美洲城市中心区的摊贩通过庭院市场这一新的非正规场所进行交易（Bromley etal., 2009）。

图源：全景网

　　博弈效应的研究主要集中在管理者对流动摊贩管制的效果（黄耿志 等，2013；2015；Onodugo etal.，2016；Boonjubun，2017）。黄耿志等（2013）以沥滘村疏导区为例，归纳了疏导区政策成功的影响因素，包括合适的区位、保持低成本优势、形成规模化经济、有保障的空间使用权和经营权等。黄耿志等（2015）认为疏导区政策存在正负效应，正面效应包括疏导区的设立为流动摊贩提供了稳定的经营场所、良好的经营环境和扩大经营规模的机会；负面效应包括空间固定化、区位限制和进入权不平等，疏导区改变了流动摊贩的本质和剥夺了其优势，因此建议对于流动摊贩的管理应适度正规化。

　　Onodugo等（2016）对尼日利亚南部城市埃努古额的流动摊贩和城市规划者进行研究，并指出用强制驱逐的方法治理流动摊贩收效甚微，制定政策颁发许可证规范流动摊贩是更有效和人性化的做法；对于规划者而言，应将流动摊贩理解为一种适当的谋生手段，摊贩通常会选择有稳定客源的摆摊地点，这远远比规划者单方面划定的合法摆摊场所重要。

　　Boonjubun（2017）研究了泰国曼谷的“将行人道还给行人”计划的实践效果，结果显示摊贩在失去原来合法的营业空间后，会转移到街道等其他地方摆摊，使得街道的秩序更加混乱；由此可见，该计划的实际成效与政策提升街道安全性的目标相悖。

　　总体来看，目前的研究主要聚焦在静态的时间节点上管制手段的实践效应，缺乏对流动摊贩管制手段及其效应进行跟踪性的调查。同时，目前的研究更多的是从流动摊贩的角度去看待管制手段的效应，缺乏对其他利益相关者的影响分析，对管制手段的效益判断不够全面。

　　鉴于此，以广州市荔湾区源溪社区为案例地，使用现场观察、抽样问卷调查及深度访谈等质性研究方法，分析疏导区政策出现的社会背景及政策内容；结合源溪社区流动摊贩疏导区的实施情况，分析疏导区对摊贩空间治理、社会规范的实践效应，以及疏导区政策面临的困境；最后对疏导区的作用机制进行总结，讨论非正规活动正规化逻辑的合理性。以期在理论上补充非正规经济管制中不同利益群体的博弈逻辑和影响效应，在实践中为非正规经济的管理提出规划建议。

１

研究区域与方法

1.1 研究区域

　　选取广州市荔湾区南源街的源溪社区为研究区域。源溪社区位于广州市荔湾区南源街道西北部，属于广州的老城区。源溪社区北临东风西路，西临南岸路，位于东风西路、环市西路和南岸路的交汇处，附近设有公交站及地铁站，交通便利（图1）。

　　在空间上，源溪社区距离采购肉菜货品的江南市场近，集聚了广东省输电厂和广东省冷冻厂等国企下岗员工，位于中心城区边缘城市监管缺位地区。自20世纪90年代起，源溪社区逐步发展成为流动摊贩的聚集地，给社区环境带来了一定问题，包括流动摊贩占用社区道路，影响居民出行和社区的治安、卫生环境，因此源溪社区成为广州市内典型受流动摊贩占道经营问题困扰的地区之一。

　　2010年，源溪社区流动摊贩疏导区建立，是广州政府设立的首批疏导区试点之一。经过多年的整治和磨合，疏导区日益兴旺，社区的卫生环境与道路阻塞情况得到改善，是广州疏导区政策的成功案例之一。2015年，社区发布公告，疏导区所在地需进行市政化改造，疏导区即将被撤销。

图1 研究区域区位

　　据广州市城管委数据显示：至2015年，广州市设立了120个疏导区，设置摊位共8 512个，安置130 012万人。其中，荔湾区有13个，提供摊位518个（廖颍谊，2015），是广州传统老城区里面摊位数量最多的。全市超过一半（53%）的疏导区设立在城市社区的内街小巷（黄耿志，2015），容易引发占用公共空间的争议。位于荔湾区的源溪疏导区作为广州目前建立时间最长的疏导区之一，经历了疏导区从试点—成熟兴旺—面临撤销等不同的发展阶段，且位于老城区的内街小巷，能典型地反映疏导区政策在广州老城区治理流动摊贩的实践效应和挑战。

1.2 研究方法

　　采用资料查阅、问卷调查、现场观察与半结构访谈的综合方法，于2016年2—5月对源溪社区进行多次实地调研和回访。其中，对源溪疏导区的流动摊贩从业人员、住处与疏导区相距不等的社区居民、负责管理疏导区的南源街街道办城管科负责人、源溪社区巡逻的城管协警员和正规店铺商贩共22人进行了深度访谈，目的是梳理源溪社区的演变过程、了解疏导区的管理方式及疏导区对不同利益群体的社会影响；对疏导区消费者、摊贩从业人员发放问卷60份，回收有效问卷58份，调查内容包括消费者和摊贩从业人员的人口社会学属性、居住分布及对疏导区建立和撤销的态度。

２

疏导区政策的实施背景及内容

　　为更有效地治理流动摊贩问题，广州市政府运用“疏堵结合”的途径治理流动摊贩问题，先后出台多条相关政策。在2009年9月出台的《广州市城市管理综合执法条例》中，第三十条规定：“市、区人民政府应当采取措施引导流动商贩入场（室）从事合法经营”。此条例是全国首条规定政府在对流动商贩的管理中负有引导义务的政策，指出试采取“疏堵结合”的管理方式，在流动摊贩管理要兼顾管理和民生。2010年8月出台的《广州市流动商贩管理暂行办法》对流动摊贩的经营空间、经营种类和经营市场等进行了规定，明确了分区域管理的空间治理方式。

　　其中，对禁止摆放的区域，广州出台了《关于划定严禁乱摆卖区域的通告（第1号）》，确定145条主要道路、56个重点地区和49个亚运比赛场馆周边场所禁止流动摊贩进入。对允许流动摊贩经营区域，2010年6月，广州市委、市政府决定学习借鉴新加坡经验、疏堵结合治理流动商贩。2011年6月，广州市城管办和市城管委先后发布了《广州市2011年度整治和规范流动商贩管理工作方案》《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》（以下简称《试行办法》）和《关于划定严禁乱摆卖区域的通告（第2号）》，开始推进流动商贩临时疏导区（点）建设工作，旨在为流动摊贩提供一个固定的合法经营场所，降低社区的不稳定性。

　　自2009年5月起，广州开始实行流动摊贩划定区域摆卖试点，在荔湾、白云、天河、海珠、萝岗均有设点。2011年根据试点经验，发布的《试行办法》规定在严禁摆卖区域以外的有条件地区，可设置流动摊贩疏导区；并规定疏导区需满足以下4个条件：防止同业竞争，不与周边正常经营商户产生恶性竞争；不影响周边居民正常生活；不影响交通组织和防火安全；不影响市容环境卫生。划定疏导区的主体为街（镇），由街（镇）、居委、村、社区、小区物业、市场管理机构联合划定流动商贩临时经营区域，经市、区流动商贩管理领导小组核准后实施。

　　2016-06-01《试行办法》失效，2018年8月广州市城市管理委员会印发《广州市流动商贩临时疏导区管理办法》，对规章制度进行了修订，增加了疏导区会审制度，明确了疏导区变更和撤销的标准。

３

源溪社区流动摊贩疏导区实践效应

3.1 疏导区的空间效应

　　调查发现：源溪社区作为流动摊贩的集聚地，从初始发展到政府设立摊贩疏导区，共经历了3个空间发展阶段（图2）。

　　第一，摊贩自发集聚阶段，社区的商业空间“自下而上”自发集聚，呈现出明显的空间集聚分布特征，与机动车道路直接相接的街巷聚集流动摊贩最密集，其次是与街巷交汇的十字口的位置。

　　第二，建立新源溪市场后，源溪社区流动摊贩占道问题依旧普遍，但受到市场正规商贩的排斥和为了避免与他们正面冲突，邻近市场的街巷成为了摊贩们摆摊的“禁区”。该阶段通过完全市场化的手段为社区建立了一个新的商业中心，但由于进入门槛过高，新源溪市场并未能吸纳商户，只是一个“空有其表”的社区商业中心，而社区街巷杂乱的商业分布情况并未得到根本性改善。

　　第三，为改善流动摊贩杂乱的空间分布状态，政府在源溪社区设立了流动摊贩疏导区，为摊贩提供了有序和固定的商业空间。

图2 源溪社区流动摊贩空间分布变化

　　2010-08-03，源溪社区疏导区作为广州首批试点之一正式运作。疏导区建立在原有已废弃的源溪社区铁路的周围，具体位置为省冷铁路源溪段以东，省输变电大院西侧围墙以西，源溪大街以南，省冷铁路专用线与电厂铁路专用线分岔口以北（图3-a）。

　　在初始运作阶段，该试点共提供61个流动商贩摆卖摊位，截至2010-08-16，出租37个固定摊位，剩下作为流动临时摊位。2011年街道办对疏导区进行了扩建，增加了50多个摊位，完善了可移动遮阳棚和遮雨棚等配套设施（图3-b）。

　　对于疏导区内的摊位管理，本地户、下岗工人、贫困户和南源街的老商贩优先租用，体现了准入门槛兼顾弱势群体原则。基于公共服务的属性，政府向疏导区内流动摊贩收取的管理费用低廉，临时摊位租金为15元/d（包含5元治安费和10元24 h保洁费），固定摊位为300元/月，减轻流动摊贩的经营负担。为了避免与周边市场形成竞争，对在疏导区经营的种类上有一定的要求，允许售卖蔬菜、水果和小百货，禁止售卖鱼、肉、禽畜和干果类产品。此外，为了不影响周边的居民生活，疏导区经营时间限定在T 06:00—18:00。

图3 源溪社区疏导区区位（a）和实景（b）

　　基于疏导区自上而下的管理，流动摊贩的商业集聚呈现出良好的空间效应。

　　第一，在疏导区建立以后，流动摊贩在规定空间内形成了有序的带状分布，并且每个摊贩的位置是在申请时由街道专项小组统一划定的，每天摆摊的位置固定，摊贩有序规整的排列美化了社区景观，提高了城管管理效率。

　　第二，疏导区为非正规部门提供了合法和稳定的经营空间，提升了摊贩从业者的空间归属感和安定感。

　　第三，疏导区内实施分区经营，主要包括蔬果区、百货小商品区和服饰鞋包区。同类商品在摊位空间上的集聚安置，有利于居民快速选择所需商品，为消费者提供了更有序便利的购物环境。

　　第四，从社区空间的角度而言，原流动摊贩自发集聚的街巷已经基本疏通，占道经营情况有效减少。疏导区成为了源溪社区新的商业空间，集聚了消费人流，也带动了疏导区周边的商铺兴旺。由于疏导区与新源溪市场售卖的商品保持了一定的差异性，竞争与互补关系并存，集聚的人流也为市场带来了人气。

　　然而，疏导区对周边社区也带来负面影响。选取紧挨着疏导区东西两侧宿舍楼的居民进行了访谈，居民均表示疏导区在营业高峰时期噪音过大，影响居民的日常作息，并且下午蔬菜摊贩留下的剩菜垃圾会堆积至疏导区南边的一个垃圾回收点，而环卫工人又未能及时清理，严重影响周边的空气质量和居住环境。

“

“早上五六点的时候就能听到摊贩拉车进货的声音，摆卖吆喝声一直到中午才停，严重影响平时休息。没卖完的蔬果也堆积在这里，没人及时清理，卫生恶劣。”

——周边居民访谈，2016-03-26

”

　　由此可见，疏导区的设置在提供正面效应的同时，也带来影响周边社区居民日常生活的负面效应。

3.2 疏导区的社会效应

3.2.1 提升摊贩的自我认同及他者尊重

　　问卷的人口统计学特征显示，摊贩从业者的社会特征体现较大的趋同性，主要体现为：摊贩从业者的年龄主要为31~70岁，近80%拥有本地户籍，居住在源溪社区附近，具有多年流动摊贩经验。调查发现：失业是摊贩选择从事非正规部门的最主要动机，这符合国际劳工组织提出非正规部门源于正规工作机会缺乏的观点（ILO, 1972）。

　　此外，女性从业者数量显著，非正规就业为她们提供了一个可以兼顾家庭和工作的就业方式，满足她们家庭、工作多种角色的需求。基于流动摊贩从业者的社会特征，为了帮助家庭困难的从业者，设立了疏导区准入条件。根据规定，申请人需要拥有本市户籍或居住证，需提供目前失业或需出具家庭困难证明。

　　此外，在符合条件的申请人中，按照本街、本区、本市、市外的顺序优先选择批准进入疏导区经营。除了设置进入门槛向家庭困难或低收入的流动摊贩倾斜之外，在管理上也给予了流动摊贩帮助与支持。受访摊贩表示：源溪社区疏导区因有政府补贴，收取的管理费较低，他们能负担得起。在拥有属于自己的固定摊位后，他们不用再逃避驱赶和四处奔波。

　　由此可见，在进入疏导区后，摊贩的安定感和归属感得到满足，他们的谋生手段被合法化，可以大方承认自己的职业，自我认同感提升。

“

“现在我们也能跟其他商贩一样卖东西了，不用畏手畏脚，不用担心被他们驱逐和谩骂。”

——摊贩访谈，2016-03-20

”

　　综上，疏导区治理的方式体现政府在一定程度上肯定了流动摊贩这种非正规经济形式，认可了非正规部门对正规经济的补充作用，疏导区一方面能满足社区居民的消费需求，另一方面能解决社会边缘群体的就业困境。流动摊贩在疏导区经营，能感受到政府对他们这些弱势群体的关怀，同时被社区消费者认可，收获了他人的尊重和认同。

“

“我们很多退休工人消费能力不高，需要购买摊贩提供物美价廉的商品，疏导区统一安置摊贩后我们购物方便了很多。”

——消费者访谈，2016-04-10

”

3.2.2 疏导区经营活动规范化，

便于城管的管理

　　疏导区在经营管理方面有严格的时间限制，规定每日经营时间为T 06:00—18:00，从而减少休息时间摊贩经营对社区造成的影响。具体来看，不同种类摊贩的经营时间具有差异性。服饰鞋类和百货小商品类主要为T 08:00—12:00，下午不摆摊。蔬菜水果类的经营时间较长，一般从T 07:00直到存货卖完为止，蔬菜类一般到T 12:00，水果类一般持续到T17:00。严格的经营时间规定和差异性的时间安排，体现了疏导区的设立既有利于行政管理，又满足了摊贩自身商品销售的特性。

　　空间规范上，疏导区内摊贩的位置具有固定性，受行政效力约束。对疏导区的管理规定，其摊位不可转租。在实际经营过程中，源溪社区基本上没有出现转租的情况。

　　其主要原因是：一方面，源溪社区摊贩的从业者把摆摊经营作为自己唯一的谋生手段，他们需要此平台进行经营；另一方面巡逻的城管和周边的摊贩都相互认识，一旦转租将面临被举报和疏导区经营权被收回的风险。因此，在权利关系和社会网络的约束下，疏导区极少出现转租摊位的现象。

　　此外，摊位在疏导区内存在一定的流动性。根据摊贩的时间分异性，下午在靠近北边的服饰鞋类和百货小商品均已撤离，此时靠近南边的蔬果摊贩将会移动到北边服饰鞋类和百货小商品的铺位进行摆摊。这是因为大部分消费者从北边进入疏导区，他们一般都在靠近疏导区北边的前几家商铺进行选购，因此在北面的铺位空缺的情况下，靠近最南边的店铺会移动到北面，以招揽更多的生意。

“

“我们的摊位是固定的，街道那边有登记的。但是下午北面卖衣服的都走了，而且来这里买菜的人都不走到南面这里来，我就会把货挪到北面卖衣服的摊位那里卖。城管也不会驱赶我们，他们也理解。”

——摊贩访谈，2016-03-22

”

　　在时间和空间规则的管束下，摊贩的经营活动更加集中，提高了管理人员巡逻监管的效率。社区里因摊贩占道经营、与商店恶性竞争的冲突事件也有效地减少了，社区治安明显改善。管理人员与摊贩之间的关系趋于和谐，管理手段根据实际情况灵活把握，如允许下午时间摊贩在疏导区内流动。

“

“我们每天至少巡逻社区两次，设了疏导区之后，摊贩都集中在这里了，社区消防治安各方面都好了很多，违法事件也少了，我们工作进行得更顺利。”

 ——城管巡逻人员访谈，2016-03-20

”

3.2.3 便于周边居民的购物消费，

满足更大范围的日常购物需求

　　建立了疏导区后，社区的购物环境和周边治安得到了改善，吸引了更广泛的消费群体。根据问卷显示：到源溪社区购物的消费者以女性为主，年龄段主要为51~70岁的退休人员。从消费者的居住分布来看，超过一半的消费者（54.8%）来自源溪社区所在的荔湾区南源街，23.9%的消费者来自相邻街区，21.3%的消费者来自距离源溪社区1km以上的其他街道（图4）。

图4 源溪疏导区消费者居住分布

　　受访的消费者表示，到源溪社区购物的主要原因是价格低廉。社区摊贩的价格优势主要与其周边的消费需求有关。据第六次人口普查数据显示：南源街街道＞60岁人口占总人口的15.8%，老龄化严重，退休人士集聚，收入水平不高，因此低端日常需求旺盛，促进了摊贩的繁荣。有序的购物环境和闻名在外的低廉价格，吸引了周边街道或其他行政区消费水平不高的人群前来购物，因此又加大了其低端需求的总量，需求旺盛反过来巩固了流动摊贩留在疏导区的意愿。

　　由此可见，源溪社区疏导区的摊贩不仅仅服务于自身社区，还辐射范围更大的区域。疏导区的建立对推动源溪社区吸引更多周边街道的购物需求有正向作用。

4

疏导区政策面临的困境及挑战

　　2015年7月，由于疏导区附近广弘食品集团铁路专线规划拆除，原铁路用地将进行市政化改造，南源街发布公告，疏导区将被撤销，街道办负责引导商贩向辖内3个肉菜市场转移。根据2018年《广州市中心城区废弃铁路专用线更新策划及荔湾区西场示范段改造方案》规划，该路段的废弃铁路将计划改造成社区公共空间。

　　然而，调研发现：截至2018年7月，源溪社区疏导点仍未撤离。在得知疏导区即将被拆除后，不同利益相关者对疏导区撤销表现出不同的态度。

　　据南源街城管部门相关人员透露，他们只是上层规划的执行者，由于上级规划部门的具体动工时间仍未确定，目前作为一个缓冲期留给疏导区摊主清理余货。城管巡逻人员认为：疏导区对规范摊贩有正面作用，撤销后需建立新的管理制度以防摊贩占道乱象重现（城管科及巡逻人员访谈，2016-03-20）。

图源：全景网

　　从摊贩角度来看，疏导区撤销后不同摊贩会选择不同的策略应对。据访谈显示：摊贩从业者的态度均为不希望撤销，但又表现出对上级政策必须遵从和无法表达意见的无奈。问卷调查显示：超过60%的受访者表示疏导区撤销之后会到别的地方继续当流动摊贩。

　　从部分流动摊贩的态度可以看出，在疏导区被撤销之后，基于社会网络和对社区的归属感，他们将会选择源溪社区附近的地方继续以流动摊贩的方式谋生，同时采用更加便于移动的摆摊工具以便躲避追捕。非正规部门脱离了正规管制后，社区也会面临重新陷入秩序混乱的危机，社区居民的安全感也会随之下降。

“

“摆摊是我们唯一的谋生方式，现在管理越来越严格，很难继续在街巷里面当‘走鬼’了。疏导区要拆除，我们也只能遵从，希望政府能安置我们到别的地方摆摊。” 

——摊贩访谈，2016-03-20

”

　　对于正规商店而言，社区的流动摊贩虽然对集聚客流有正向作用，他们能从中受益，但竞争关系也不容忽视。所以正规商店的受访者认为，撤销疏导区后他们能占据更大市场份额。

“

“虽然疏导区内不能售卖生鲜食品，但蔬果类别还是与我们商店有竞争关系的，撤销疏导区的话消费者就只能到正规商店购买了。”

——新源溪市场店主访谈，2016-03-26

”

　　对于到源溪社区购物的消费者而言，60.9%的受访消费者不希望疏导区被撤销，认为疏导区为他们提供了良好的购物环境，但他们尊重上层政策的规定，服从上层规划安排并调整个人购买行为。

“

“疏导区设置后疏通了街道交通，也方便了街坊购物。撤销后购物选择会变少，但我们也遵从政府的规划决定，到周边市场买菜。”

——消费者访谈，2016-04-10

”

　　对于临近疏导区的居民而言，更倾向于撤销疏导区，愿意牺牲购物的便利，换取安静的居住环境及整洁的卫生条件。

“

“支持疏导区撤销，提高社区的整体环境，我们愿意到远一点的市场进行买菜。”

——周边居民访谈，2016-03-26

”

　　从源溪疏导区的变迁折射出疏导区政策进入了瓶颈期，其政策未能长期适用的主要原因包括土地和需求2方面因素。疏导区用地均为临时用地，流动摊贩并没有获得土地长期、稳定的使用权，根据上位规划的调整，土地用途随时面临更改。

　　但疏导区低廉的租金又决定了其用地的临时性和不稳定性，才能与正规商铺保持差异和公平。除此以外，疏导区附近的居民对居住环境要求提高，以前认为设立疏导区方便购物更为重要，如今更希望生活在安静的、有更多活动空间的社区，上层规划对社区的定位从安置流动摊贩、满足低端消费到建立铁路遗址文化地标、提供游憩活动的公共空间转变。撤销疏导区有利于源溪社区环境的升级改造，也能更加满足其新的需求定位。

“

“刚开始觉得摊贩集聚安置在疏导区挺好的，方便日常生活，后来慢慢觉得他们太吵了、社区人流量过多，现在更希望有更多的休闲活动空间，可以锻炼身体。”

——周边居民访谈记录，2016-03-26

”

　　综上所述，非正规经济被排斥是因为给正规商业带来竞争及占据公共空间。疏导区政策通过规定摊贩售卖商品类型，实现了与正规市场商品化差异，在一定程度上解决了商业竞争问题；通过划定闲置的公共区域，供摊贩临时使用，将摊贩经营的空间合法化。

　　然而，疏导区政策难以为继，源于摊贩使用空间的“临时”正规性。疏导区政策的空间规训原理是“分而治之”。在这种模式下，规定摊贩合法性的因素不再是现象本身，而是它在城市的空间位置——空间成为区别正规和非正规摊贩的标准（黄耿志，2015）。临时疏导区占领的区域是一个公共空间，涉及了居民、摊贩和消费者等多重主体的利益（图5）。

图5 疏导区与相关利益主体关系

　　此时，疏导区政策下的摆摊空间兼容了双重属性：公共空间及临时摆摊区。这2种属性既有统一也有冲突：统一在于规范摊贩活动，为社区提供消费空间；冲突在于剥夺了居民的休闲活动空间，降低了社区的环境质量。

　　可以说，疏导区的建立牺牲了休闲空间和邻近居民的生活质量，来换取整个社区空间的有序和摊贩的合法性。当追求公共空间的话语权占据优势时，临时摆摊区面临撤销，流动摊贩缺乏表达诉求的渠道，只能遵从上级政策。

　　但从市场公平的角度看，安置非正规活动的空间必然是临时性的，才能与正规市场化的商铺进行差异化。因此疏导形式的正规化手段只是“临时的正规化”，非正规经济并没有实现向正规化的转变。

５

结论与讨论

　　以源溪社区流动摊贩疏导区为研究案例，首先梳理了流动摊贩现象聚集的原因及治理的必要性，总结出流动摊贩在源溪社区聚集是群众需求、区位优势和社会原因等多方面综合作用的结果，政府通过强制驱赶和市场化收编等手段治理无果，决定采用“疏堵结合”的方式设立临时疏导区收编流动摊贩。

　　结合源溪社区疏导区的实施情况，分析了疏导区对于流动摊贩管制的空间和社会实践效应，源溪疏导区为流动摊贩提供了固定经营场所，周边旺盛的低端需求巩固了其经营效益，在一定程度上改善了社区交通阻塞问题，方便了城管巡逻人员的执法和管理，提升了社区的商业功能。

　　但由于疏导区的噪音过大及卫生环境清理不够及时，影响了邻近居民的生活和居住质量。随着广州城市的发展和人民生活水平的提高，人民的需求和对居住环境的要求也随之改变，临时疏导区的作用和影响也产生了变化。

　　基于不同主体不同的利益需求，他们对源溪疏导区撤销的态度不尽相同。疏导区撤销能够提升源溪社区的居住环境，但会导致摊贩从业者失去固定的经营场所和减少周边居民购物的选择，摊贩从业者会选择在社区的其他地区进行摆摊，脱离了正规化管制下的摊贩会使得社区再次面临混乱的秩序，并再次加大城管人员的管理负担。

图源：全景网

　　与已有研究相比，本研究对流动摊贩疏导区这一正规化方式的实践效果进行了动态分析，进一步印证了疏导区具有为摊贩提供合法经营场所、集聚人流等正面效应（黄耿志 等，2015），还发现疏导区有利于提高摊贩的自我认可和获得他人尊重，在疏导区内部摊贩会通过合理的空间流动提升销量。除了传统地从流动摊贩角度分析疏导区效应，还引入了周边居民、消费者、正规店铺和管理人员等多方利益群体，发现疏导区具有负外部性，影响了社区居住质量。

　　综合多方的态度，分析得出疏导区面临的困境根源在于其兼顾了公共空间和摆摊安置区双重属性，不同的利益群体对它有着不同的需求与期待，因此会对空间产生差异的定位。在协调多方利益的过程中，当追求公共空间的话语权占优势时，临时摆摊区的属性面临挑战，流动摊贩会失去合法的经营空间。

　　从这个发展过程可以看到，疏导区政策并没有彻底解决摊贩问题。客观而言，摊贩问题是社会经济结构和城市发展的产物，是一直客观存在的，在社区空间内体现为守恒，疏导区政策将摊贩圈在了一个区域集中管理，而疏导区撤销之后，流动摊贩将呈分散状分布在整个社区。非正规经济是社会发展的产物，也无法消灭，是否一定要面临正规化呢？正规化的目的是消除非正规经济的负面影响，主要在与正规经济恶性竞争和非法占据公共空间2方面。

　　从疏导区的实践情况来看，主要是空间的正规化效果并不稳定和持久。流动摊贩占用公共空间和民众需要公共空间的话语权比较下，流动摊贩处于弱势，缺乏表达诉求的渠道，影响了合法经营空间的稳定性。尽管这种治理方式存在一定缺陷，但从我国目前治理流动摊贩的经验来看，疏导区安置流动摊贩仍是目前可行性较高的方式。

图源：全景网

　　在目前的体制下，为了解决疏导区政策实际应用中不同利益主体缺乏表达诉求渠道的问题，可以通过设立第三方组织机构、构建相关利益群体的动态沟通机制，解决协调多方利益的困境。在国外，非正规部门尝试通过建立商业联合组织或NGO组织争取摊贩表达诉求的话语权（徐苗 等，2018）。

　　如墨西哥城的历史街区面临被驱赶的流动摊贩建立了摊贩联盟，联盟内建立了等级化制度。为了能留在历史街区继续经营，摊贩联盟与当地的正式店铺建立了非正式的联系——双方共享电力和共同负担清洁工作，警察巡逻时店铺给予摊贩暂时躲藏，店铺的商品可以放在摊贩处寄卖（Crossa, 2010）。

　　印度德里通过建立街道摊贩委员会监管摊贩的行为，委员会由政府人员、当地居民、行人、土地权属者和摊贩等多方利益主体的代表组成。委员会主要担当咨询作用，可以跟政府当局协商，争取摊贩的土地使用权。但同时也有反对街道摊贩的组织，在是否允许摊贩摆卖的问题上与摊贩委员会进行博弈（Schindler, 2014）。

　　目前我国非正规部门表达诉求的渠道仍未完善，管理部门与被管理的非正规部门之间的话语权并不平等，因此在管理的过程中仍以“自上而下”的决策为主。既然非正规部门是城市化过程中的发展产物，应当承认其存在的合理性。

　　但针对其产生的负外部性，也需要制度去规范其行为。以社区为单位，建立包括流动摊贩、社区居民、消费者、正规商铺和管理人员等疏导区相关利益者的第三方组织，一方面可以提高“草根”的话语权，表达非正规部门的诉求，以组织的凝聚力巩固非正规部门内部、外部的社会网络，为非正规经济的存在提供认同和支撑，维护他们的权利；另一方面搭建多方利益群体平等的动态沟通机制，帮助城市管理者了解不同利益群体的需求，在制定政策阶段、选址阶段和实施管理阶段能够合理兼顾多方利益，提高疏导区政策的可行性和可持续性。

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