【研究】空间选择性与CEPA框架下的粤港服务业合作

钟　韵　 暨南大学经济学院特区港澳经济研究所所长 研究员

苏晓波　 通讯作者，俄勒冈大学地理系 副教授

原文刊载：Zhong Y, Su X. Spatial selectivity and intercity cooperation between Guangdong and Hong Kong[J]. Urban Studies, 2019: 0042098018806152.

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　　城市区域主义（City-regionalism）在中国经济发展中发挥着越来越重要的作用。本文试图以《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下简称CEPA)的实施为例，运用国家尺度重组（state rescaling）、空间选择性（spatial selectivity）概念，分析中国语境下城市-区域治理的制度安排对推进区域合作的作用。

　　粤港在服务业领域的合作，是香港回归后两地在经济层面的重要合作内容，2003年签订并实施的CEPA，是推进内地与港澳服务业合作的一项重要制度安排。本文回答了两个问题：为什么广东和珠三角的城市被选作CEPA实施 “先行先试”的试验田并嵌入香港的循环资本之中？在CEPA的实施中，不同层级的政府如何建立协调关系以实施CEPA？

　　基于国家尺度重组（state rescaling）的文献基础得到的认识，本文的分析将从垂直联系和水平联系两个维度展开，CEPA的实施基础是内地各级政府和香港特区政府之间的纵向联系，以及香港资本与人才同珠三角各市的横向联系。国家政府扮演着指导和决策的角色，广东省政府起协调和促进作用，深圳、广州、珠海市政府是实际的执行者。

　　我们希望通过对CEPA实施的研究，从空间选择性和国家尺度重组的视角，探讨不同尺度下由政府建立的垂直和水平联系，帮助理解城市间合作的制度实验，为理解中国特色的城市区域主义提供帮助。

一、前言

　　城市区域主义（city-regionalism）在中国经济发展中的作用正日益增强，功能性区域治理在中国经济发展中显得非常必要。因此，本研究的首要目标是探讨中国促进城市-区域治理的新型制度安排。

　　目前关于中国城市区域管治的研究多是关注于珠三角和长三角，其中一个关注热点在于城市间对FDI的激烈竞争，以及自上而下的优惠政策，这导致学者们往往在城市区域管治的研究中运用了竞争导向的分析框架。这种见解或多或少地受到了Qian和Xu（1993a，1993b）研究的影响，他们认为中国经济是一种多层次、多区域的组织形式，每个区域（(省、市、县、镇)在不同尺度上都可以被看作是一个运营单元，开展区域实验，促进地方企业发展，建立本地市场。

　　虽然这些研究都认识到自上而下的管治方式的重要性，但我们认为，还需要进一步关注不同层级政府在从竞争到协作的转变中，如何调整自身的角色，建立新的制度框架，以此推进城际合作的实施。

图源：Pexels

　　本文拟以广东和香港为例，探讨城市间合作的协调制度安排。由于“一国两制”，CEPA的制度安排具有鲜明的地方特色，需要从垂直联系与水平联系两个维度进行分析。垂直联系是国务院职能部门，广东省政府，以及珠三角城市政府同香港特区建立的制度联系，水平联系是珠三角的城市与香港资本和人才之间的联系，前者是制度性安排，后者是具体落实和操作。广州、深圳和珠海是珠三角与香港合作的重点城市。CEPA签订于2003年，是近年来促进香港与珠三角城市间合作的重要支持。本文无意于探讨CEPA的条文及其对香港经贸发展的影响，而是将研究视角锁定在城市间的合作上。

　　选择粤港合作作为中国城市间合作的分析案例，主要是基于两个方面的考虑：第一，改革开放多年的发展，促使珠三角与香港的经济往来与欧盟的城市区域具有一定的相似之处，这为分析中国背景下的城市区域主义提供了基础。这种相似性使我们能够借鉴新政治经济学的国家尺度重组、国家空间选择性等概念展开分析。第二，粤港合作具有跨境的特殊性，探讨粤港合作推进CEPA实施将有助于更好地理解城际合作的政策实验。

二、国家尺度重组与政府间协调

　　我们的实证讨论建立在两套相互关联的理论思想上。国家空间选择性的概念有助于理解为什么某些城市或区域被战略性地选择为国家空间。Brenner(2004)认为，国家空间项目的意图在于强化“那些具有全球联系的、具有战略优先性的地区的社会经济资产”。新国家空间理论的主流观点认为，国家政策越来越被增长优先逻辑所主导，为有增长潜力的地区提供优惠政策(Jessop, 2002)。While等人(2013)的研究中还提到了经济发达的冠军城市地区的概念。

　　Jones(2001)将此称为空间选择性：国家战略性地选择具有有利发展条件的某些地区给予特权的过程。Moisio和Paasi（2013）提出的论点明确地说明了国家空间选择性的作用机制：国家的空间性是通过国家协调安排不断重塑的，它将不同类型的城市与更广泛的国家战略联系起来。这一观点有助于我们理解中国政府如何将城市区域主义用作一种发展政策，并借以重塑中国国民经济的空间性。通过空间选择，冠军城市区域的作用得以增强，国家的全球竞争力亦得以提升。

　　本文探讨了政府间协作的政治实践，将其作为“把国家经济政策的空间选择转化为特定区域实际执行”的一种重要制度安排。我们将政府间协作定义为一种制度安排，政府利用这种制度安排来减少冗余和矛盾，并加强政策制定和执行过程中任务的一致性(Bouckaert et al.，2010)。政府间的协作关系涉及到两个维度。水平维度指的是同一层级组织之间的协调形式，垂直维度描述的是不同层级的政府或治理机构之间的协调。本文将重点讨论香港特区政府与多层级的内地政府之间的水平和垂直协作策略。

三、CEPA：建立粤港澳全球城市区域

　　CEPA于2003年签署并实施，出发点在于加强内地与香港的贸易与投资合作。有学者认为，CEPA是“服务贸易自由化、金融领域合作加强、贸易投资便利化、专业资格互认”的国家空间项目(Ching et al. 2012)。

　　CEPA关于服务贸易自由化的计划为粤港两地的城市间合作打开了新的大门。Jessop(2002)提出，国家空间选择性不是国家规划的预设特征，而是建立在以战略性选择的城市和地区为目标的“新组织尺度”和“新行动视野”基础上的。从这个意义上说，CEPA是一项“促进特定形式的社会经济干预（socioeconomic intervention）”的政策，其用意在于实现从香港到内地的贸易和投资自由化(Brenner, 2004)。

　　CEPA开始实施后，出现了业界所谓的“大门开了，小门没开”的状况，香港的服务企业进入内地市场面临阻碍。为克服这些阻碍，从2004年开始每年签定一份CEPA补充协议，细化CEPA实施方案，通过制定新的政策克服合作的障碍。

　　2008年5月，广东省政府与国家商务部、国务院港澳办一起向国务院办公厅提出《关于服务业港澳开放在广东先行先试的政策建议》。2008年6月28日，中央批准广东13个服务行业对香港先行先试，并具体批复了25项政策措施。在先行先试经验的基础上，2014年12月，内地与香港签署了《内地与香港CEPA关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》。2014年12月，国务院批准设立中国(广东)自由贸易试验区。从2003年CEPA的签署到2014年广东自贸区的建立，CEPA已经成为粤港合作特别是服务业合作的重要制度平台。

　　CEPA实施的试点措施为何选择了广东省?我们认为，除了广东省政府的积极争取外，广东省与香港的地缘经济联系亦是重要的影响因素。内地改革开放促成了香港与广东紧密的经济联系，“前店后厂”的区域合作模式被广泛认同。因此，CEPA选择在广东先行先试，反映出促进粤港经济的协作遵循着“高度路径依赖的发展轨迹”的思路 (Brenner, 2004)。

　　有学者将CEPA视为中央政府为促进香港经济发展而对其提供的特殊支持，我们则将CEPA概念化为：具有政治和经济重要性的特定地区协调发展的空间项目。其目标在于，将原有的“前店后厂”模式升级为服务、创新、制造一体化的新模式，其前景是将“粤港澳大湾区”建设成一个与东京湾或纽约湾相媲美的经济超级区。CEPA的实施不仅需要相关的政策文件，还需要各级政府间的“合作制度联系” (Brenner, 2004)。下文将论述此联系。

四、内地与香港政府间的纵向联系

　　在世界贸易组织中，香港和中国内地是两个独立的成员，因此在CEPA实施过程中，香港特区政府需要与内地包括中央政府和省市地方政府等多级政府联系。这种一对多的情况使粤港城市间的合作具有其独特性。

　　遵照“一国两制”原则和世贸规则，国家政府与香港特别行政区政府合作，制定了以商业为导向的安排以指导CEPA的实施。CEPA及其补充协议由商务部副部长与香港财政司司长签署，CEPA还规定双方应成立联合督导委员会，协调、指导和监督CEPA的实施。

　　督导委员会第一次会议于2003年12月17日在北京举行。其时，该委员会的职责包括研究贸易自由化的需求、协助相关部门对于地方政府调整CEPA中的政策法规、讨论推进内地与香港经贸合作等。

　　与此同时，香港特区政府和广东省政府间也建立了联系平台。早在1998年，双方就启动了首届粤港合作联席会议，1997年至2002年，广东省常务副省长和香港特别行政区政务司司长共同主持了联席会议。

　　自2003年以来，为提升协调的力度，双方分别派出广东省省长和香港特区行政长官担任联席会议主席。联席会议还下设多个专责小组，旨在协调粤港在贸易、经济、基建发展、水陆空运输、海关等多方面事务。由此表明，联席会议框架及其支持系统构成了促进政府间协调的功能机制。

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　　此外，广东省内的部分城市政府，例如，广州、深圳、珠海等地，亦与香港特区政府建立了制度性的联系，就具体的合作、引进香港资本等问题进行积极沟通。例如：香港和深圳每年都会举办港深会议，将有关CEPA双边合作的想法转化为实际的政策和项目。此外，香港和深圳的高级官员经常率团进行跨境访问。

　　同样，广州与香港建立了合作工作组。双方的高级官员进行访问交换意见。在2015年第三次会议期间，双方重点关注南沙自贸区的发展，以及专业、跨境电子商务、教育和航空运输等领域的合作。珠海地理位置靠近澳门，区域合作工作的关注点更多地是在澳门，与香港合作的制度框架建立相对较晚。2014年1月，珠海--香港合作工作组成立。在第一次会议上，双方选择横琴新区作为双边合作的重要平台和载体，并简化了机构联系以促进珠海引入香港的资本。

　　可见，在城市竞争的体制中，中央政府是监督者。为促进城市间合作，不同层级的政府有着各自的角色：国家政府扮演着指导和决策的角色，广东省政府起协调和促进作用，深圳、广州、珠海的市政府是实际的执行者。

五、香港资本与人才同珠三角各市的横向联系

　　如果说垂直联系目的在于使粤港之间的城际合作制度化，那么，位于广州、深圳、珠海的自贸片区则是在空间上被选择，得以建立“自定义的、特定地点的监管能力”，其目的在于更好地吸纳香港的资本与企业家。

　　正如Brenner(2004)所说的，国家空间项目依赖于在特定地点重新配置资本和社会经济活动。我们发现，通过土地使用、资本控制和监管架构等方面的创新，自贸区落实了“规划者的意图并建立了其地缘政治合作伙伴”。本部分将分析2014年批复设立的广东自贸区的三个自贸片区与香港之间的横向联系。

深圳前海

　　2010年，国务院批准了《前海深港现代服务合作区总体规划》,提出在前海实施加强区域一体化、打造粤港合作新平台、深化粤港合作、落实CEPA等地缘战略职能。在土地使用方面，前海自贸片区计划将三分之一的土地出租给香港开发商，鼓励香港地产开发商参与前海的开发。在吸引香港资本的同时，前海还为香港创业者建设办公空间，开展新的服务业务。例如，前海管理机构旗下的前海控股，开发了前海深港青年创新创业中心(E-Hub)，为来自深圳、香港和世界各地的年轻人才提供创新创业基地。

广州南沙

　　2012年9月，国务院批复设立南沙新区，其成为第六个国家级新区，重点发展服务内地、连接港澳的商业服务和技术创新。广东自贸区中南沙自贸片区面积最大。南沙积极吸引香港投资，例如，借助香港科技大学霍英东研究院等资源的力量，打造粤港澳青年创业中心，吸引香港的企业家、风险投资和创新创业。又如，在监管改革方面，设立中国南沙国际仲裁中心为南沙国际商事纠纷提供服务，令香港公司和投资者在南沙发生商业纠纷时，可以选择香港的仲裁员和仲裁规则。

珠海横琴

　　2009年12月16日，横琴获批复成为我国第三个国家级新区。横琴临近澳门，在与澳门开展合作的同时，也注重与香港的合作。例如，成立驻香港经贸代表处，方便香港企业与专业招商人员沟通，在港即可提交横琴注册公司的资料。又如，在粤港合作联席会议框架下，珠海与香港于2014年1月成立珠港合作专责小组，在首次会议上，双方决定以珠海市横琴新区作为深化珠港合作的重要载体，全面深化珠海与香港的交流与合作。

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　　综上可见，为吸引来自香港的投资、促进与香港的服务贸易，三个自贸片区均制定了相应的战略定位和监管机构，通过实施创新政策促进地方经济的多样性增长。从这个意义上说，这三个片区的发展正符合了Brenner(2004)所提出的“由于空间选择性和国家尺度重组，部分重要地区被赋予了‘地方特有的行政形式与监管安排’”观点。

　　在Brenner看来，这种空间选择行为的目标是增强全球竞争优势和吸引流动资本投资，我们认为，三个自贸片区与香港之间的联系，旨在推进合作并对深度合作的创新机制进行试验。三个自贸片区之间虽然也存在竞争，但在中央政府和省政府的协调下，其相互间的竞争始终是良性的。

　　例如，在香港金融服务发展局(2016)发布的一份报告中，这三个自贸区的重要性得到了广泛认可。三个自贸片区与香港之间的横向联系，亦反映出香港资金对广东的偏好。

六、结论

　　本文在探讨促进城市合作的协调制度安排中发现：首先，CEPA实施显示多尺度研究以及国家尺度重构的重要性，通过纵向和横向联系的分析显示，粤港城市间合作形成了一个多层级、多节点的网络，既符合既定的行政层级结构，又跨越了“既定行政区域的边界，使之越来越像一个关系网络化的城市区域”。

　　其次，粤港合作的实践显示，城市合作治理并非简单的去中心化或城市区域化过程，也并非单纯依赖于某个层级的政府部门。与Brenner（2004）的观点相类似，我们认为，政府间的协作强调国家政府在不同空间尺度上的调整与重塑当前的地缘经济。城市区域（city-region）在中国的的出现，是典型的地区协调发展国家工程。

　　本文从CEPA的实施推进，试图从多尺度行政划分的视角说明中央政府与地方政府之间在政策试验中的联系，我们发现，这种区域管治模式有益于应对区域层面治理时的监管赤字（Wu，2017）问题。此外，基于空间选择性的视角，CEPA的推进可以被理解为应对中国经济发展中的去中心化、引领城市区域基于协作参与全球竞争的举措。

　　在理论层面，本文通过CEPA的实践经验，揭示了具有地方特色的国家尺度重构实践以及国家经济发展的空间政策如何实施落地，影响资本和人才流动，以期丰富城市区域治理的尺度重组分析。在全球化时代，国家之间的竞争从某种程度上也是城市-区域之间的竞争，城市区域（city-region）已经成为国家空间治理的核心关注和研究领域（Harrison，2010）。通过关注政府间协作，本文将国家尺度重组的概念与国家空间选择性的实际实践联系起来，多层级政府间的协调为城市区域治理提供了有益的研究思路。

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