杜强强：议行合一与我国国家权力配置的原则 | 法宝推荐
【作者】杜强强（首都师范大学政法学院教授）
【来源】《法学家》2019年第1期。因篇幅较长，已略去原文注释。
【声明】本文仅限学习交流使用，如遇侵权，我们会及时删除。
内容提要：对议行合一的理解不能望文生义，它并不是指立法和行政权合二为一，或者立法机关与行政机关合二为一。从这个概念的正式提出来看，它并不反对国家权力之间的适当分工，它主张的只是权力机关的“全权性”及其在整个国家权力体系中的优越地位，其背后隐含着人民主权不可分割的宪法原理，并因此与分权原则形成对立。“有分工，不分权”，这才是议行合一的基本内涵。与民主集中制的理论建构相比，议行合一能够更好地描述我国国家权力在横向上的分配。
关键词：议行合一；分权原则；国家权力配置
引言
国家权力的适当配置是一国宪法的重要内容，也是宪法学上的基本问题。我国国家权力配置采取何种原则？自20世纪50年代以来，我国宪法学理论曾长期认为我国采取议行合一原则，但这个理论自80年代末起逐渐受到质疑和批评。张翔教授2018年初发表《我国国家权力配置的功能主义解释》一文，在否定议行合一是我国国家权力配置的原则后，以功能主义的原理对我国宪法上的民主集中制进行了新的解释，推进了宪法学对国家机构的研究。唯该文在否定议行合一原则时似乎太过急促，而未能对这个原则给予应有的评价。例如，该文援引了邓小平《关于党和国家领导制度的改革》讲话对权力不宜过分集中的强调，以及1982年修宪者有关权力适当分开的思路，就认为“1982年《宪法》本质上主张权力分工，否定‘议行合一’”。不过，即便在经典作家笔下实行议行合一的巴黎公社仍有行政部门的设置，而不是由公社代替行政；巴黎公社仍由法官负责审判，并不是由公社代行审判。只要明确这个事实，就可知议行合一实际上并不否定国家权力的适当“分工”，“八二宪法”有权力分工并不能作为否定议行合一原则的理由。
议行合一是我国宪法学理论对巴黎公社原则的总结，它只是一个描述性的概念。马克思并没有用议行合一这个词，马克思只是指出，公社“是一个实干的而不是议会制的机构，它既是行政机关，也是立法机关”。从这句话看，议行合一应该是指公社既立法，又行政。但从实践看，巴黎公社除了行使立法权的公社之外，也设有相应的行政部门，且这样的行政部门甚至都有10个之多，行政和立法并没有在体制上合而为一。巴黎公社之后出现的各个社会主义国家宪法，包括我国宪法，也都分别设立了国家的立法机关和行政机关，其国家权力配置的特质也非字面意义上的议行合一所能概括。从这个意义上说，议行合一是一个容易引起误解的词汇，因为乍看上去它似乎意味着国家的代议机关与行政机关合而为一，代议机关既立法，也行政，但实际情形却并非如此。以议行合一来描述巴黎公社以及社会主义国家宪法在权力配置上的特质，的确有些名实不副。
这里的问题是，既然名实不副，那为何我国传统宪法学理论却无视我国宪法分别设置立法机关与行政机关的事实，而长期认为议行合一是我国宪法上的权力配置原则呢？本文认为，这并不是我国传统宪法学理论犯了一个低级错误，而恰恰在于议行合一的确彰显了巴黎公社以及社会主义国家宪法在权力配置上的某种特质：那就是它对人民代表机关之最高权威的强调和对分权原则的否定。在巴黎公社体制下，作为人民代表机关的公社是最高权力机关，其他机构都由公社任命或者罢免，都对公社负责。这些特质均为我国宪法所承继，例如，我国宪法虽将不同的国家权力配置给了不同的国家机关，但全国人大却代表人民统一行使主权，其地位高于其他国家机关，亦不受其他机关的制约；其他国家机关都由全国人大产生，对其负责，受其监督。也即，全国人大与其他机关之间只存在权力上的“分工”，而不存在权力上的“制衡”，这与西方国家宪法上的分权原则有着很大区别。用议行合一这个概念来描述这种权力配置模式，并无不可。这是本文的基本命题。下面本文将首先阐述议行合一原则的缘起，并将重点论述议行合一与分权原则的区分，以及这个原则背后的政治理论，并尝试从法学理论建构的角度对议行合一与“民主集中制”展开对比，最后是简要的结论。
一、议行合一原则的实践：并非议行一体
议行合一是宪法学理论对巴黎公社体制的一个总结，但如果细究巴黎公社的实践，则可以发现它的体制并非字面意义上的议行“合一”，而依然存在立法与行政的职能分立，1949年新中国成立后的政权建制也是如此。下面先简要叙述巴黎公社和苏维埃的权力配置，然后重点讨论我国政权建制的特点，以期对议行合一原则的理解提供必要的背景。
（一）巴黎公社和苏维埃的权力配置
根据学者们对巴黎公社体制的研究，公社由巴黎各区选出的市政委员组成，这是一个具有立法全权的机构；公社同时设立了10个委员会负责执行，每个委员会由5名到8名公社委员组成。“公社委员既在公社委员会上参加决策，决定大政方针，又在各自参加的委员会中执行公社所作出的决定。”人们之所以将巴黎公社的这种体制称为议行合一，是因为公社的委员一身二任，既参与立法，又负责执行。不过从法律上看，巴黎公社在立法权和行政权行使的组织形式上依然有所区别：立法权是由公社委员会来行使，这是一个由全体68名委员组成的大会，而行政权则由各个小委员会来行使。各个委员诚然既参与立法，又负责执行，但似乎不能因此说公社大会既立法又行政。“从整个公社的领导机构来看，它是兼任立法和行政的工作团体，可是这并不意味着公社内部不存在任何的分工……当公社委员会作出重大决定之后，它还是需要组织各种委员会去分头执行的”。后来巴黎公社又改革了各种行政委员会的构成，每个委员会都由1名公社委员领导，而非公社委员的人也可以参加委员会的工作。行政与立法机关的组织形式不同，人员构成也开始不同，就更不是字面意义上的议行合一了。
俄国十月革命后建立的苏维埃政权秉承了巴黎公社的原则，但它也不是将立法与行政合而为一。列宁在1917年10月的《布尔什维克能保持国家政权吗？》一文中阐述了将苏维埃作为国家权力机关的六个理由，其中之一就是“它能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来。同资产阶级议会制比较起来，这是在民主发展过程中具有全世界历史意义的一大进步”。可以看出，列宁只是主张“立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来”，而并没有说立法和执法职能应当由同一个机构来承担。当然，列宁也曾说过这样的话：“议员必须亲自工作，亲自执行自己通过的法律，亲自检查实际执行的结果，亲自对自己的选民直接负责。代表机构仍然存在，然而议会制这种特殊的制度，这种立法和行政的分工，这种议员们享有的特权地位，在这里是不存在的。”这段话看似主张议行一体，反对立法和行政的分工，与前一段话的意旨似有不同。不过这里重要的倒不是如何注疏列宁这两段话的原意，而是要看俄国十月革命胜利后苏维埃制度的实践。1918年通过的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法（根本法）》规定，最高国家权力机关是全俄苏维埃代表大会及其常设委员会——中央执行委员会，它们行使立法权，“中央执行委员会组织人民委员会以总的管理共和国事务，组织各部（各人民委员部）以领导管理各个部门”。中央执行委员会的委员在各人民委员会的部中工作，或者执行中央执行委员会的各项特别委托。这种权力配置模式体现了列宁“立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来”的思想，但从法律上说，中央执行委员会与人民委员会及其各部也是不同的机构，依然存在立法和行政的基本分工。
（二）议行合一在我国国家权力配置上的最初体现
就我国而言，1949年9月27日由中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》设立了中央人民政府，它由中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等机关构成。这是一个“大政府”式的机构，中央人民政府集立法、行政、军事、审判和检察权于一体，看似既“议”又“行”，既“控”又“审”，但“中央人民政府”内依然存在权力的明确分工，例如中央人民政府委员会是立法机关，政务院是行政机关，而审判、检察、军事也各有专门机关负责。这是显而易见的。在人员的构成上，中央人民政府体现了列宁所说的“立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来”的思想，也即中央人民政府委员会的委员都兼任其他国家机关的职务，例如中央人民政府委员会主席兼任人民革命军事委员会主席；政务院总理以及全体副总理、最高人民法院院长、最高人民检察署检察长均为中央人民政府委员会委员。关于此种权力配置模式的特点，董必武在政治协商会议上的报告中说，“我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府”。
“我们的制度是议行合一的”，董必武的这句话耐人寻味。这可能是议行合一这个概念第一次进入正式的中央立法文件，但它正好给了人们以必要的语境，来正确理解这个语词的含义。不难看出，当董必武说“我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府”时，他的意思并不是说在中央人民政府内，立法职能和行政职能是由同一个机关来承担的。作为我国法制工作的主要奠基者和卓越的领导人，董必武怎能犯这样的低级错误，竟会置法律上的明文规定于不顾，以为议行合一就是要让中央人民政府委员会和政务院合而为一，或者由前者来替代后者的职责？实际上，这句话的重点是在后半句，即“是一切权力集中于人民代表大会的政府”，它强调的是国家权力机关的最高地位。因为按照法律的规定，中央人民政府委员会“对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”；其他国家机关都由中央人民政府委员会组织设立，都下“辖”于中央人民政府委员会。从这个角度来说，董必武用议行合一来概述我国政权体制的特点，强调的是国家权力机关的最高地位，他没有也不会去反对国家权力之间的适当分工。议行合一论的批评者以为议行合一就是“代议权、执行权合而为一，或代议机关、执行机关合而为一”，这恐怕是对议行合一理论的莫大误解。这种批评，更像是先给议行合一贴上了错误的标签，然后又对这个错误的标签进行了批判，虽然批判的火力甚猛，但都打错了方向。
（三）从“五四宪法”到“八二宪法”：议行合一原则的继续
“五四宪法”颁布后，人民代表大会制度正式运行，我国中央国家机关不再采取集立法、行政、军事、审判、检察为一体的“大政府”概念，但这并不意味着改变了《中央人民政府组织法》所确立的议行合一原则。实际上，人们只要将中央人民政府委员会替换为全国人大，则可以看出这个原则并没有发生改变。按照《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会组织其他国家机关，其他国家机关的人员都由中央人民政府委员会任免。而在“五四宪法”和“八二宪法”之下，全国人大为最高国家权力机关，其他国家机关都由全国人大产生，全国人大有权选举并罢免其他国家机关的领导人选。无论是制宪者，还是修宪者都很强调我国宪法体制的这个特色。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中也指出：“我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力。”这和董必武所说的“我们的制度是……一切权力集中于人民代表大会的政府”没有实质性的差别：他们都确认了国家权力机关——中央人民政府委员会和全国人民代表大会在国家权力体系中的最高地位。
诚然，“八二宪法”上中央国家机关在权力的分工上愈发细密，但国家权力机关相对于其他机关的优越地位并没有改变。1982年11月26日彭真在向全国人大作关于宪法修改草案的报告时指出：“我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。”彭真的这段话颇值得仔细玩味。彭真的确提到了“国家机构的合理分工”，但他只是说要明确划分“行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权”，而在这些要划分的权力间唯独没有提到由全国人大所行使的立法权。这想必不是由于疏忽所致，因为彭真在1982年4月23日向全国人大常委会作关于宪法修改草案的说明时，虽曾提到国家权力“各有分工”，但亦没有提到要在全国人大和其他机关之间进行分工。修宪者在此避而不谈权力机关与其他机关的分工，并不是说修宪者是要否认这种分工的存在，或者认为权力机关可以代行其他机关的职权，它实际上依然是对全国人大“全权性”的一种强调，也就是董必武所说的“一切权力集中于人民代表大会”。既然“一切权力集中于人民代表大会”的权力配置体制就是议行合一，则“八二宪法”之下的权力配置仍是议行合一的继续；至于邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中对权力不宜过分集中的强调，那也是另有所指，亦非对议行合一的否定。
二、议行合一与分权原则
如上所述，议行合一并不反对国家权力之间的适当分工；当董必武说“我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府”时，他实际上是在用议行合一这个概念来说明此种权力配置模式的特质，也即权力机关的“全权性”和优越地位。这种“全权性”和优越地位的存在，正是对分权原则的否定。有分工，不分权，这就是议行合一原则的内涵。诸多学者之所以对议行合一原则多有批评，都是因为他们将权力的分工与分权搞混了，以为议行合一就是反对权力的分工。实际上，与议行合一相对立的不是权力的分工，而是分权。分工与分权有何区别？这里先要从巴黎公社体制的特质开始说起。
（一）巴黎公社体制的特质
无论是巴黎公社还是苏俄宪法下的苏维埃模式，它们在权力配置上有一个共同的特点，这就是列宁所总结的，即“立法的职能和行政的职能在选出的人民代表身上结合起来”。中华人民共和国建立初期的中央人民政府委员会也是如此。1951年董必武在一次讲话中说，“我们人民代表大会……是‘议行合一’的，是立法机关，同时也是工作机关”。这似乎在指立法与行政职能在人民代表身上的结合。这种结合的确是巴黎公社体制的一个重要特点，不过就理论言之，它依然不是巴黎公社体制的区别性特征。因为立法与行政职能在具体个人身上的“结合”，也正是西方议会内阁制的典型特征。按照英国学者布赖斯的总结，议会内阁制的一个特点就是，无论是出于习惯还是法律的明文规定，“阁员个人必须是立法机关的成员”，德国学者哈切克（Hatschek）也有类似的观察。换言之，在议会内阁制下，同一个人身上也同时结合有立法职能与行政职能：他作为国会议员，在国会中议决法律；他又作为内阁成员，在政府里执行国会所通过的法律。当然，在巴黎公社初期，立法与行政职能在委员个人身上结合程度可能更高一些，但鉴于议会内阁制下也有此种结合，则仅凭结合程度的高低，似不足以彰显巴黎公社体制的特质。更何况巴黎公社之后很快进行了改革，降低了这种结合的程度，则更难仅凭结合程度来区分巴黎公社与议会内阁制了。
实际上，巴黎公社体制的特质，并不在于立法与行政职能在议员身上的结合，而在于它对代议机关优越地位的强调以及对分权原则的否定。董必武之所以提出议行合一的概念，也正是为了将其与西方国家宪法上的分权原则相对比。“欧美资产阶级故意把他们专政的政府分为立法、行政与司法三个机体，使之互相矛盾，互相制约……我们不要资产阶级骗人的那一套。我们的制度是议行合一的……”议行合一的批评者在很多时候混淆了分权与分工的区分，认为“国家机关之间的分工和分权实际上是一回事”，“分工必然表现为分权”。这种批评之所以发生，恰恰是因为论者将分权和分工混同了起来，未能抓住分权原则的要领，进而错误地以为议行合一是要否定权力之间的分工。其实，许崇德教授说得很清楚，“分工与‘分权’是不同的概念”。议行合一体制的特质，正在于它虽有权力的分工，而无分权的存在。
（二）分权原则的要义
那么，分工与分权究竟有何不同？从政治学上说，分权原则有三层含义，一是指把国家权力分为立法、行政、司法三种权力，这叫权力的区别（Unterscheidung der Gewalten）；二是指把这三种权力分属于三个不同的机关，此谓权力的分离（Trennung der Gewalten）；三是使三种机关互相牵制，这是权力的均衡（Balancierung der Gewalten）。分权原则的重点，并不在于国家的各种权力该怎么划分，而在于划分之后的各项权力之间的关系。就拿分权原则的两种主要类型来说，在议会内阁制下，政府对议会负责，议会监督政府行政，有权对政府进行不信任投票而令其“倒阁”，但政府在被“倒阁”之际也有权解散议会，重新组织大选。在总统制之下，总统不对国会负责，国会也不能被总统解散，但总统有权否决国会的立法，而国会也有权以特别多数决推翻总统的否决。在这两种经典的分权模式下，立法与行政均处于势均力敌的“制衡”状态，没有一方能绝对超越另外一方。日本学者清宫四郎因此总结说，分权原则具有“中立与调和”的性质，也即“它反对任何权力处于绝对优越地位。它既要抑制执行方面的强权，也要抑制立法方面的强权”。总之，体现在实践中的分权原则的要旨在于“制衡”，也即它“不但使各权力互相分离，且又使各权力互相牵制，而保持均衡”。
议行合一原则下的权力配置则与此大有不同。在巴黎公社，行使立法权的公社是最高权力机关，行政部门则处于从属地位。行政部门由公社组织任命，随时可以被撤换，它不过是公社的一个执行机构，既不能否决公社的立法政策，也不能以解散公社的方式与之对抗。俄国十月革命胜利后建立的苏维埃政权也是这样。实际上，苏联1936年宪法在权力的分离上要比苏俄1918年宪法更进一步，例如它规定立法权属于最高苏维埃，而行政权属于部长会议，司法权属于法院，在形式上看非常类似于“三权分立”，日本学者佐藤功甚至认为，苏联1936年宪法“在某种意义上吸收了代表民主制和三权分立原则”。不过佐藤功仍不能不指出，“苏联政治体制中历来存在的并不是权力分立而是职权及活动范围的划分和对不同级别的规定，即对不同国家机关的不同权限的分配……这就是说仍然坚持拒绝十九世纪西欧的权力分立原则”。
我国宪法虽然划分了不同的国家机关，存在着权力之间的分工；但因为宪法同时确立了权力机关的最高地位，所以不存在权力之间的制衡。这种有权力分工，而无分权的状态，可以用国家主席的具体实例予以说明。张翔教授曾详细论述过“八二宪法”恢复国家主席设置的过程及其意义，他引述许崇德教授的著述，认为“设置国家主席，有利于国家机关之间的分工”，并以此作为“八二宪法”采取功能主义原理的一个例证。实际上，在“八二宪法”修改过程中，参与修宪者对国家主席制度还曾有过更多的思考。例如许崇德教授曾提出过这样的建议，即当法律由国家权力机关通过后交国家主席签署时，主席如果认为法律不符合国家利益或者存在不完善的地方，可以在一定期限内将法律退回，要求重议。许崇德教授认为，国家主席如果能够对立法机关“稍微发挥制约作用的话，可能在体制上会更严密一些”。这个建议在当时得到了宪法修改委员会秘书处的赞同。1981年4月秘书处拟定的“宪法讨论稿”规定了国家主席对法律草案的退回权，以及人大常委会对主席退回权的复议措施。这个“讨论稿”的第三稿曾规定，“经过人大常委会复议，如果仍维持原决定并以全体组成人员三分之二的多数通过”，就可以推翻主席的退回权。这个条款草案对美国宪法上总统之于国会立法有限否决权的仿效，可谓斑斑可见。在美国宪法上，总统对立法的有限否决权蕴涵着典型的分权制衡思想。不过这种思路却不符合我国权力机关地位优越的宪法原理，因此未被修宪者最终接受。按照王汉斌的记述，“我们也研究过要不要做这样的规定。根据小平同志的指示精神，最后没有作这样的规定”。
“八二宪法”恢复设置了国家主席，这是权力分工的体现；不过，修宪者同时拒绝了国家主席对立法机关的有限否决权，这是对分权原则的否定。全国人大和其他国家机关之间分工不分权的特色，于此可见一斑。正如许崇德教授所指出的那样：“在我们国家，全国人民代表大会是最高国家权力机关，它体现全国人民的意志，代表全国人民统一地行使国家主权。它高居于其他中央机关之上，既不和他们平列，更不受它们制约；相反，其他中央机关都由它组织产生，都要执行它制定的法律和作出的决议，而且在执行法律和决议的过程中都要向它负责，受它监督。”议行合一正是描述这种权力配置模式的一个学理概念。
三、议行合一原则背后的政治理论
议行合一原则所体现的权力机关（也即代议机关）优越地位，无分权原则适用的权力配置模式，其背后隐含着人民主权不受限制的政治理论。下面首先从洛克的分权理论出发，概括一下议会制度的发展及其衰落，然后再讨论经典作家对议会制度的批判及其人民主权理论。
（一）议会制度的发展及其衰落
洛克虽然认为应当区分立法权与执行权，但他主张立法权优于执行权，这是主张三权对等的孟德斯鸠所不能同意的。洛克明确说过，一个国家之内“只能有一个最高权力，即立法权，其余一切权力都是而且必须处于从属地位”。有论者因此认为洛克的政治理论是“由民主主义出发，以为主权在民，议会是代表人民的机关，因之议会应有优越的地位，立法权应为优越的权力”。既然强调立法权优越，则自不能承认立法与行政之间的相互制衡。因此洛克的分权理论就其实质而言“只是权力的分离，不是权力的制衡”。需要注意的是，洛克的《政府论》（下篇）发表于英国“光荣革命”之后。在“光荣革命”后，英国议会战胜王权，立法权在事实上取得优越于行政权的地位。洛克认为立法权高于行政权，实际上也有为英国当时的权力结构进行辩护的意味。从技术上说，立法权优越的理论体现为政府自不能得到议会的信任时，就应当辞职，在英国这个先例发生于1742年。不过随着英国宪法体制的稳固，立法权优越于行政权的模式逐渐发生改变，1784年就出现了政府解散议会的先例。议会有不信任权，而政府有解散权与之对抗，这已经不是立法权的优越，而是立法与行政之间的对等和制衡了。这或许也可以看作议会开始失去优越地位的一个例证。
在欧洲，随着资产阶级革命的胜利，议会制度也迎来了自己的“黄金时代”。由于当时尚不存在议员服从政党领袖的政党纪律制度，执政党与反对党议员共同反对内阁政策的情形经常发生，1832年到1867年英国有十届内阁因下院的不信任而下台。此间曾任英国首相的迪斯累利也说，“全部国家的权力都集中在下院”。不过好景不长，随着资本主义向垄断阶段的发展，国家权力开始向行政部门集中，“行政国家”开始出现。尤其是随着欧洲国家政党政治的发展，议员都是某个政党的成员，而内阁总理/首相却是政党的领袖，能以政党纪律约束本党议员，内阁提出的政策，本党议员断不会在议会提出反对。在这种政治格局之下，“名义上是内阁服从议会的意见，事实上是议会听受内阁的指导”。立法权本来为议会所掌控，但在“行政国家”之下，实质的立法权却操之于政府，议会为政府所操纵。有论者曾这样评价那时的英国政府：“法律由议会制定，只是一种法律上的程式，而为欺人之语，制定法律之权实属于内阁。”在德国也有类似的情形，正如恩格斯所描述的那样：“在德国，政府几乎有无上的权力，帝国国会及其他一切代议机关毫无实权。”
（二）经典作家的人民主权理论
马克思等经典作家并不反对议会制度。列宁曾经说过，“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主”。经典作家所反对的，只是那种议会被行政架空、议会沦为行政附庸的议会制。在经典作家看来，西欧国家的议会已沦为“嘲弄对象”，而政府则僭取了所有国家权力。正如列宁所总结的那样，“请看一看任何一个议会制的国家，从美国到瑞士，从法国到英国和挪威等等，那里真正的‘国家’工作是在幕后做的，是由各部、官厅和司令部进行的。议会专门为了愚弄‘老百姓’而从事空谈”。而“摆脱议会制的出路，当然不在于取消代表机构和选举制，而在于把代表机构由清谈馆变为‘工作’机构”。巴黎公社正是这样一个“实干的”机构，这正是马克思认为取代“被砸碎的”、旧的国家机器而能作为无产阶级政权的形式。巴黎公社的特点，就在于作为代议机关的公社又成为最高的权力机关，而且是实权机关，公社不再附属于行政部门，相反行政部门却由公社组织设立，对公社负责，且随时可以由公社撤换。就这样，行政不仅不再制约立法，而且代议机关重新回到了洛克理论下的优越地位。
当然，巴黎公社体制下公社相对于行政的优越地位并不意味着公社已经成为最高的主权者，因为巴黎公社的委员“随时可以罢免”。马克思等经典作家对公社的罢免制度给予了积极评价，认为这是无产阶级政权之不同于资本主义议会制的重要特点。在欧洲议会制发展的早期，议员被认为只是选区的代表，议员须遵守选区向其发出的训令（imperative mandate）；而且选民可以随时终止和撤销委托关系，随时罢免选出的代表。这在理论上被称作“命令式的委托说”。随着议会制度的发展，议员被认为不再是选区的代表，而是全国人民的代表，欧洲各国不再允许选区向议员发出训令。这在理论上被称作“代表式的委托说”。例如法国1791年宪法规定：各省任命的代表并非本身的代表，而是整个国家的代表，不得给予代表任何强制委托。在这种制度下，代表和选民之间除了几年一次的选举外，没有任何制度上的联系，更不受选民意志的拘束。这成为欧洲各国议会制度的通则。这种制度维护了议会的独立性，但也带来了议会脱离民意的后果。这也是经典作家所批判的对象。马克思在《法兰西内战》（初稿）中就指出，“普选权在此以前一直被滥用，或者被当做议会批准神圣国家政权的工具，或者被当做统治阶级手中的玩物，只是让人民每隔几年行使一次，来选举议会制下阶级统治的工具”。取代的方法就是设立罢免制度。就像马克思在《法兰西内战》中所阐述的那样，“每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他的限权委托书（正式指令）的约束”。列宁后来也指出，“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关”。
1891年恩格斯在为《法兰西内战》单行本撰写的导言中这样总结了巴黎公社的原则：“公社一开始想必就认识到，工人阶级一旦取得统治权，就不能继续运用旧的国家机器进行管理；工人阶级为了不致失去刚刚争得的统治，一方面应当铲除全部旧的、一直被利用来反对工人阶级的压迫机器，另一方面还应当保证本身能够防范自己的代表和官吏，即宣布他们毫无例外地可以随时撤换”。这段话经典地总结了巴黎公社体制与西方议会制度的两点重要区别：（1）西方议会制度奉行分权制衡原则，代议机关已经沦为行政部门的附庸；而作为代议机关的公社则高于行政部门，行政部门由公社组织设立，并对公社负责。（2）西方议会制度不实行罢免制度，议员独立于选民，因此无法防止国家和国家机关由社会的公仆变成了社会的主人，是“虚伪的责任制”。巴黎公社实行罢免制度，选民可以随时罢免公社的成员，是“真正的责任制”。对巴黎公社而言，公社的优越地位和罢免制度是相辅相成的，罢免制度因此也是巴黎公社组织体系的必要构成部分。我国1953年《选举法》即规定了对代表的撤换制度，“五四宪法”第38条、“八二宪法”第77条规定了对全国人大代表的撤换和罢免制度。这完全符合巴黎公社的原则。我国传统宪法学理论也认为，罢免代表制度是我国同资本主义选举制度的区别点之一。
代议机关相对于行政部门的优越地位，人民对代议机关成员的罢免，这些都显示出议行合一原则背后蕴含的人民主权原理：公社代表人民统一行使主权，而主权不容分割，人民则保有对公社的监督权。这种人民主权原理自然要否定分权制衡的制度。在政治学说史上，出于主权不可分割的理念而反对分权学说的不乏其人，卢梭就是其中之一，有论者甚至认为卢梭是议行合一思想的最初提出者。卢梭是否最早提出了议行合一的思想，这里暂不讨论，不过卢梭主权不可分割的理论与议行合一的确存在诸多暗合之处。在巴黎公社之下，作为代议机关的公社取得了国家最高权力机关的地位，公社代表人民行使主权，除了受人民的监督外，不容其他机关来制约。许崇德教授曾以精当的语言总结了人民主权原则与分权原则、议行合一的关系：“三权分立原则中的立法、行政、司法三部门彼此分离独立而又互相牵制平衡，以致在整个国家中找不到主权权威……资本主义国家标榜人民主权，同时也标榜立法机关——议会代表人民，而议会却又不能完全地行使国家主权，这样就使它在人民主权原则和三权分立原则之间产生了无法解决的矛盾。至于‘议行合一’原则的实施，就不会产生这样的矛盾：在‘议行合一’原则下，最高人民代表机关即最高国家权力机关，全面地、全权地代表全国人民行使国家权力，既不和其他国家机关‘三权鼎立’，也不受其他国家机关牵制，因而使‘议行合一’原则的实际运用能够和人民主权原则相一致”。
四、民主集中制抑或议行合一原则
如前所述，在我国的宪法体制下，全国人民代表大会享有优越的地位，它代表人民统一行使主权，“一切权力都要归它……政府的权力是由人民代表大会给的”。我国传统宪法学说将其称为议行合一，并不是要否认国家权力之间的适当分工，而只是想凸显这种权力配置模式下代议机关的优越地位以及行政之相对于立法的从属性。当然，反对议行合一理论的人也并非没有看到我国宪法体制下代议机关的优越地位。例如童之伟教授就明确指出，在人民代表大会制度下，人民代表机关地位至高无上；蔡定剑教授也指出，全国人民代表大会处于国家权力的顶层，其他国家机关都要服从于全国人民代表大会；但他们均反对将此称作议行合一，而主张应称之为民主集中制。如何看待这种理论争论？本文拟从法学理论建构的角度来分析。
（一）议行合一与民主集中制：作为分权原则的对立物
实际上，无论是议行合一的主张者还是批评者，他们之间的分歧并没有想象的那样大：他们都对我国宪法体制下代议机关的优越地位没有分歧，对权力分工也没有分歧，他们的分歧主要表现在如何在理论上描述这个体制。议行合一的主张者认为应当将其归结为议行合一；而批评者则认为应当将其归结为民主集中制。从这个意义上说，无论是议行合一还是民主集中制，都只是宪法学理论对我国国家权力配置体系的一个理论建构。他们的共同目的，都是为了在理论上描述我国宪法下的权力分配模式，并展现这个模式的特色。这正是宪法学的任务。因为法学的一个基本功能就在于梳理法条之间的关系，把握其间的实质关联，并依据法条建构出相应的概念和理论，借以达到对法律的认识、把握和理解。从理论上说，对同一个法律论题可以进行不同的理论建构，例如权利概念上的意思说、利益说和法力说就是著名的例子。不过，并不是所有在逻辑上可能的理论建构都具有同等的学术意义，因为有的理论建构对法律规范体系的描述显然要优于他种理论建构。现在的问题是，民主集中制说是否能够增进人们对宪法规范的认识，从而是一个比议行合一说更优的理论建构呢？
民主集中制有着宪法的明文规定。“八二宪法”第3条第1款规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则；该条随后对民主集中制原则的基本内容进行了列举。按照宪法的规定，民主集中制原则的内容主要包括三个方面：一是各级人民代表大会和人民之间的关系，也即全国人民代表大会是在民主的基础上由全国人民选出的代表组成，所以是民主的，而它又代表人民集中决定国家的重大问题，这又是集中；二是人民代表大会和其他国家机关的关系，也即其他中央国家机关都由全国人民代表大会组织产生，所以具有民主的基础，而它们又集中地处理各自权限内的事项，这又是集中的一面；三是中央和地方的关系，也即中央国家机关在处理问题时，一般都要征询、听取地方国家机关的意见。这样既有集中，又有民主。“八二宪法”就民主集中制原则列举了上述三方面的内容，不过，从《宪法》第3条第1款的文义上看，民主集中制也应是各个国家机构内部的组织原则，也即“在实行合议制的机关，通常采取少数服从多数的表决方式通过决议；在实行首长制的机关，往往也设有某些会议的形式，首长在作出决定时，要考虑多数人的意见”。
由此看来，修宪者的确将代议机关与其他机关的关系放在民主集中制的概念之下，宪法学理论将这种关系建构为民主集中制也就有它的优势和长处。耶林曾经指出，法学建构的首要原则就是要“涵盖实证素材”，民主集中制的理论建构显然合乎这个原则。不过，与议行合一相比，它似乎并不是一个更优的理论建构。这主要是因为，议行合一原则只涉及代议机关与其他机关之间的关系，也即国家权力在“横向”上的分配问题；而“民主集中制”原则就复杂得多，代议机关与其他机关之间的“横向”关系只是民主集中制的一个方面。更重要的是，传统宪法学之所以提出议行合一，就是为了将其与西方国家宪法上的分权原则相对比，从而彰显我国宪法体制的特点。而分权原则有其确定的内涵，就是它只涉及国家权力在“横向”上的分配及其制约关系，它不涉及代议机关与选民的关系，也不牵涉某种机构内部的权限分配，更不及于国家权力在“纵向”上的分配。既然比较的对象——分权原则——只涉及国家权力在“横向”上的配置及其关系，则从对比的针对性上说，议行合一就要比民主集中制更能显示我国宪法在权力配置上有别于分权原则的特点。
（二）议行合一作为理论建构的优势
即便不谈与分权原则的对比，而仅仅从理论建构的角度看，议行合一也要比民主集中制的建构更加适当。如前所述，民主集中制的内容包括代议机关与人民的关系、代议机关与其他机关的横向关系、中央地方关系以及国家机关的内部组织关系。这是修宪者对民主集中制之内容的设定，原无可议之处，唯从理论上说，宪法学说在围绕法律素材建构相应的理论时未必要亦步亦趋于制宪者的主观意图。从事物的本质上说，国家权力的横向配置与纵向配置无论如何都会有所不同，而选民与代议机关的关系无论如何也都与代议机关的内部关系大相径庭，将这么多不同性质和特点的关系都一律概括为“民主集中制”，则宪法学说将丧失精细具体描述宪法现象的基本功能。英国学者拉斯基曾经说：“在研究政治学时，相当大的一种危险，就是……从两种不同事物的比较上作出广泛的概括。我们愈能充分避免这类的概括，那我们就也愈能明白我们所要应付的材料的性质。”宪法学的精细化研究需要学说上发展出更精细化的学理概念。因为学说不能简单地重复法律规范，而是要对其进行改造，以期能更好地描述法律规范，从而有利于人们对法律规范的认识、理解和把握。从这个角度说，虽然议行合一存在名实不副或者易于误解的缺陷，但因为它致力于对国家权力横向配置的描述，而不及于国家权力的其他方面，所以就更称得上是一个更精细而有描述力的理论建构。
鉴于《宪法》第3条上民主集中制概念的笼统，张翔教授试图以“功能适当”原理对其进行充实和具体化，提出“八二宪法”对国家权力的划分和配置都有“功能适当性”的考虑，也即宪法要将国家权力分配给功能最适的机关（最有可能作出正确决定的机关），并基于职权适当行使的需要而调整其组织结构。这个努力的确在一定程度上充实了民主集中制的原理，但它依然存在不足。首先，无论是分权原则还是议行合一原则，它们关注的重点虽在于权力的划分，但更在于权力之间的关系。例如洛克的分权学说即主张立法权优于行政权，孟德斯鸠的学说主张立法、行政、司法三权对等，而议行合一则主张代议机关的优越地位以及行政的从属性。但就“功能适当”而言，这个原理的重点在于描述对国家权力的划分，因此无法适切地描述我国国家权力在“横向”配置中代议机关的优越地位。其次，功能适当是国家权力划分的基本原理，此诚然不错，但它却仍不足以区分各个国家在权力配置上的特点。“功能适当”这个概念似出自德国宪法理论，但美国法上也不缺类似的概念和表述，例如美国宪法上的禁止咨询意见原则在实质上就体现了功能适当原则，而政治问题理论也可以进行功能适当方面的理解。就此而言，“功能适当”原理尚不足以区分总统制与议会内阁制，遑论其他了。最后，从总体上说，“功能适当”只是一个“下位阶”的技术性原理，对“功能适当”的判断依然不能离开“上位阶”的大原则。例如张翔教授曾举例说，“八二宪法”第67条对全国人大常委会委员的兼职禁止体现了这个原理，也即“通过人员的专门化，来保证职权的落实”。兼职禁止诚然在我国宪法体制下体现了“功能适当”原理，但似乎不能说只有兼职禁止才是适当的，允许兼职就是不适当的。实际上，议会内阁制下允许议员兼任政府成员，这在议会内阁制下就是“适当”的；而在总统制下若允许议员兼任政府成员，这才是“不适当”的。
结语
对议行合一的理解不能望文生义。从议行合一概念的最初提出看，它并不反对国家权力之间的适当分工，它主张的只是权力机关的“全权性”及其在整个国家权力体系中的优越地位，其背后隐含着人民主权不可分割的宪法原理，并因此与分权原则相互对立。这些正是我国国家权力配置体系的特质之所在。在我国国家权力配置体系中，全国人民代表大会处于最高国家权力机关的优越地位，代表人民统一行使国家权力，其他国家机关都由全国人民代表大会产生，受其监督，对其负责。这个体制自1949年以来并没有发生实质性的改变。如果说1949年《中央人民政府组织法》实行的是议行合一的原则，就不能说“八二宪法”明确否定了议行合一。这是本文的基本结论。当然，议行合一的确存在名实不副的缺陷，但鉴于这个术语沿用既久，其“分工不分权”的内涵也较为明确，继续使用亦未尝不可。
当然，说1949年以来我国中央政府层级在权力配置上都体现了议行合一原则，这并不意味着中央政府层级的权力配置没有任何变化。从类型学的角度看，议行合一可能更像一个“理想类型”，其中包含着无数的“层级”。例如从权力分工的角度看，从1949年《共同纲领》到“八二宪法”，我国国家权力配置就有着很大的变动，1949年《中央人民政府组织法》之下的中央人民政府委员会几乎可以说是一个全权机关，而“八二宪法”之下的全国人民代表大会却受到宪法的很大限制，这里面既有宪法的明文改动，也存在宪法的隐含变迁。实际上，从权力间关系的角度看，我国国家权力配置上也有很多特点值得进行理论探讨。例如我国宪法上国务院与国家权力机关的关系本来具有议会内阁制的某些特点，比如国务院对全国人民代表大会及其常委会负责，国务院的人员由全国人民代表大会及其常委会任免，等等，此并为宪法修改委员会委员杨秀峰一语道破。不过“八二宪法”又明文禁止全国人大常委会委员兼任行政机关的职务，这似乎又偏离了议会内阁制下立法—行政结合的传统，而与总统制下立法—行政分离的做法有所靠近，等等。如何在理论上解释这些宪法现象，并提出更精细化的概念来描述此种权力间的关系，也是宪法学理论的一项重要任务。
欢迎扫码获取法宝介绍和试用
—更多内容—