张治国：河长制立法—必要性、模式及难点 | 法宝推荐
【作者】张治国（海南政法职业学院副教授）
【来源】北大法宝法学期刊库《河北法学》第3期。因篇幅较长，已略去原文注释。
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内容提要：为了促使河长制进一步制度化和规范化，使得河长在河流治理中的职权于法有据，针对河长制进行立法的必要性便由此彰显。通常而言，河长制立法有两种主要模式，一是对河长制进行专项立法; 二是在其他立法中将河长制入法，此两种立法模式各具优劣，且在实践中均有采用。为了保证河长制立法的科学性与合理性，在对河长制进行立法时应当分析并解决相关的难点问题，包括合理确定河长制的立法层级，实现河长制立法与党内法规的协调衔接，处理好法律与政策的关系，以及科学安排河长与行政部门的职责。
关键词：河长制；立法；生态保护；环境治理；水资源保护
引言
河长制是指由各级党政主要负责人担任河长，负责管辖区域内河流的污染治理，其是江苏省无锡市在2007年时，为应对“太湖蓝藻事件”首创的一项制度。由于该项制度在河流管理和保护中有着独特的效应，随即在整个江苏省境内推广。而后，云南、河南、湖北等地也纷纷效仿江苏省的做法，结合本地实际建立起了河长制。至2016年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》，河长制可谓是从一种自下而上的实践探索，日渐成为一项中央层面的顶层设计。《关于全面推行河长制的意见》明确提出，到2018年年底前全面建立河长制。在实践中，截至2018年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）便已经全面建立了河长制。河长制为何能在河流治理中发挥相当的功能，乃是缘于其能够在很大程度上克服“多头治理”的弊病。因为河流的治理涉及多方面的事务，不仅有地理意义上的“上下游”和“左右岸”，还与诸多行业和领域相涉，如此一来，难免会出现“九龙治水”的局面。而河长制的制度运作逻辑，恰在于打破这种分头治理的局面，因为河长作为当地的党政负责人，可以大量运用行政权力调动与整合“多头治水”的下属各职能部门的治水资源。换言之，河长能够使原本分散的治水部门形成合力，充分发挥相关各方的作用，实现“环境善治”。
通常而言，在一项实践中的创新制度运行一段时期之后，如果制度内涵趋向于稳定，大多会针对该制度进行立法。一是因为立法之目的乃是创设一种法律规则，而制度最好的表现形式便是法律规则；二是因为立法可以促使制度的运行更具稳定性和可预期性，避免“河长制过于依赖人治，会受到地方官员差异性治理激励的影响，可能导致‘人走政熄’”。正是基于此种考量，近年来不少地方开始针对河长制进行立法，以期使河长制能够在法治的轨道上运行。例如，浙江省人大常委会于2017年7月28审议通过的《浙江省河长制规定》，便是全国首个专门规范河长制内容的地方性法规，海南省人大常委会也于2018年9月30日审议通过了《海南省河长制湖长制规定》。此外，江西省也拟制定《江西省实施河长制湖长制条例》。与此同时，全国人大常委会于2017年6月27日修改的《水污染防治法》，也对河长制的相关内容作出了规定。诚然，立法能够促使河长制在法治的轨道上运行，且有利于深化河长制的实践。但是应当注意的是，河长制立法切不可盲从，不可纯粹为了立法而立法。同时，在河长制立法过程中，还应当注重立法模式的选择，分析和解决立法中的难题，并在此基础上合理确定立法的主要内容。
一、河长制立法的必要性
其实河长制在实行之初，便面临诸多责难与质疑，特别是认为河长制乃是一种典型人治色彩的河流治理方式。例如有观点认为：“从长远看，从行政管理的法理看，这是典型的重人治、轻法制，用多了会干扰、破坏正常的环境行政执法机制，是不可取的”。毫无疑问，河长制运行过程中的人治因素，会成为制度功能持续发挥的“掣肘”。因此，借由立法的方式以减少这些人治因素便具有了相当程度的必要性。具体来说，河长制立法的必要性体现在以下三个方面：
其一，立法可以将与河长制相关的政策上升为法律，促使河长制进一步规范化和制度化，从而尽可能地避免河流治理的随意性和偶然性。河长制的制度演进过程可以概括为：由非制度化到制度化，由政策层面的制度化到法律层面的制度化。详言之，在河长制创建之初，其乃是一种自下而上的尝试和探索，并未能实现河长治水的制度化。当然，在制度创建之初，由于制度的主要内容并未成型，因此将其制度化其实也是不可能的。随着河长制在实践中运行数年之后，制度的主要内容趋向于稳定，这使得河长治水工作的制度化成为可能。例如，江苏省水利厅于2010年12月印发了《江苏省水利厅关于建立“河长制”的实施办法》，福建省政府办公厅于2014年8月印发了《福建省河长制实施方案》等。直至2016年12月，《关于全面推行河长制的意见》的印发，表明河长制由地方探索发展为中央顶层设计。但不可否认的是，此一阶段的制度化仅仅是政策层面的制度化，而未能上升为法律层面的制度化。因为上述由党政机关印发的规范性文件，其实大多是以政策文件的形式呈现的，其虽于河长工作的制度化有着相当程度的裨益。但是制度化的最优形式其实是法律化，亦即将制度载入到法律当中。因为在现代法治国家，“所有其他社会控制的手段被认为只能行使从属于法律并在法律确定范围内的纪律性权力”。原因在于相较于政策文本的规范性文件而言，法律的制定程序更为严格，所制定的法律也更具稳定性，而政策文本其实具有很大的随意性和偶然性。如此一来，在诸多政策文本的基础上再行制定法律，其实是实现河长制由政策层面的制度化，向法律层面的制度化迈进，由此促使河长制进一步的规范化和制度化。
其二，立法可以使得河长在河流治理中的职权于法有据，从而能够更好地发挥河长的组织和协调作用。职权法定原则是现代行政法中的一项基本原则，根据此项原则，行政主体必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权不得行使某项职权。该原则的形象表述即为“法定职权必须为，法无授权不可为。” 虽然河长与省长、市长、县长有所不同，其并非一个行政官职的名称，但在河长行使的诸多职权当中，有相当一部分其实是所谓的行政职权。例如，根据北京市委办公厅和北京市政府办公厅印发的《北京市进一步全面推进河长制工作方案》，市、区总河长有权对河长和相关单位履职情况、目标任务完成情况等进行督导和考核，此处的“督导和考核”便可归于行政职权之范畴。当然，河长的职权行使范围当前主要限于行政机关系统内部，鲜有直接针对行政相对人作出具体行政行为的事例。但内部行政行为仍然属于行政行为之范畴，同样具有通过法律加以规范的必要，河长作出的内部行政行为，同样应有法律的授权并依照法律的规定进行。不过在进行河长制立法之前，河长的职权其实并不是由法律进行规定的，而是由党政机关印发的各类文件进行规定的，这在某种意义上来说是与职权法定原则不相符合的。也正是缘于此，才有观点指出“河长制存在职非法定的困境”。与此同时，实践中不少地方的河长并非由党政机关的主要负责人担任，此类人员由于并不担任一定的领导职务，因此在实践中往往难以调动相当的行政资源用以治理河流。有鉴于此，通过立法授予河长相当的职权，一则可以做到权力的授予和行使皆于法有据，这也是建立法治政府和依法行政的应有之义；二则能够保证河长享有足够充分的职权，从而确保其在河流治理中发挥应有的组织协调作用。
其三，立法可以促使这一创新的制度形态得以常态化，从而减少制度运行的权威依耐性。河长制在很大程度上改变了“常态”，但河长制在运行过程中又有着对“常态”的需求。之所以说是改变了“常态”，乃是由于河长制的制度设计是对既有河流治理体制的有限变更。在此过程中，河长制的运行实践可以说是“非常态化”的，而是借助于担任河长的党政负责人的权力和权威来推动的。也正是源于此，才有观点指出河长制面临行政依赖性突出的问题。依赖于权力和权威的治理模式有一个显著的特征，即“它往往是统治者出于一时好恶或为了应急而发出的高压命令，而不是根据被统治者的长远需要产生的原则性行动”。如此一来，河长制在运行过程中持续动力不足的担忧随之而来。因为河长由具有权威的党政机关主要负责人担任，如果其将权威施加于河流治理，自然能够使得河流治理得到改善和提升。但如果其注意力发生改变，并不将权力和权威“倾注”于河流的治理，而是将其施加于可能存在环境污染的经济建设，那么河流治理水平无疑会随之下降。特别是因为河长们往往身兼数职，不可能长期拿出更多的精力和时间来专门应对所管辖的河流、湖泊的保护。因此，为了使制度得以持续发挥功效，并减少制度运行对权力和权威的依赖，制定法律便成为可供选择的方案之一。因为在对河长制进行立法之后，制度功能发挥的依赖因素将由对权力和权威的依赖，转向对制度和法律的依赖。
二、河长制立法的两种模式
当前，已有不少地方就河长制出台了相关的地方性法规或地方政府规章，也有不少地方启动了相应的立法工作。从既已出台的地方性法规或地方政府规章来看，河长制立法主要有两种模式：一是对河长制进行专项立法，二是在其他立法中将河长制入法。这两种立法模式在实践中都是存在的，同时可以预见的是，今后其他地方的河长制立法也会以既有的立法为参照。于此层面而言，有必要对这两种河长制立法模式进行讨论，并分析这两种立法模式各自的优劣。
（一）对河长制进行专项立法
所谓对河长制进行专项立法，指的是立法机关通过制定一部专门的法律，将与河长制相关的主要事项皆规定于其中的一种立法模式。一般来说，对河长制进行的专项立法，在法律名称上通常会冠以“河长”的表述。比如《浙江省河长制规定》即为我国第一部对河长制进行的专项立法，同时，《海南省河长制湖长制规定》也是一部对河长制进行的专项立法。当前，现行有效的专项立法应该是只有这两部。当然，还有一些河长制专项立法正处于立法过程当中，例如，江西省人大常委会正在制定的《江西省实施河长制湖长制条例》等。因为是针对河长制所进行的专项立法，所以会对河长制的主要内容皆作出规定，比如《浙江省河长制规定》共有19个条文，其对河长制的内涵、河长制的适用范围、河长制工作机构的职责、河长体系、河长的职责、河长的奖惩等事项作出了全面系统的规定。
专项立法的优势是显而易见的，具体来说有二：一是能够对河长制的主要内容形成系统全面的规范体系，而不是杂乱散见于不同的法律法规当中，从而可以便于法律在实践中操作和执行；二是通过将河长制的主要内容规定于法律当中，能够提升制度的法制化程度，因为与之相关的主要制度皆已载入法律。当然，专项立法的弊端同样明显，详言之有二：一是法律难以将所有类似的制度皆进行专项立法，比如在河长制之后，实践中又探索出了所谓的林长制、路长制等类似的制度，这些制度其实难以都通过立法进行规定的，否则将会随着实践的不断创新，从而制定一系列的法律；二是河长制的主要内容虽然已经趋向于稳定，河长制的制度形态也基本成型。但不可否认的是，该制度其实仍然是在不断创新和发展过程中的，不少陈旧的制度设计会随着实践的发展而被废弃，不少新兴有效的做法会被纳入该项制度设计当中去。如此一来，法律便难免发生频繁的变动和修改，这其实对法律的权威性有很大的减损。
（二）在其他立法中将河长制入法
在其他立法中将河长制入法是相较于专项立法而言的，指的是在与河流治理、水污染防治等相关的立法中，对河长制的主要内容作出附带性的规定，其并非一种专项立法，因而法律当中与河长制相关的内容并不多，通常只有少数几个条文，用以对河长制的核心制度内容作出规定。与专项立法不同的是，在其他立法中将河长制入法要远远早于专项立法，同时，在其他立法中将河长制入法的数量也要远远多于专项立法的数量。其中，在其他立法中将河长制入法最为典型的当属《水污染防治法》，因为在全国人大常委会于2017年6月对《水污染防治法》进行修改之后，便增加了有关河长制的规定，即在该法第5条规定：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”在地方立法层面，在其他立法中将河长制入法的立法实践主要有：《山东省水污染防治条例》《河北省水污染防治条例》《上海市水资源管理若干规定》《聊城市水环境保护条例》等地方性法规，以及《河南省黄河河道管理办法》《济宁市城市河道管理办法》《定西市采砂管理办法》等地方政府规章。
由上可见，在其他立法中将河长制入法，通常存在于河道管理、水污染防治、水资源管理等与河流、水资源相涉的立法当中，其表现形式是若干个法律条文。例如，《江苏省河道管理条例》中共有4个条文与河长制相关，主要是对河长的体系、河长的职责、河长的考核评价等事项作出规定，此般立法其实便是在其他立法中将河长制入法。正是由于其并非专项立法，因而在不同的立法当中，与河长制相关的条文数量其实表现出明显的参差不齐，亦即有些地方立法中与河长制相关的条文较多，有些则相对较少。例如，在《北京市水污染防治条例》《安徽省环境保护条例》《福建省水资源条例》等地方立法当中，仅有1个条文对河长制进行了规定，而上述《江苏省河道管理条例》中则有4个与河长制相关的条文。当然，条文数目少并不绝对意味着这部法律对河长制规定得简略，比如在《上海市水资源管理若干规定》当中，只有第23条是河长制的规定，但该条却分为4款，对河长体系、河长的职责、河长制的运行等主要内容均作出了规定。
在某种意义上来说，专项立法的优点其实就是在其他立法中将河长制入法的缺点，专项立法的缺点便是在其他立法中将河长制入法的优势。具体来说，在其他立法中将河长制入法的优势有二：一是可以有效避免制度的变迁对法律稳定性的影响。因为法律文本需要保持一定的稳定性，如果通过专项立法对河长制作出全面系统的规定，而在一段时期之后，河长制的内涵和具体制度设计已经发生很大改变，那么便需要通过修改法律以使得法律符合实际；二是在其他立法中将河长制入法可以有效避免政策因素对法律的影响，因为河长制其实最初呈现的是一种政策形态，亦即通过党政机关印发的政策文件来为河长制的运行提供依据。而待到河长制立法之时，不少法律条文其实也自觉或不自觉地“沾染”了不少政策文本的色彩，或者说并非严格意义上的“法言法语”。虽然说“立法是政策的体现，是政策的延伸”，但是法律自有其技术规范和专业表达，因而应当尽可能地摒弃政策用语。在这个意义上来说，尽可能少地规定河长制的细节，其实可以有效避免立法中出现大量的政策性话语。与此同时，在其他立法中将河长制入法的弊端同样显而易见，具体而言有三：一是在其他立法中将河长制入法其实是法制化不足的表现，因为其难以将与河长制相关的主要事项皆作出规定，这使得不少与河长制相关的内容仍然是游离于法律之外的；二是在其他立法中将河长制入法，会使得与河长制相关的法律条文存在于不同的法律文本当中，从而不便法律在实践中执行，给法律的执行造成一定的困扰；三是在其他立法中将河长制入法，容易出现不同法律文本之间不一致、不统一的问题。
三、河长制立法的难点及解决
虽然河长制已经运行数年，但在河流治理问题上，河长制仍然是一个新事物。通常来说，新事物在其发展过程中会经历不少曲折。正是由于此，河长制立法也相应地面临不少难点，但为了使河长制的运行更加法律化，这些难点问题无疑需要在立法过程中予以解决。这一方面关涉到河长制立法是否能够符合科学性和合理性的立法要求，另一方面也关系到河长制是否能够在实践中有效运行。概而言之，河长制立法主要面临以下三个方面的难点，其中有些难点问题已经在实践中暴露出来。
（一）如何确定河长制立法的层级
根据《宪法》和《立法法》的规定，我们国家的立法有着相当鲜明的层级性：既有国家层面的立法，如法律、行政法规、部门规章，还有地方层面的立法，如地方性法规和地方政府规章等。同时，地方立法也有两个层级：一是省级地方立法，即省级人大及其常委会和政府制定的地方性法规和地方政府规章，二是市级地方立法，即设区的市人大及其常委会和政府制定的地方性法规和地方政府规章。特别是在《立法法》于2015年3月修改之后，所有设区的市都可以行使地方立法权，而不再如此前只有“较大的市”才享有地方立法权，这也使得设区的市层级的立法越来越多。同时，根据《立法法》第72条第2款和第82条第3款的规定，设区的市的立法权限范围为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。而河长制便属于其中的“环境保护”之范畴。由此可见，设区的市也有权对河长制进行立法。也正是缘于此，才会产生如何确定河长制立法层级的问题。
在国家、省、设区的市三个层级皆有权对河长制进行立法的现实下，如何选择合适的立法层级其实是河长制立法首先需要予以解决的问题。在既有的实践中，河长制立法在这三个层级都是有所体现的，例如，在国家立法层级的有《水污染防治法》中对河长制作出的规定，这可以视为在其他立法中将河长制入法；在省级立法层级的最多，既有像《浙江省河长制规定》这样的专项立法，也有在《上海市水资源管理若干规定》等法律中将河长制入法；在设区的市立法层级，同样有不少在其他立法中将河长制入法的做法，比如《邯郸市城市河道管理办法》《承德市水源涵养功能区保护条例》等。但是，目前在设区的市层面还没有专项立法，不过，已经有一些地方启动了相关的专项立法工作，比如四川省雅安市人大常委会便将村级河长制立法纳入2018年度立法计划，并于2018年6月对该市人民政府提交的《雅安市村级河长制条例（草案）》进行了一审。可以预见的是，随着河长制的不断发展，河长制立法也会随之在全国范围内进行，届时将会有更多河长制立法。于此层面而言，有必要认真分析河长制立法层级的问题。本文认为，在确定河长制立法层级时，需要考虑以下两个方面的问题：一是需要考虑各地是否有根据本地实际进行河长制立法的需求，二是需要兼顾河流统一管理和属地管理相结合的治理机制。具体而言：
其一，《立法法》于2015年3月修改时，之所以赋予所有设区的市地方立法权，最主要的原因便是随着经济社会的发展，目前设区的市普遍有根据本地实际制定地方性法规的需要。同样地，河长制立法其实也需要考虑各地真实的立法需求，如果有较大的立法需求，则应当进行河长制立法，否则便不宜进行河长制立法。本文认为，首先，国家层面有对河长制进行立法的需要，因为在单一制国家，中央层面的立法可以为地方立法提供上位法依据，比如《水污染防治法》对河长制进行的附带性规定，其实便可成为地方对河长制进行立法的依据。其次，省级层面同样有对河长制进行立法的需要，因为国家层面的立法其实只是一种概括性的立法，对河长制仅作出了非常粗略的规定，河长制中更为具体的制度设计其实需要借由地方立法来实现。再次，设区的市层面对河长制立法的需求其实并不明显，因为河长制的主要内容其实已经在省级立法层面作出了较为具体的规定，因此在某种意义上而言，设区的市其实很难再进行更为具体的立法。
其二，实现统一管理和属地管理相结合的河流治理体制，乃是河流治理过程中的一般规律。一是因为河流其实存在“左右岸、上下游”的关系，如果忽视统一管理，其实是难以对河流实现有效治理的。美国田纳西河流域的管理便已经成为世界范围内对河流进行统一管理的典范，也成为各国普遍学习借鉴的经验。我们国家设立的长江水利委员会、黄河水利委员会，其实也是为了实现对长江和黄河的统一管理。二是因为基于行政区划因素的考虑，河流的统一管理不可能是绝对的，而是相对的，因此也就有必要在实现统一管理的同时，发挥属地管理的优势和作用。例如，《深圳市人民政府关于加强我市河流综合治理工作的意见》即明确提出：“建立统一管理和属地管理相结合的河道管理体系”。此种“统一管理和属地管理相结合的河流治理体制”，在某种意义上限缩了地方对河长制立法的需求，尤其是对设区的市而言。因为河长制作为流域治理的重要方式，也有必要实现统一的管理和运作模式，如果各地皆可对河长制进行立法，且立法内容存在较大的差异，甚至不同地方的立法在一些关键制度设计上还有所抵触，那么，势必影响到河长制在全国或全省范围内的运行，这也不利于河流的统一管理。
鉴于以上两大因素的考量，本文认为：首先。在国家立法层面，可以在环境保护、河流治理等综合性法律当中，以数个条文的形式对河长制作出概括性的规定，亦即上文所述的在其他立法中将河长制入法。因为在国家立法中对河长制作出的规定，可以作为地方立法的上位法依据。同时，考虑到河长制仍然处于不断完善发展的程中，不少制度设计尚有发生变动的可能，因此在国家层面也不宜进行河长制的专项立法。其次，在地方立法层面，省级人大及其常委会和政府可以对河长制进行立法，立法模式既可以是专项立法，也可以是在其他立法中将河长制入法。无论选择何种立法模式，皆应当将与河长制相关的主要内容尽可能全面地载入到法律当中。对于设区的市层面的立法而言，考虑到省级层面的立法可以对河长制的主要内容作出相对全面的规定，设区的市层面对河长制进行立法的空间其实并不太，相反还容易出现重复立法乃至“立法抄袭”的问题。加之河流治理有着明显的“统一管理”倾向，即河流通常是跨行政区域的，“各管一段”的做法其实是不利于河流统一治理的。因此，假若设区的市皆对河长制进行立法，且彼此之间的立法出现不一致的情形，这无疑会妨碍河流的统一管理。鉴此，在省级层面的立法已经对河长制作出全面规定之后，设区的市其实是不宜再行立法的。
（二）如何协调法律与党内法规的关系
河长制乃是一项内涵颇为丰富的制度，通过河长制立法可以使该制度更加规范化和制度化，但是，并非与河长制相关的内容皆可借由立法进行规定，河长制当中不少制度设计其实是不宜规定在法律当中的。因为在我们国家，其实存在党内法规和国家法律两套制度体系，这两套制度体系虽然在很多方面具有高度的一致性，比如二者皆是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。但不可否认的是，党内法规与国家法律的区别也是显而易见的，其中最大的区别便是党内法规调整的是党务关系，国家法律调整的是社会关系。例如，根据《中国共产党党内法规制定条例》第2条的规定，党内法规的调整范围是“党组织的工作、活动和党员行为”。虽然《宪法》和《中国共产党章程》皆规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，但这并不意味着国家法律可以对党内事务进行规定。相反，政党主要是依据内部规章制度而非国家法律来实现自身建设和内部治理。而若观之河长制的各项制度设计，可以发现其中相当一部分是属于国家行政事务（主要是一种内部行政关系），但仍然有一部分涉及的是党内事务。
以河长制中的考核问责机制为例：在河长制的诸多制度设计当中，考核问责无疑是一项颇为重要的制度设计，因为唯有健全的考核问责机制，才能够保证河长积极有效地履行各项职责。但是，在河长制的考核问责机制当中，便与党内事务有着相当密切的关联。首先，考核问责的依据主要是党内法规，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，乃是环境保护领域进行问责的重要依据之一，而该办法其实便属于党内法规的范畴。此外，甚至有论者认为《关于全面推行河长制的意见》也具有一定的党内法规的因素。其次，考核问责机制中需要大量党的部门参与其中，例如，黑龙江省委办公厅和黑龙江省政府办公厅于2017年6月印发的《黑龙江省实施河长制工作方案（试行）》规定：“省委组织部掌握省直有关主管部门对市（地）、县（市、区）河长和省直责任单位责任人的考核结果，并作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。”再如，根据天津市委办公厅、天津市政府办公厅于2017年5月印发的《天津市关于全面推行河长制的实施意见》的规定，市委组织部负责将河长制实施情况考核结果作为对党政领导班子和主要领导干部综合考核评价的重要依据，市委宣传部负责河湖管理保护的社会宣传和舆论引导。
由上可见，河长制当中包含了相当的涉及党内事务的制度设计，而河长制立法属于国家法律而非党内法规，其显然不能对这些与党内事务相关的制度设计作出规定。依此逻辑 ，单纯借由河长制立法其实难以完全实现河长的制度化和法律化。当然，这并不否定河长制立法的必要性，因为河长制立法之目的只是借由国家法律的形式来实现河长制的制度化。但应当注意的是，在进行河长制立法的同时，还应当注重党内法规在其中的作用，并实现党内法规与国家法律的协调和衔接。概言之有四：其一，河长制中涉及党内事务的制度设计，不宜在河长制立法中进行规定，而应当由党内法规进行规定；其二，河长制中涉及行政事务等国家事务的制度设计，应当通过河长制立法作出规定，而不宜在党内法规中进行规定；其三，对于兼具党内事务和国家事务特征的制度设计，比如党政机关负责人担任河长、党政一体问责等，可以在河长制立法中作出概括性和原则性的指引式规定，更为具体的规定可由党政机关以联合发文的形式加以规定；其四，上述与河长制相关的党内法规与国家法律应当实现协调衔接，比如有观点便提出要实现《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内法规，与《环境保护法》《公务员法》等国家法律的衔接。再如，全国人大常委会在修改《水污染防治法》时，考虑到《关于全面推行河长制的意见》已对河长制相关内容提出了明确要求，因此《水污染防治法》作了衔接性的规定。
（三）如何处理法律与政策的关系
同党内法规与国家法律的关系类似，法律与政策也是分属于不同范畴的治理体系。加之环境法有着较强的政策属性，因而在环境保护领域，政策往往发挥着相当大的作用。如上所述，在河长制建立和运行的过程中，其最初的建立依据便是政策，亦即党政机关发布的各类规范性文件，诸如《关于全面推行河长制的意见》等河长制据以运行和推行的依据，同样是一种政策文件。因此，如何处理法律与政策的关系，便成为河长制立法需要认真对待的问题之一。一般来说，法律与政策分属于不同的治理体系，二者有着相当多的区别，比如政策并不具有强制执行力，而法律则是由国家机关制定的，并以强制手段来保证其得以有效实施的规则体系。在环境保护领域，环境政策是国家在保护环境方面所采取的一切对策和行动，主要是指在环境法律以外的有关政策安排。二者通常是并行不悖的，但也不应将二者混为一谈。具体而言，在进行河长制立法过程中，应当从以下三个方面来处理法律与政策之间的关系：
首先，河长制立法并不意味着不重视政策的功能。诚如党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所言：“发挥政策和法律的各自优势。”因此，在对河长制进行立法之后，不应忽视政策在河长制运行中的重要功能。一是因为河长制乃是一项内容颇为丰富的制度，涉及到方方面面的事务，所以，即便是通过河长制立法将该项制度予以法律化，但并不意味着所有与河长制运行相关的事项皆可载入法律文本当中，特别是有些事项其实是不宜通过立法进行规定的。例如，在《浙江省河长制规定》的制定过程中，便只是对河长制中适合通过立法加以解决的主要问题作了规范，对于河长制作为以党委、政府领导负责制为核心的治水制度，其中一些政策性问题不宜通过地方性法规予以规范，而应当在实践中依据中央或者省委文件予以执行。如此一来，政策文本便有了存在的必要，且可以在实践中发挥相当重要的功能。二是因为河长制虽然运行数年，但制度依然处于不断创新发展的过程中，这意味着会有不断的新的制度设计产生。相较而言，政策比法律更具有变动性，因此法律可以对河长制的内容作出相对概括的规定，以确保法律的稳定性和权威性，至于变化创新的内容则可借由政策文本进行规定，以此使得河长制处于一种“常新”的状态。此外，尚需特别指出的是，河长制虽然不能替代政策文本，但政策应当在法律的范围内制定和运作，亦即在河长制立法完成之后，与之相关的政策文本原则上不应与河长制立法的内容相抵触。
其次，河长制立法可以将行之有效的政策纳入到法律当中。虽然说法律与政策分属于不同的规范体系，但二者也有着颇为密切的关联，特别是政策对立法具有很大的指导作用，亦即在制定法律时可以政策为依据，通过法律形式把政策定型化、条文化、规范化。诚如上述，河长制建立的依据乃是政策文件，河长制在相当长一段时期内也是依据各类政策文件来运行的。在很大程度上来说，河长制立法就是对这些政策文件中行之有效的内容，用法律的语言表达出来，并将其规定在法律当中。例如，浙江省人大常委会制定的《浙江省河长制规定》，其实便将《浙江省全面深化河长制工作方案》等诸多政策文件中的内容纳入至其中。试举一例：《浙江省全面深化河长制工作方案》在就河长体系进行制度设计时指出：“建立健全省、市、县(市、区)、乡镇(街道)、村（社区）五级河长体系”，同时，《浙江省河长制规定》第4条规定：“本省建立省级、市级、县级、乡级、村级五级河长体系”。当然，在此需要予以说明的是，将政策纳入法律应有一定的限度，一是唯有经实践检验之后有效的政策设计，才能够纳入法律；二是只有那些具有宏观性、稳定性和重要性的政策设计，才能够纳入法律，而时常变动的、细枝末节的政策设计，则不应纳入法律当中。此外，对于那些具有前瞻性、符合发展趋势的政策，也可以适当地纳入法律当中，这也是发挥立法引领作用的应有之义。
再次，河长制立法应当避免使用过多的政策性语言。法律文本与政策文本之间一个很大的区别，便是二者所使用的语言有相当层面的不同。虽然政策文本的用语也是比较考究的，但鉴于政策文件自身的定位和适用方式，其难免与立法语言有着较大的差别。通常而言，立法语言是语言文字的一种，与其他语言文字有共同的属性，但立法语言又是一种极为特殊的语言文字，与其他语言文字有着明显的区别。同其他语言文字相比，立法语言是一种最为明确、规范、严谨、简洁的语言文字。在新中国成立之后，立法机关其实是比较注重立法语言的准确性的，比如在“1954年宪法”的制定过程中，便由叶圣陶、吕叔湘这两位语言学大师担任语文顾问，来对宪法的语言文字进行把关。不过，实践中仍然有较多立法语言使用不当的情况，例如，有学者对我国的民事立法语言进行研究和分析，认为其中存在大量的“语言失范”问题，既有标点符号、用语和语法错误，也有概念不清晰、逻辑不周延等问题。有鉴于此，上述问题在河长制立法中同样需要警惕，特别需要关注的是河长制立法应当尽可能少地使用政策性的语言。诚如上述，河长制立法很大程度上是建立在既有的政策之上的，换言之，河长制立法其实就是将行之有效的政策法律化的过程。因此在这过程中，难免会有一些政策性话语未来得及“加工”，而直接纳入法律文本当中。
（四）如何安排河长与行政部门的职责
为了使河长制发挥预期的功能，并使河长在河流治理中发挥应有的作用，有必要赋予河长（包括作为河长制工作机构的河长制办公室等）以一定的职权，同时其还应当承担一定的责任。例如，《关于全面推行河长制的意见》等规范性文件皆对河长的职责作出了规定。正因为如此，便产生了如何安排河长与水利、环保等行政部门职责的问题。概而言之，理论上存在以下三种不同的观点：一是认为在实行河长制之后，河长享有甚至取代了原本由行政部门享有的权力，比如有学者指出：“河长有权要求公民、法人和其他组织或者下级河长以及成员单位作出某种行为或不作出某种行为的职权责。” 二是认为河长并没有取代行政部门享有的职权，未曾改变治水相关部门的职能职责，而是在统筹多部门资源，解决以往“九龙治水”存在的职责不清、互相推诿、执法重叠等问题。三是认为河长可以分享行政部门享有的职权，但行政部门也享有相应的权力，即河长和职能部门就河湖管理中的某一问题均享有权力。
因为河长制的关键一环是河长享有一定的职权，从而能够直接或间接地参与到河流治理过程中去，由此实现河流的有效治理。于此层面而言，究竟应当赋予河长怎样的职权，以及河长的职责与行政部门的职责究竟是什么关系？无疑成为了河长制立法需要解决的重大问题之一。例如，在浙江省人大常委会制定《浙江省河长制规定》的过程中，同样面临该问题：浙江省人大法制委员会主任委员丁祖年就《浙江省河长制规定（草案）》作说明时指出：“把握好河长职责与部门法定职责的关系，鉴于法律法规已将治水方面监督管理职责赋予政府相关主管部门，草案将河长的治水职责定位为对主管部门履行法定监管职责的补充”，亦即通过巡查发现问题、督促政府有关部门解决问题。由此可见，《浙江省河长制规定》的做法是，赋予河长一定的职权（如对河流进行巡查的职权），但该职权并不是行政部门原本享有的职权。同时，河长还有权督促行政部门认真履行职责。
本文认为，在进行河长制立法时，应当将河长定位为相关行政部门治理河流的组织者、协调者和监督者，与此相对应，河长（包括作为河长制工作机构的河长制办公室等）享有组织、协调和监督等方面的职责，而非直接替代或分享行政部门行使的河流治理职权。具体原因有三：一是因为在河长制建立和推行之前，我们便已有一套以环保、水利等行政部门为主体的河流治理机制，这些行政部门在所属领域内履行河流治理职责。但鉴于“九龙治水”的弊端，河长制便应运而生，用以协调不同的行政部门，从而形成治水的合力。换言之，河长制可以说是在既有机制失灵时的权宜之计，因此有观点认为该项制度“不可持续，用多了会退化，还会破坏正常的行政机制”。如此一来，若认为河长制可以行使本属于行政部门的职权，无疑会破坏既有的行政执法体制和行政权运行机制。二是因为行政部门的河流治理职权，乃是由法律进行规定的，比如根据《水污染防治法》第9条的规定，环境保护主管部门对水污染防治实施统一管理，根据《水法》第12条的规定，水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作。因此，在现行有效的法律未对上述河流治理职权作出修改的前提下，自然不应通过河长制立法（尤其是地方层面的河长制立法）将相关职权赋予给河长。三是中央层面的顶层设计同样是将河长定位为组织领导者，例如《关于全面推行河长制的意见》在对河长的工作职责作出规定时便指明：“各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作”。
结语
河长制乃是我们国家在河流治理过程中的一项创新举措，该项制度运行数年来，在实践中取得了良好的效果。但是，相应的质疑之声也是同时存在的，特别是认为河长制是一种典型的“人治”样态，因而无法长期适用于河流的治理。为了应对和消解此类质疑，对河长制进行立法的设想便应运而生，且当前已有浙江省和海南省两地对河长制进行了专门性的立法，《水污染防治法》也对河长制作出了规定。河长制立法的重要性和必要性不可否认，但河长制立法也应当谨慎为之，因为对一项新制度进行立法，需要注重立法时机、立法内容等因素，否则立法非但难以在实践中施行，且会使得原本运行有效的制度失去“活力”。
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