秦前红 石泽华 | 新时代法律监督理念：逻辑展开与内涵阐释 | 国家检察官学院学报201906

【作者】秦前红（武汉大学法学院教授、行政检察研究中心主任，教育部“长江学者”奖励计划特聘教授）；石泽华（武汉大学法学院博士研究生）

【来源】北大法宝法学期刊库《国家检察官学院学报》2019年第6期（文末附本期期刊要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：新时代法律监督理念较诸传统“检察理念”更加注重时代性、整体性并突出“法律监督”属性。其本质是新时代背景下围绕法律监督形成的“理念集合体”，建立和发展检察制度的“基本理论支撑”以及统摄“工作理念”和“改革理念”等特定理念的更高位阶的“上位理念”。其逻辑应从四个方面展开：问题意识层面，从理论和实践层面分别系统性回答新时代应当坚持和发展什么样的法律监督、应当怎样坚持和发展法律监督；基本定位层面，是新时代中国特色社会主义法治理念在法律监督领域的具体化，也是指导和调整我国全部法律监督活动的根本指针；逻辑边界层面，不得违背我国人大制度根本遵循和现代法治基本共识；根本保证层面，要始终坚持中国共产党对法律监督工作的领导。于此基础上，新时代法律监督理念之科学内涵，可以阐释为以下五个方面：以“民主法治”为核心内容，以“法制统一”为基本诉求，以“人权保障”为本质要求，以“理性谦抑”为价值追求，以“功能优化”为根本方法。关键词：新时代法律监督理念；检察理念；社会主义法治理念；科学内涵

　　新时代，我国诸项政治改革渐次展开、持续深化，检察事业进入新的历史时期，检察改革面临着新的形势和新的任务，检察机关正处在法律监督工作全面深化调整的改革叠加期。法律监督理念，作为法律监督工作的指引者以及法律监督方向目标的决定者，是影响法律监督之品质和价值的最关键因素，其科学正确与否，直接决定着法律监督是先进还是落后。我国检察事业及法律监督工作如欲紧抓历史机遇、谋求长期发展，尤为重要者便是充分运用政治智慧和法律智慧，尽快从理念层面总结形成一整套能够从根本上指导和调整我国法律监督工作的思想和原则，以此进一步提升法律监督效果，在正确轨道上有序推进我国法律监督工作。

　　近年来，我国检察系统提出了“转隶就是转机”“在监督中办案、在办案中监督”“双赢多赢共赢”“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展等等理念。这些理念因应了形势发展变化，有利于推动检察工作创新发展。但是，对于这些理念之间究竟存在何种关联，它们的本质属性及体系化逻辑应当如何理解，它们背后蕴含了哪些法理内涵，我国法律监督还可能存在哪些科学理念，等等问题，还有待进一步作出理论阐释和实践总结。这有赖于结合“新时代法律监督理念”之概念对它们加以高度概括和整合。有鉴于此，本文从问题意识、基本定位、逻辑边界和根本保证等四个方面对新时代法律监督理念之逻辑展开论述，进而概括阐释新时代法律监督理念的科学内涵，以期对我国检察事业及其理论研究有所裨益。

一新时代法律监督理念的概念及本质

　　目前我国法学界使用的“理念”一词，通常是指事物的本质和价值，是主导、引导人们从事实践活动的高度抽象的精神原则。从主客观关系上讲，理念是一种制度在建构和设计中内在的哲学基础、精神原则和指导思想。理念还与观念相关联，只有上升到理性高度的观念才可被称作“理念”。对法律监督来说，理念是指导、引领实践工作的思想和灵魂。本文认为，所谓新时代法律监督理念，是指：在新时代条件下，针对有关法律监督工作内在要求和运作规律的一系列观念、信念、理想和价值进行高度凝练和总结概括，进而从理念层面提炼出的用作指导和调整我国法律监督工作的一整套思想和原则。

　　实际上，“新时代法律监督理念”是在传统“检察理念”基础上提出的新概念。我国传统检察理论研究此前已经提出并探讨过“检察理念”。总体来看，对此之研究大致可以划分为4个阶段。第一阶段是探索阶段（2005年以前）。其特征是，尚未形成对“检察理念”的整体认知，即有关研究主要围绕民事行政检察等某项具体职能展开，同时主流观点将“检察理念”等同为“检察执法理念”。其间，2004年出版的《检察：理念、制度与改革》一书，首次从检察事业整体视角展开研究，较为深入地探讨了人权保障、公平正义等理念与逮捕、职侦、公诉等诸项检察改革以及检察官制度等的关系。第二阶段是发展阶段（2006-2009）。该阶段以社会主义法治理念之提出为开始标志，主要围绕检察理念内涵展开初步探讨，具体有两种研究路径。（1）宏观切入，即结合和谐社会、科学发展观、社会主义法治理念等展开讨论；（2）微观切入，即从人本主义、公平正义理念、客观中立理念等具体理念展开。此外，亦不乏对民事行政检察理念、刑事检察理念等后续研究。其间，2008年出版的《21世纪中国检察制度研究》对“检察理念”的概念及特征作了初步概括，认为“检察理念就是对检察制度的本质属性和内在规律的认识，是引导检察职能行使的高度概括的指导思想。检察理念具有独特性、深层次性、时代性和相对稳定性。”第三阶段是形成阶段（2010-2013）。在此期间，检察理念有关研究更加突出系统性、实践性和延展性，主要围绕“检察理念”之体系建构及历史溯源进行深入探讨，相关成果也有两类。（1）体系建构型，即尝试完成检察理念体系之建构。具体又分两种研究路径，一种是结合检察学研究范围及对象之类型化，尝试将检察理念拆解为与它们对应的诸项理念；另一种是结合检察实践工作内容之类型化，尝试将检察理念拆解为几种不同维度并作分别研究。（2）历史溯源型，主要从历史维度切入，尝试对新中国成立以来不同历史时期检察相关理念作出阶段性划分，并归纳各阶段之特征及主要内容；亦有学者从检察具体职能切入对其相关理念展开历史考察。第四阶段是新发展阶段（2014至今）。在此期间，相关成果主要着眼于对既有研究的查漏补缺和回顾展望，尽管数量不多，但讨论更为深入和成熟；同时，实务届比以往更加注重对理论研究的吸收采纳。从2017年开始，伴随我国发展进入新的历史方位，学界逐渐开启了对新时代法律监督理念的研究。

　　较诸传统意义上的“检察理念”，当前我们提出的“新时代法律监督理念”除了具备前者已有的“独特性、深层次性、时代性和相对稳定性”等之外，还更加注重时代性、整体性并突出“法律监督”属性。第一，更加注重时代性。所谓“新时代”，是党的十九大关于中国发展的历史方位提出的一个重大判断。作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，全面深化改革意味着我国诸项政治改革渐次展开、持续深化。新时代法律监督理念正是基于我国检察事业进入新的历史时期、检察改革面临着新的形势和新的任务、检察机关正处在法律监督工作全面深化调整的改革叠加期等背景之下而产生的。第二，更加注重整体性、系统性和层次性。新时代法律监督理念是作为整体形式而存在的，其并不要求针对法律监督工作中可能存在的具体问题分别提出与之对应的具体理念，而是表现为一整套体系完善、逻辑自洽、层次明晰的思想和原则。第三，突出“法律监督”的本质属性和目标导向。新时代法律监督理念所指向者乃是关于整体“法律监督工作”的监督理念，因此其必须突出“法律监督”的特色，围绕法律监督工作的内在要求和运作规律而展开。

　　新时代法律监督理念之本质，主要关涉三个方面：第一，它是新时代背景下围绕法律监督工作而形成的“理念集合体”；第二，它是建立、发展检察制度的“基本理论支撑”；第三，它还是统摄“工作理念”“改革理念”等特定理念的更高位阶的“上位理念”。在讨论新时代法律监督理念时，有两种误解颇具代表性：一是部分检察实务工作者倾向于将其理解为所谓“工作理念”，进而围绕检察官如何工作、检察办案如何开展等类似问题展开讨论；二是有的检察理论研究者习惯于将其等同为所谓“改革理念”，进而围绕检察职权及组织如何设置、检察改革如何推进等类似问题展开讨论。这些观点当然有其合理性，也一定程度上符合检察改革及工作开展的实际需要，但却未能透视其本质，不仅以偏概全，而且无法达致有效指导和调整检察事业及法律监督工作之目标，其根源则在于受经验主义所累以及身份框限。实际上，对于检察工作开展、检察改革推进、检察职权优化、检察职能保障等等而言，它们与新时代法律监督理念之间确实存在诸多关联。这些关联表现为：后者乃是基于前者之内在要求及运作规律而形成，后者存在之现实意义即在于指导及调整前者，后者可以外化表现为与前者相关之具体内容，等等。但是，从逻辑关系来看，它们并不是包含关系。就侧重点而言，检察工作理念重在“工作”，检察改革理念重在“改革”，检察职权优化理念重在“职权优化”，检察职权保障理念重在“保障职权”。一方面，无论是它们其中哪一个或者几个理念，还是这些理念的集合，都不是真正意义上的新时代法律监督理念；另一方面，这种以“检察职权体系”为线索推导出的“法律监督理念体系论”，难以从系统性、全局性和关联性等多方面作出综合考量，亦或导致未来改革设计及实践工作存在自我矛盾的不适症状。作为“理念集合体”和“基本理论支撑”而存在的新时代法律监督理念，以其更高位阶之“上位理念”的地位而统摄“工作理念”“改革理念”等特定方面之理念，由此成为开展检察工作、推进检察改革、优化检察职权、保障检察职能等等有关一切法律监督工作的根本指引。

　　总体观之，在两院组织法、三大诉讼法历经多次修改，监察体制改革持续深入开展，认罪认罚从宽、公益诉讼、捕诉一体等检察工作内容不断更新等多重背景之下，在现有“检察理念”之基础上进一步提出“新时代法律监督理念”，一方面有利于强化理论共识、统一内部思想，充分发挥相关理念在指引改革实践、指导日常工作等方面的重要作用；另一方面也能够突破传统“检察”思维桎梏，从“法律监督”的更高层次对待检察改革及其实践工作，进一步健全监督体系、强化监督效果、构建监督权威，由此不仅对检察事业及其理论研究具有重要意义，更有利于在新的历史时期进一步推进我国检察体系和检察能力现代化。

二新时代法律监督理念的逻辑展开

（一）新时代法律监督理念的问题意识

　　在指导和调整我国法律监督工作的过程中，新时代法律监督理念一方面从理论层面系统性回答了新时代应当坚持和发展什么样的法律监督，另一方面从实践层面系统性地回答了新时代应当怎样坚持和发展法律监督。此即新时代法律监督理念的问题意识，或者说其所欲解决的根本问题。

　　1.理论层面而言，新时代法律监督理念之问题意识在于系统性回答“新时代应当坚持和发展什么样的法律监督”这一根本问题。其所涉问题大致可以归纳为三个层面：（1）在范畴层面，其一，法律监督与公诉、侦查和诉讼监督等之间究竟是何种关系？其二，法律监督活动（权）与检察活动（权）之间究竟是何种关系？其三，在更大范围内开展法律监督工作是否具备宪制正当性与现实合理性？进一步讲，所谓“法律监督主责主业”又指的是什么责、什么业？（2）在性质层面，其一，法律监督活动（权）本身应当定性为何种性质的活动（权力）？其二，法律监督活动在我国宪法实施与法律实施过程中属于何种层次之活动？其三，法律监督与宪法监督、监察监督等之间的差异性和界限在哪里？（3）在价值层面，法律监督本身究竟是一种目标或者说理想状态，还是一种过程或者说实现其他目标的工具？易言之，法律监督是否存在独立的现实目标和价值追求？这些问题，如果仅仅从研究者自身角色或者既有知识体系出发，预设结论式地加以论证，很容易逡巡于其各自的狭隘视角，故而必须上升至理念层面进而加以科学完整地体系化研究。

　　2.实践层面而言，新时代法律监督理念之问题意识在于系统性回答“新时代应当如何坚持和发展法律监督”这一根本问题。其所涉问题大致可以归纳为5个层面：（1）在理论基础及宪制背景层面，或者说在与其他国家机构及国家权力的关系层面，如何区分好社会主义国家权力监督原则和分权与制衡原则之间的关联性及差异性，认真秉持独立宪制机构之宪法地位并发挥其优势？质言之，应当以何种理念及原则作为法律监督工作的逻辑起点，进而处理好法律监督机关之内外组织关系，同时厘清法律监督活动之本质属性并完善其内外衔接机制？（2）在与执政党的关系层面，如何在坚持党对法律监督工作领导的基础上，认真履行“依照法律独立行使检察权”的宪法原则？（3）在与宪法法律的关系层面，如何把握好“依法”和“独立行使检察权”的关系，在法律监督机关之角色定位下做好监督法律实施之根本任务？（4）在与人民群众的关系层面，如何把握好检察为民和服务大局的关系，既发挥好检察机关在政法工作中的法律监督作用、在反腐工作中的纪法衔接作用、在普法责任制中的法治宣传作用，又不至于过度下放“解释权”，避免少数基层地方以维稳需要为由虚置法律监督职能？（5）在日常工作层面，一方面，检察机关应当如何看待检察办案与常态监督之间的关系？法律监督又应当依靠何种职权措施，才有可能真正实现与其宪法定位相匹配的现实权威和地位，进而做好法律监督、取得监督良效？另一方面，法律监督如何才能真正聚焦主责主业，以此真正将其既定的目标和价值贯穿始终，最终在规制国家公权、保障公民权利和构建检察权威之间的把握好动态平衡？

　　（二）新时代法律监督理念的基本定位

　　新时代法律监督理念之基本定位，主要可以从宏观和微观两个层面来考虑。前者指向的是其在我国全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中的定位问题，后者则主要考虑其在我国检察事业及法律监督工作的过程中的定位问题。

　　1.宏观层面而言，新时代法律监督理念是新时代中国特色社会主义法治理念在法律监督领域的具体化。所谓新时代中国特色社会主义法治理念，是社会主义法治理念在新时代条件下的新的表现形式。社会主义法治理念，作为“法治理念与社会主义理念的理论融合和实践结合”，是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则，其基本内容一般认为包括依法治国、执法为民、服务大局、公平正义、党的领导等五个方面，同时这些内容与监督制约理念、基本人权理念、司法公正理念、独立司法理念和法律权威理念等并行不悖。从新时代中国特色社会主义法治理念与新时代法律监督理念的关系来看，二者之间乃是共性与个性、整体与部分的关系。以系统论视角观之，新时代中国特色社会主义法治理念处于更高层次，新时代法律监督理念必须服务于新时代中国特色社会主义法治理念；以具体内容观之,新时代法律监督理念蕴藏于新时代中国特色社会主义法治理念之中，同时必须突出法律监督的本质属性、内在要求和运作规律。

　　2.微观层面而言，新时代法律监督理念是指导和调整我国全部法律监督活动的根本指针。理念是指导、引领实践工作的思想和灵魂；新时代法律监督理念作为建立、发展检察制度的基本理论支撑，亦以该身份指导和调整检察事业及法律监督工作。新时代法律监督理念的此种地位，贯穿于以下几个方面：一是指导法律监督有关制度建构，二是指导法律监督相关立法、修法及释法，三是指导检察机关内部运作及其对外关系，等等。例如，检察机关的公共利益代表之身份，是否意味着其能够取代行政机关，从而直接行使后者之公共管理职能？又如，跨行政区划改革究竟是不是解决司法地方化倾向的最优选项？再有，检察机关退回补充调查（侦查）或者作出不起诉决定之前，是否有必要与监察机关（公安机关）商得一致？还有，调查机关（侦查机关）在移送审查起诉时，如附从宽处罚建议书，那么检察机关在审查起诉时是否必须采纳并在提起公诉时将之“呈堂”？检察机关在普法责任制任务分工中究竟应当承担多少责任？这些问题都有赖于结合新时代法律监督理念予以回答。

　　（三）新时代法律监督理念的逻辑边界

　　新时代法律监督理念之逻辑边界，主要可以从我国宪制结构之框限以及世界检察理论之对比两个方面来考虑，其要求不得违背我国人大制度根本遵循，亦不得违背现代法治国家基本共识。

　　1.就我国宪制背景而言，新时代法律监督理念不得违背我国人大制度根本遵循。这是我国宪法规定的一元宪制结构和权力二层级构造所决定的。纵观各国，监督法律实施层面的法律监督并不是世界检察制度之主流。列宁考察西方国家检察制度也发现，西方三权体制下的检察制度并不适合以人民主权为理论逻辑的人民代表大会制度下的权力监督制约。究其根源，这是因为，更广泛意义上的检察权（即不限于公诉、侦查和诉讼监督）唯寻路于制约和监督行政权、立法权，这种上升至监督法律实施层面的法律监督机关，必须是独立的、超脱于三权体系之外的机构。与此同时，《宪法》虽然明确了检察机关与权力机关之间的关系是“由后者产生，对其负责、受其监督”，但是同时也规定了“独立检察原则”，故而权力机关对法律监督工作之监督应当限于宏观指导，并不涉及个案监督；从检察权与行政权的关系出发，该原则还可推导出行政权不得介入检察系统、检察权行使不受外界尤其是行政权的干涉，以及检察权的内部独立（即在检察官独立办案和检察系统一体化原则之间寻求价值平衡）等要求。总体来看，一方面，我国此种宪制结构为法律监督机关制约和监督行政权、立法权提供了比较充分的宪制正当性和现实可能性；另一方面，检察机关作为法律监督专门机关而非宪法实施监督机关的宪法地位，也决定了其对立法权的监督必须以我国人大制度为根本遵循。

　　2.就检察理论比较而言，新时代法律监督理念亦不得违背现代法治国家基本共识。这是世界范围内检察制度发展有关经验及其一般规律所决定的。自光荣革命以降，“法治”取代“人治”已在世界范围内成为主流，并渐与“民主”合为现代化国家之代名词。一般认为，现代意义的法治最早可追溯自古希腊。近代法治理论是由英国的哈林顿、洛克、戴雪，法国的卢梭、孟德斯鸠和德国的康德、黑格尔以及美国的潘恩、杰弗逊等著名思想家们共同丰富发展的。有学者指出：“先进的法治理念引领、指导国家机关、社会组织和人民群众的法律活动，是国家机关依法行使国家权力、服务人民、管理社会的行动指南。”“法律监督”作为我国国家权力运行的重要范畴，不是法外之地，也不是“法治原则”的例外。《宪法》第2条及第3条规定了“一切权力属于人民”和“民主集中制原则”，其中第3条第3款关于各机关受权力机关监督之规定与第127条第2款、第140条共同体现了社会主义国家权力监督原则，第5条第2款规定了“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，第33条第3款规定了“国家尊重和保障人权”，并以第二章整章规定“公民的基本权利和义务”，第131条及第136条规定了“人民法院（人民检察院）依照法律规定独立行使审判权（检察权）”。这些原则及规则，说明我国《宪法》贯彻着人民主权理念、监督制约理念、法律权威理念、基本人权理念、独立司法理念等重要理念，也体现了我国宪法与现代法治精神的传承及发扬关系。正向观之，我国全体公民对社会法治化的尊崇与向往，深刻说明了“只有让公平正义的法治理念在检察机关法律监督职能中得到充分发挥，人民群众才能对依法治国和国家法治建设更有信心”；置换视角，“新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的法治需求，决定了检察机关必须不断提高法律监督水平，提供更好的法律监督产品。”

　　（四）新时代法律监督理念的根本保证

　　新时代法律监督理念之形成及实践指引，应当始终坚持中国共产党对法律监督工作的领导。从法律权威、民主政治与党的领导三者的辩证关系来看，“有机统一说”认为，中国特色社会主义民主政治区别于西方政治制度的本质特征，在于坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。其中，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。坚持党的领导，被视作“人民检察事业持续正确稳定发展的首要遵循和根本保证”。

　　党的领导与法律监督的关系，主要体现在领导方式和执政方式两个方面。在领导方式上，主要表现为政治、思想和组织方面的领导，这意味着各级党组织要通过综合运用这些方式，实现对新时代法律监督理念之形成及实践的有序领导。党的领导方式是实现党的领导的核心问题，是“政党率领、引导人民群众和各类社会组织实现特定目标的形式、方法、途径的总称”。1982年，党的十二大通过的新《章程》首次明确提出：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”党的十六大报告也明确提出，要“改革和完善党的领导方式和执政方式”，重申“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。在执政方式上，主要表现为对法律监督工作的“保证”和“支持”。在中国共产党执政方式的基本理论框架中，依法执政作为执政的基本途径，是实行依法治国基本方略、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求，其要求党要坚持依法治国，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。尽管法律监督机关通常被定位为司法机关之一，但其活动同时关涉调查侦查、批准逮捕、审查起诉等多种职能属性，故而需要通过坚持党的领导来保证和支持法律监督工作。

三新时代法律监督理念的科学内涵

　　（一）以“民主法治”为核心内容

　　民主法治，是新时代法律监督理念的核心内容，也是贯穿法律监督始终的逻辑线索和基础要素。发展民主、健全法治，这是社会主义制度的内在要求，也是社会主义政治文明和社会主义核心价值观的基本内容。《宪法》第5条第1款规定：“建设社会主义法治国家”。社会主义法治的核心价值，在于通过宪法法律来调整国家各个方面的活动，这是“一项历史成就、一种法制品德、一种道德价值和一种社会实践”；社会主义民主则表现为人民民主专政的社会主义国家性质、以民主集中制为核心的人民代表大会制度、中国特色政党制度、基层群众自治制度和民族区域自治制度等。民主与法治二者相辅相成、不可分割，前者为后者奠定基础，后者为前者提供保障，这正是现代民主法治所追求的目标。新时代条件下，社会主义民主法治有着更加深刻的价值意蕴和理念内涵。在检察事业和法律监督工作中，必须始终坚持民主法治理念的核心地位。

　　1.坚持“民主”理念在检察事业和法律监督工作中的核心地位，本质而言就是要将民主意识贯彻于法律监督的全部过程。（1）在检察机关内部及与其他国家机构的关系方面，要以“民主集中制”作为根本组织原则。民主正当性是法律监督之正当性的根本来源，符合法律的法律监督活动于此意义上得到了政治意义上的确认。就产生及外部关系而言，法律监督机关作为国家机构之一，发端于人民主权并由权力机关产生，对权力机关负责并受其监督。在检察事业及法律监督工作过程中，检察改革方案的讨论与形成、检察有关制度及立法的制定与通过、各级检察机关领导人员和其他工作人员的产生与履职以及各级检察机关的组织运作与日常活动等等各个方面，都要贯彻民主集中制的组织活动原则。（2）在检察办案及常态监督过程中，要以“公共利益代表”之身份作为根本立足基点。有学者从检察对司法之价值角度指出其存在目的即“代表国家和公众维护公共利益，并通过对公共利益的维护来帮助司法机关做出公正裁判”。现代社会纷繁复杂，民主制度难以完全实现包括刑事公益在内的全部公共利益，时至今日，检察权早已超越刑事公诉范畴而被赋予一般公共利益代表之身份。联合国大会于1990年批准通过的《关于检察官作用的准则》第11条有关检察官职权的规定中指出：“检察官应在……和作为公众利益的代表行使其他职能中，发挥积极作用。”在我国，公共利益代表之身份，不仅是检察机关公益诉讼以及传统刑事检察之立足基点，亦是民事检察、行政检察之立足基点。有论者进一步主张，以公共利益的代表为核心构建新时代检察权理论体系。进一步讲，此种身份及权力之产生，在采取检察官选举的美国主要源于选民的直接赋予；在人民代表大会制度的中国，则采取一种更为迂回的正当性路径，即人民代表大会选举和罢免检察长，检察长提请人大常委会任免检察官。（3）此外，当前实务届所提出的“以办案为中心”和“产品理念”，实质在于通过办案“满足人民群众美好生活需要”和“让人民群众有更强的获得感”所体现的检察为民之服务理念，属于民主意识的延伸。

　　2.坚持“法治”理念在检察事业和法律监督工作中的核心地位，本质而言就是要将“依法监督”理论作为全部法律监督活动的根本理论指导。这至少包括三个方面的内涵：（1）以“合法性原则”作为法律监督工作之合法化逻辑的起点。合法性原则作为形式法治之要求，强调一切法律监督活动必须符合法律规定，由此在最低程度上使其获得形式正当性。（2）检察机关是“法律监督机关”，而不是“宪法监督机关”。《宪法》规定检察机关是“法律监督机关”，《人民检察院组织法》第2条还规定其任务包括“维护国家法制统一、尊严和权威”，但这并不意味着它是宪法监督机关。根据《宪法》第62条和第67条的规定，我国宪法监督机关有且仅有全国人大及其常委会。（3）检察机关之“解释权”不得超出《立法法》规定的范畴，并明确与其他规范性文件之关系。根据《关于加强法律解释工作的决议》和修改后的《立法法》规定，“两高”拥有制定司法解释的权力，但司法解释之效力尚不明确。对此，学界主流学说基本认同“司法解释具有法律效力”，就其效力位阶则主要有“类型化说”“效力低于法律说”和“效力等同于行政法规说”等学说，此外还有“效力模糊说”“制定机关决定说”“解释对象决定说”等主张。实践中需要解决的问题是，如何处理好检察机关司法解释与作为其解释对象的“具体的法律条文”、其他法律条文、立法解释以及行政法规、地方性法规和行政规章之间的位阶关系，同时注意避免出现“以释代法”现象。

　　（二）以“法制统一”为基本诉求

　　法制统一，既是新时代法律监督理念的基本诉求，也是法律监督之所以存续的直接原因和形式目标。所谓法律监督，本质而言是维护国家法律完整统一正确实施的国家宪制职能。正如徐汉明教授指出，法律监督所欲解决的诸多问题，皆因“破坏国家刑事法律规范、民事法律规范、行政法律规范、反腐败法律规范的行为所导致”，其“直接危害后果”包括“实体正义与程序正义遭受破坏，刑事案件枉纵冤错与侵犯人权、国家法制统一尊严权威受到破坏，民主法治秩序受损，公平正义不彰，安全环境堪忧，和谐稳定秩序紊乱，公民、法人及其他组织对依法应当应当享有的‘法福利’的获得感、满意感、幸福感不彰等”。有鉴于此，维护国家法制统一应当被视作检察事业和法律监督工作的第一要务和首要职责。

　　1.维护国家法制统一之所以能够被定位为“基本诉求”，是建立在社会主义国家权力监督原则之上的。在我国，法律监督职能是在社会主义国家权力监督原则与民主集中制原则共同指导下形成的重要宪制职能，其实质是源于宪法并在权力机关之下的专责监督模式，这与在分权与制衡理念及三权分立原则共同指导下形成的英美法系及大陆法系检察制度之间皆有所差异。比较可知，西方各国检察职权主要涉及诉讼监督权（主要是对侦查机关和审判机关的监督）、侦查权（主要是自侦案件和补充侦查）和公诉权（如审查起诉和提起公诉）三种职能。实际上，西方现代国家限于分权制衡传统很难容纳一种游离于三权体系之外、又非违宪审查的“法律监督”，它们除去依附行政或司法，几乎别无他路。显然，这种三权分立体制下的检察制度，与我国以人民主权为理论逻辑的人民代表大会制度下的权力监督制约是不同的。

　　2.所谓维护“国家法制统一”，包含了国家统一、法制统一、法令统一和市场统一等多个层次。《人民检察院组织法》第2条规定，“人民检察院通过行使检察权……，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。维护国家统一，指的是维护人民民主专政的社会主义制度，维护国家的尊严和权威，从社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民生活秩序等多个层面维护社会主义秩序，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安；维护法制统一，指的是维护中国特色社会主义法律体系从上位法到下位法、从一般法到特殊法、从此部门法到彼部门法等多重维度之统一；维护法令统一，指的是维护我国单一制统一多民族国家之结构形式，确保从中央至地方之各级政策法令皆发端于中央政府而不至于各自为政、各行其是；维护市场统一，指的是保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私人所有的财产，维护以社会主义公有制为基础的开放性市场在全国范围内秩序井然，推进经济长期稳定可持续发展，确保国家发展成果由人民共享。

　　3.从监督对象来看，法律监督之本意不仅在于监督确保全民守法，更重要者乃是通过对公权行为的合法性进行审查与监督，以保障法律的正确统一实施，由此亦可确立法律监督规制国家公权之属性，而此种属性不仅是法律监督自身意义之所在，更是实现法律监督的根本路径。问题在于，当前我国实践中围绕“诉讼监督”尤其是刑事诉讼监督形成的这套法律监督体系，它的现实价值还主要停滞于《宪法》规定的办理刑事案件“互相制约”层面，其规制对象则主要局限于审判机关和行政侦查机关，远未充分发挥我国检察权独立于三权之外这一关键优势。有鉴于此，通过采取“诉讼监督”和“行政检察监督”这两种法律监督活动的概念分野和实践区分，从两种独立平行之路径更大程度实现对国家公权行为的合法规制，便具有充分合理性及必要性。其中，“前者倾向于监督司法裁判，后者趋向于规制公共行政，分别追求诉讼活动和国家管理的过程公平与结果公道”。

　　4.从监督内容来看，法律监督之外延应当不限于诉讼监督、又不同于一般监督。（1）从“法律监督”与“一般监督”的关系来看，要注意当前意义上的“（专门）法律监督”并不意味着“一般监督”。从“一般监督”到“法律监督”，我国检察院的职权已有一定程度限缩，主要指公诉权、侦查权和狭义法律监督权（即不含公诉和侦查），该设定符合我国当前的一元宪制结构。于此背景下，我国权力机关和检察机关之间是决定与执行、监督与被监督的关系，二者存在位阶和性质上的差异，检察院法律监督权不得超越自身位阶，即法律监督对象不涉及国家权力机关实施的活动。正因此，有学者根据我国社会法治现状和检察机关法律监督的特点，将我们现行的法律监督概括为“有限的一般监督”。（2）从“法律监督”与“诉讼监督”的关系来看，当前我国实践中这套特殊的狭义法律监督体系，其实并不完全符合我国宪法对检察院的定位。对此，不少学者提出了相应意见，如“走向宪法规定的法律监督机关的大舞台”，“全面复原、充分发挥、及时回归检察机关的法律监督权能，树立‘大检察’格局”，“从立法、执法、司法和守法四个环节实现有效的法律监督”，等等。还有学者以司法审判权为比较对象，将我国检察权解构为低于、等于和高于司法审判权的三个层级，其中第三层级是人民检察院“单向”监督其他机关的职能，由此使其区别于公诉、侦查等活动。（3）在此基础上，应当进一步区分广义法律监督与狭义法律监督，一方面避免一元论和二元论的争议，另一方面由此将我国法律监督体系区分为三个层次：权力机关之法律监督、检察机关之广义法律监督和检察机关之狭义法律监督。立足我国人大制度根本遵循并结合国家活动的立法、行政和司法之属性划分，我们认为，所谓“狭义法律监督”，应当是一种专门法律监督机关对国家立法权之外的国家职权及其活动是否正确统一实施法律的监督。（4）进一步而论，对行政规范性文件和行政审判规范性文件的监督，可以作为法律监督尤其是行政检察监督工作创新的重要突破口，其核心是防止以前述文件之名破坏法制统一现象的发生，但仍需以我国人大制度根本遵循为前提。

　　此外，为了实现维护国家法制统一之基本诉求，推进检察队伍专业化建设便显得尤为必要和紧迫。伴随着进入新时代和社会主要矛盾转化，我国社会分工日益细化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面都提出了更高要求，对法律监督工作的专业化程度也提出了更高要求。如何做到“把专业化建设摆到更加重要的位置”？为此，一方面是要在遵循司法发展规律之前提下，有序推进员额制改革、检察人员分类管理改革、省级以下人财物统管改革等之外；另一方面还要通过科学合理的在职培训、通识教育和专业教育，培养更多社会主义检察法治人才，以此满足检察事业和法律监督工作的实践需要；再一方面，要注重“变更取证思路”“优化审查模式”和“严格证据排除”三轨并进，在审查起诉阶段，尽快实现从以口供为主的主观性证据审查模式向以客观性证据为主的客观性证据审查模式的合理过渡。

　　（三）以“人权保障”为本质要求

　　人权保障，既是新时代法律监督理念的本质要求，也是法律监督长期存续的必然趋势和实质目标。尊重和保障人权，是现代民主政治最基本的价值观念、文本表达和制度要求，是社会主义政治文明的重要标志。现代法治国家关于宪法之价值功能的一个基本共识是保障公民权利、控制国家权力。我国现行《宪法》相较于1982年以前几部宪法文本在篇章结构上有一个重要特点，即将“公民权利”章节调整至“国家机构”章节之前；2004年，第十届全国人大第二次会议通过宪法修正案，首次将人权概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”。宪法法律应当保障公民权利与自由的实现，这正是法治的价值所在。

　　1.在检察事业和法律监督工作中，必须时刻牢记以保障公民权利与自由为终极使命。“检察制度的创设不仅在于保障司法权行使的客观性，而且肩负保障人权的特殊使命”，这是人民检察院的重要任务。最新修订的《人民检察院组织法》第2条规定，检察机关要“维护个人和组织的合法权益”，这是对此前版本中“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”的高度浓缩和概括；最新修订的《检察官法》也指出，“尊重和保障人权，既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究。”这些规定深刻体现了人权保障在新时代法律监督理念中的重要地位。应当承认，新中国成立以来，尤其是改革开放40年来，我国检察机关在履行法律监督职能过程中，为推动我国人权保障建设发挥了重要作用；但是，不容否认，当前仍有部分人群甚至是司法机关内部工作人员，只是将检察机关视为犯罪的追诉人。最高人民检察院检察长张军就此指出：“如果以前可轻可重倾向于重，进入新时代理念就要更新”“这样的理念变化、调整是贯穿整个检察职能的，不仅适用于办理刑事案件，也适用于民事检察、行政检察和公益诉讼检察案件的办理。”

　　2.严格遵循“正当法律程序原则”，坚持程序法与实体法并重。现代社会并不完全禁止国家在特定条件下，对公民人身及财产权利予以限制，但其须有明确法律规定为依据，同时经过法定程序，由法定机关决定和执行。《宪法》规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，《刑事诉讼法》规定未经法院判决不得认定有罪和疑罪从无原则，并以整章规定“辩护与代理”事项。《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定，“在未依法证实有罪之前，应有权被视为无罪”，还规定“有相当时间和便利准备他的辩护并与它自己选择的律师联络”是人人完全平等地享有的一种最低限度的保证。坚持正当法律程序原则，对于提升司法水平、尊重保障人权有重要意义。“进入新时代，不放纵犯罪、不伤及无辜、罪责刑相适应必须是‘三位一体’，应当并重。”

　　3.人权保障理念不仅要求建立人权保障机制，而且要求建立权利救济机制。基于裁判请求权、提起申诉和控告权和取得国家赔偿或补偿权，公民在宪法权利受到损害或侵犯时，有权利向有关机关提起“权利救济”。有学者提出，救济是权利实现的必要条件，所谓“无救济即无权利”和“有权利必有救济”差别主要在因果顺序。就公众而言，一方面，包括抗诉等制度在内的法律监督工作，主要着重于强调弥补我国审级制度之可能缺陷；另一方面，法律监督工作本身也可能成为公民实体权利受损之原因，故而必须畅通完善公民权利之救济渠道。就被监督单位而言，法律监督机关如若职权行使不当，其同样需要求诸一定的异议机制和救济机制。

　　4.践行人权保障理念，还要注意避免“监督者恒监督”的错误观点，主动接受外部监督制约。公权行使必须受到监督和约束，这是现代法治国家的一项基本准则，作为我国权力运行和机构设置的一项基本要求，不仅适用于我国法治政府建设的方方面面，也直接体现在诸轮司法改革之中。法律监督机关除了要接受党的领导和监督、接受人大及其常委会的监督、在办理刑事案件中与公安机关和人民法院等相互制约之外，还要接受媒体监督和公众监督。《人民检察院组织法》第7条关于司法公开原则的规定，第11条关于司法民主、群众监督的规定，第27条关于人民监督员制度的规定，都体现了该理念。

　　（四）以“理性谦抑”为价值追求

　　理性谦抑，既是新时代法律监督理念的价值追求，也是法律监督实践操作的应然态度和行为规范。理性，是与感性对应的概念。法律监督工作之所以强调理性，与其维护法制统一之首要职责和保障公民权利之终极使命是分不开的。法律监督工作之所以强调谦抑，则是权力行使之谦抑性和程序监督之工作属性所决定的。在职务犯罪侦查权转移的背景下，理性谦抑理念之重要性尤为凸显。有实务工作者指出，“检察监督失去了所依赖的强力后盾，长期以来的‘威慑型监督’模式难以为继”，故而检察机关应当“以参与型监督理念和体系化监督思路调整完善检察监督职能”。在检察事业和法律监督工作中，应当将理性谦抑理念贯彻落实于思维态度和工作作风之中，始终遵守、主动践行、自觉维护。

　　1.秉持“客观公正”的基本立场。（1）坚持“客观理性”的思维方式。《宪法》第33条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，明确提出了平等原则。该原则在《人民检察院组织法》第5条中被细化为：“人民检察院行使检察权在适用法律上一律平等，不允许任何组织和个人有超越法律的特权，禁止任何形式的歧视。”客观理性的思维方式，就是要坚守“中立者”的定位及初衷，以平和的心态和情绪，理性客观、不偏不倚地平等对待和保护社会的每一个组织和成员，保持司法的稳定性和连续性，并在规制国家公权、构建检察权威与保障公民权利之间寻求动态平衡。（2）坚持“公平正义”的工作目标。司法公正是《人民检察院组织法》明确规定的重要原则。法律的核心价值就在于维护社会的公平和正义，法律监督的核心功能也在于维护社会的公平和正义，这是人民群众对司法机关的最大期待。坚持公平正义的理念，就是要“依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”，在每一起案件中妥善处理好情、理、法的辩证关系，使人民群众真正尊崇法律、信仰法律。

　　2.坚持“双赢多赢共赢”的工作方式，对被监督单位及个人要做到既不卑、也不亢。“双赢多赢共赢”是当前检察机关内部倡导的一种工作理念，其主张“建设监督与被监督的良性、积极关系，努力实现双赢多赢共赢。监督和被监督只是法律上、工作中分工不同、职能不同，但目标是共同的”，并在此基础上“共同研究解决对策，合力破解社会治理难题”。这符合理性谦抑理念的基本要求，是参与型监督理念和体系化监督思路指导下的理念创新，值得进一步推广。与此同时，实践中尤需注意的一点是：良性、积极的互动关系并不意味着检察机关必须主动“迁就”被监督单位，而是要实现政治效果、法律效果和社会效果三者有机统一。例如，检察机关补充侦查制度和不起诉制度体现了《宪法》第127条、第140条规定的办理有关案件时应当“互相制约”之宪法原则，也是对人权保障理念的遵守和践行。《监察法》（一审稿）第45条规定，检察机关作出不起诉决定之前“应当征求监察机关意见”，该内容在二审稿中被删去，最终表决通过版本亦无此内容。此种立法设计是合理的。在审查起诉实践工作中，如何坚守检察权依法独立行使之宪法原则，是各级检察机关及其工作人员需要考虑的问题。又如，《监察法》第31条和第32条规定，监察机关在移送人民检察院时可以提出“从宽处罚的建议”。那么，此种从宽处罚之建议能否被定性为具有《监察法》第62条规定之法律效果的所谓“监察建议”？根据前述条文，监察建议应当是一种基于监察机关法定职权的、可能直接产生法律效果的建议性处置措施。基于职权法定原则之实现，此种“监察建议”与广泛意义上的监察“建议”具有不同的性质及地位。如果将此种从宽处罚之建议认定为监察建议，即意味着一旦人民检察院无正当理由拒不采纳，便将承担《监察法》第62条规定的法律责任，其不仅违背了“人民检察院依法独立行使检察权”之宪法原则，亦在实际效果、必要性及可操作性等层面有待商榷。

　　3.明确以“程序性控制”为主的监督模式，避免过多对实体问题作出最终处分或者过多采取强制性监督措施。列宁指出，“检察长有权利和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响”，“但是检察长无权停止决定的执行，而只是必须采取措施，使整个共和国对法制的理解绝对一致”。列宁在论证检察机关应实行垂直领导体制的同时，强调检察监督职权限于程序性权限，而不涉及最终决定权。这正是法律监督价值追求的表达，符合权力制衡的规律。法律监督工作的核心，也在于保障司法“过程”的公正性。

　　4.注意以“公共法益之一定损害”为介入前提。“公共利益代表”之身份，乃是法律监督机关的根本立足基点。基于法律监督谦抑原则和对活动主体职权的尊重，法律监督一般只在公益遭受较严重损害结果时才介入。一个关键问题是，对于其他机关负责的监督事项，若其他监督主体不作为，检察机关是否应介入？对此有不得介入、可以介入和通过检察建议等方式督促履行监督职责等不同观点。考虑到“此时若检察机关再不介入，国家利益、社会公共利益或公民、法人其他组织的合法权益即将受到重大损害”，当其他监督主体都不作为时，相应事项应当可以进入法律监督介入之范围。

　　（五）以“功能优化”为根本方法

　　功能优化，既是新时代法律监督理念的根本方法，也是法律监督发挥应有功效的根本逻辑和路径选择。我国法律监督在宪制背景及建构模式层面之独特性，意味着我们很难亦无必要完全套用西方检察制度的模式，而是要以功能优化原则为指引，在新时代中国特色社会主义背景下进一步推进我国检察体系和检察能力现代化。在检察事业及法律监督工作中，要善于将功能优化理念科学运用于组织及职权设置、组织运作、职能履行等各个方面。

　　1.在组织及职权的设置上，要注意寻求功能优化之最优选项，在司法成本与检察效能之间寻求最佳平衡。就组织设置来看，以上文提及之疑问为例：跨行政区划改革究竟是不是解决司法地方化倾向的最优选项？《人民检察院组织法（修订草案）》（一审稿）第21条规定：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民检察院，办理跨地区案件。”本条规定后于修订草案（二审稿）中被删去，最终表决通过的版本亦无此内容。应该说，跨行政区划检察院之设置“对于去行政化和地方化、推动司法公正、提升司法效率有一定的帮助，却也面临改革目标不明确、正当性与合法性不足以及制度逻辑错位等重大问题，与我国人大制度治理模式之间的缝隙不容忽视”。就职权设置来看，亦以上文提及之疑问为例：检察长列席审判委员会会议是不是实现诉讼监督功效的最优选项？2018年10月最新修订的《人民检察院组织法》第26条规定，检察院检察长或者检察长委托的副检察长，可以列席同级法院审判委员会会议。有学者结合实证考察认为，定位于检察机关履行诉讼监督职能方式之一的检察长列席审委会制度，“在具体运作中却成为诉审双方商谈决疑的合法平台”。

　　2.在组织运作的过程中，要以辨证统一的思维正确看待“检察一体化”与“检察官相对独立”的关系。我国检察机关的外部领导体制经历了反复与发展的曲折路线，以现行《宪法》和《人民检察院组织法》有关规定为框架，当前我国确立了人大制度之下的检察系统一体化原则与检察官独立办案相结合的格局。一方面，这强化了检察内部管理、提升了检察效能；另一方面，司法的亲历性特点、办案责任制以及理性谦抑理念，也要求尊重检察官办案之实质独立性，避免承办检察官沦为检察长、检察委员会或者其所属部门的“代理人”。只有将检察系统一体化原则与检察官独立办案加以科学结合，综合考虑我国宪制背景及制度需要，进而在二者之间恰当地选择最优平衡点，才能有序推进法律监督工作良善运行。

　　3.在职能履行的过程中，要坚持“不缺位、不越位”，避免代位执法、越位履职，同时强调以办案为中心、以监督为主业、通过办案实现监督。以上文提及之“聚焦‘法律监督’主责主业”为例。本轮监察体制改革以来，这是流行于我国各级检察机关的重要“宣言”，近两年来从中央到地方掀起了一股讨论热潮，但是各地对于究竟聚焦于什么责、什么业，其实远未达成一致。例如，有的基层检察院多次开展检察机关与行政机关联合执法行动，甚至下发诸如《关于联合开展行政执法监督工作的实施方案》等文件，将其视作对“行政执法行为”之法律监督乃至大力宣传；还有的地方为了缓解公益诉讼“无案可诉”之窘境，与环保行政部门联合开展环保执法行动，以期尽快发出检察建议并取得“办案资格”。这些探索之初衷可鉴，但以检察代替行政的做法，分散了检察机关的有限资源及其工作人员的有限精力，亦背离了对法律监督的基本认知，尤需警惕。应当强调的是，对行政执法行为之法律监督，所指向者主要是针对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施，以及行政机关在城建、环保、治安、文化等职能行使方面存在的乱作为、滥作为或者不作为等情形进行的监督，而不是取代行政机关，挺在一线、“自己作为”。

　　新时代法律监督理念是历史的、具体的，在不同的历史时代和文化背景下有着丰富而特殊的内涵。作为新时代条件下围绕法律监督形成并以整体形式存在的“理念集合体”以及建立、发展检察制度的“基本理论支撑”，新时代法律监督理念以其更高位阶之“上位理念”的地位而统摄“工作理念”“改革理念”等特定方面之理念，进而从理论和实践两个层面系统性回答了新时代应当坚持和发展什么样的法律监督、新时代应当怎样坚持和发展法律监督的根本问题。在此过程中，要尤其注意不得突破我国人大制度根本遵循和现代法治国家基本共识，并始终坚持中国共产党对法律监督工作的领导。在此基础上，我们要牢牢把握新时代法律监督理念与新时代中国特色社会主义法治理念之间的辩证关系，结合新时代背景和社会实际需要，全面认知其特定的体系、内容和内涵，牢固树立并坚持用其指导和调整我国全部法律监督活动，以此有序推进我国检察事业建设、检察理论进步和法律监督工作长期稳定发展，在新的历史时期进一步推进我国检察体系和检察能力现代化。

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《国家检察官学院学报》2019年第6期要目

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3.土地经营权物权化规则构建路径

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《国家检察官学院学报》系最高人民检察院主管、国家检察官学院主办的法学类学术刊物，坚持理论联系实际的办刊定位，着力推介具有实践指导价值的学术精品和展现司法实务原貌的调研成果，努力搭建沟通学术与检察的思想平台。《学报》设有“主题研讨”栏目，集中讨论法学理论和司法实践中的重点、热点问题；“检察专论”，刊发检察基础理论、检察业务实证研究成果；“法学专论”，刊发法学各学科具有理论创新和实践指导价值的理论研究成果；“法学讲坛”，选登检察官培训的精品讲座；“域外法治”，介绍域外法律制度及实践动态。

责任编辑：李泽鹏

审核人员：张文硕

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