新冠肺炎疫情冲击背景下贸易调整援助的法律思考 | 聚焦疫情

【内容提要】新冠肺炎的全面爆发对我国企业的进出口贸易形成了严重冲击，尤其是，部分国家的进出口管制措施对于我国出口导向型的中小外贸企业造成了贸易损害。对此，以援助为手段、以调整为目标的贸易调整援助机制在这一背景下具有独特的制度优势，能够发挥贸易救济功能。相较于美国、韩国、欧盟等域外国家或地区的贸易调整援助立法，我国应立足国情，以中小企业的恢复与调整为着眼点，综合运用财政援助、技术援助、市场援助等多重举措推动企业复工复产。

【关键词】贸易调整援助；新冠肺炎疫情；中小企业；贸易救济

　　一、新冠肺炎疫情对国际经济贸易的冲击

　　2020年，新冠肺炎疫情的爆发与蔓延，使世界各国政府、医疗机构、社会公众进入全球抗议、严阵以待的特殊时刻。与此同时，不容否认的是，疫情也对世界各经济体的商贸发展造成了程度各异的不利影响。作为经济联动效应的直接后果，经贸冲击从国内市场扩散至国际市场、从商品市场延伸至股票市场，广泛波及贸易、投资、金融等各领域，强化了经济增长的下行压力。尤其是，居民消费水平因防疫管控而受限，从事交通、餐饮、旅游等服务业的企业收益状况不甚理想。因销售端需求下降，劳工多被要求居家隔离，工商业生产状况及就业水平亦陷入堪忧境地。突如其来的疫情，打乱了部分企业的经营计划，业务中断直接提升了资金压力并使之陷入困境。相比于大型企业、国有企业，中小企业、民营企业更是首当其冲，据悉，已有相当一部分中小企业在疫情的直接冲击下降薪裁员，甚至破产倒闭，进入清算状态。

　　除了经济方面的直接冲击之外，从另一方面看，疫情造成的冲击还来自于有关国家人为制定的贸易政策。2020年3月，先后有20多个国家和地区对中国货物贸易采取过度的管制措施，重点限制或禁止从我国进口活体动物、动物制品，限制对华出口口罩、防护服、消毒液等重要防疫物资。与此同时，部分区域经济一体化组织限制对区域以外的特定进出口，例如欧盟委员会于2020年3月15日发布实施条例，宣布对抗击新冠疫情的部分防护物资实行出口管制。根据该条例，除非获得成员国主管机关的批准，禁止向欧盟以外出口护目镜、面罩、口罩、防护服、手套等物质。再如，粮食的国际贸易也受到了疫情的影响，主要小麦面粉出口国哈萨克斯坦已禁止出口小麦面粉，越南暂停签署新的大米出口合约，塞尔维亚禁止出口葵花籽油，俄罗斯也表示将每周评估情况，决定是否实施出口禁令。这一系列出口管制措施虽然并非仅针对我国，但是客观上仍然使我国的进出口贸易受到冲击，加重了我国参与国际经贸交往的负担，必须尽快寻求解决方案，探讨应对出路。

　　笔者认为，在全球化时代下兴起的贸易调整援助制度（Trade Adjustment Assistance，以下简称TAA），有别于传统的贸易救济措施，以补偿贸易损害、促进产业升级调整、提升企业竞争力为目标，其在疫情防控时期应发挥更大的价值。在全球抗疫背景下，评估并思考贸易调整援助机制的时代价值和制度功能，对于经济平稳运行、补偿贸易损害、维护商业秩序具有现实意义。

　　二、贸易调整援助在缓解疫情冲击中的制度价值

　　起源于美国的贸易调整援助制度，最初是作为美国推行自由贸易政策的配套产物而出现的。自20世纪60年代发展至今，经过半个多世纪的实施与完善，贸易调整援助现已充分涵盖产业援助、企业援助、工人援助、农民援助、社区援助等多种类型。从世界范围来看，TAA主要是针对本国国内受到进口冲击的企业提供技术或资金等各方面的支持。然而，在贸易自由化条件下，企业因自由贸易所遭受的损害既包括积极损害（即自由贸易引发的冲击）也包括消极损害（即贸易壁垒引发的损失），既涵盖进口冲击所致竞争损害，也涵盖出口受阻所致滞销损害。鉴于此，新时代的TAA应当具备更完善的制度内涵，将各类贸易损害都纳入其中予以权衡救济。2017年，上海市商委会、上海自贸区管委会联合发布《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》（以下简称《试点办法》），该办法最鲜明的特征之一是明文规定了我国出口型贸易企业的出口产品在目标国家受到贸易摩擦及其他壁垒影响时，也可申请援助，从而改变了过往其他国家对受损企业贸易救济的不足，实现了“一体两翼”的全方位制度架构。

　　具体而言，引入贸易调整援助机制，对于缓解疫情对国际经贸的冲击、重塑并稳定外贸秩序具有以下制度价值。首先，通过采取必要的援助措施，可以对因疫情而遭遇进出口贸易损害的国内企业、产业提供贸易救济，使自由贸易的整体趋势不致因疫情防控形势下的“封国封城封路”措施而阻断。

　　其次，贸易调整援助的实质是一种以贸易救济形态呈现的开放补偿机制。就企业援助而言，TAA旨在通过分析企业在贸易自由化过程中的优劣势，制定相应的调整建议书，帮助企业提高竞争力，且政府将为企业执行经营调整计划提供部分资金支持。就工人援助而言，TAA旨在对下岗或失业工人提供再就业培训或求职津贴，借助于发放重新安置费、提供培训、收入支持、医疗保险税收优惠等手段，激励并推进工人重新寻求其他工作岗位，对优化人力资源配置大有裨益。

　　再次，据报道，此次我国遭受疫情冲击最严重的主要是第三产业。2020年新冠肺炎疫情与2003年“非典”疫情时期相比，第三产业在全国经济结构中的重要性早已今非昔比，2003年第三产业在中国经济结构中的贡献率仅有39%，而2019年第三产业的贡献率已达到59.4%，消费产业的GDP贡献更是超过78.5%。如果不对受损产业及时提供必要的贸易调整援助，不仅将扭曲产业结构的正常形态，也无益于中国经济体制的优化。

　　三、贸易调整援助制度构建中的主要问题

　　（一）贸易调整援助的立法授权

　　在WTO法律框架体系内，并没有明确规制贸易调整援助的相关文件，相关联的制度主要是2005年WTO《香港部长宣言》确立的促贸援助项目，但该制度适用的目标是帮助发展中国家，特别是最不发达国家，增强它们所需的供给能力和与贸易有关的基础设施建设。简言之，促贸项目是为了使国家有能力实施WTO各协定并从中获益以及扩大它们的贸易，这与针对国内因贸易自由化而遭遇损失的企业、工人、农民的TAA项目并非同一概念。2011年，商务部办公厅颁布《关于加强商务领域法治政府建设工作的通知》（商法字［2011］54号），其中要求商务部公平贸易局、产业调查局、条法司重点探讨并研究出台贸易调整援助等相关制度。

　　（二）援助工作的负责机构

　　贸易调整援助制度的高效运转不仅依赖于立法的支持，还需要必要的运作机构开展具体的工作。以美国为例，美国商务部下设的经济发展局（Economic Development Administration，EDA）专门负责援助资格认定与援助方案的审批。为保证运行效率，商务部在全国各地区设立了11家贸易调整援助中心（Trade Adjustment Assistance Center，TAAC，参见表1）帮助企业向EDA申请援助资格、制定和执行经营调整计划。以此为参照，我国的企业贸易调整援助制度应当主要由商务部贸易救济调查局负责。具言之，我国的商务部贸易救济调查局是在原公平贸易局与原产业损害调查局的基础上合并而成，其在“两反一保”等贸易救济措施的产业损害调查、企业损害认定、进出口贸易异常状况监测及产业竞争力评估方面积累了较为丰富的经验，这对贸易调整援助的展开具有直接的帮助。不过，如果允许受损企业直接向商务部递交申请，不仅会使商务部面临大量的无效申请，而且会耗费大量的人力、物力、财力资源。基于此，我国也可考虑在各地区设立相应的中心，直接与企业接洽，并初步审查申请人是否具备援助资格、相关经营调整计划是否具备可行性，由此便可过滤掉一些无效的援助申请，从而在整体上提升贸易援助工作的效率。事实上，在我国商务部主持制定的2008年《贸易调整援助暂行办法（草案）》中，已经明确将贸易调整援助的申请步骤区分为省级地方商务主管部门的初步审查与商务部的最终批准两个环节，省级商务主管部门在一定程度上充当了地方贸易调整援助中心的角色，这有利于优化援助流程、提升援助效率，使企业尽快步入调整轨道，经过先期筛查避免不适格企业的援助申请长期积压，以防对商务部援助工作的整体展开形成迟滞和拖缓等不利效果。

　　（三）贸易调整援助的适用对象

　　贸易调整援助制度的核心功能在于对国际贸易自由化中遭受损失的主体提供援助，以促使其通过开展结构调整、产业升级、生产转移等手段，恢复国际竞争力、实现自我改善。但是，对于这一制度的受助对象，各国立法存在明显的差异：经过长期的立法演进，美国形成了全面涵盖产业、企业、工人、农民、社区的贸易调整援助立法；欧洲的全球化调整援助基金着眼于解决因自由贸易、资本流动、全球金融危机等引致的大规模失业现象，其申请者仅限于失业工人，而非企业或产业；韩国的贸易调整援助制度主要惠及受到国际贸易不利影响的农民、渔民；日本的贸易调整援助制度聚焦于衰退产业及困难行业的政策扶持。就其差异产生的原因而言，这与各国的经济产业结构是密不可分的，即各国的经济发展状况和支柱型产业有别，这决定了贸易调整援助的适用对象各有侧重。

　　对于我国而言，构建贸易调整援助制度必须首先解决援助对象涵盖哪些主体这一基本问题。相比之下，2008年《贸易调整援助暂行办法（草案）》将因进出口竞争而遭受不利影响的企业与产业作为援助对象，2017年《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》则将援助对象限定于因受国际贸易环境变化影响而造成贸易竞争力下降、员工流失的企业，并没有将产业纳入援助的范畴。可以发现，学理上对于将企业作为援助对象基本形成了共识，而对于产业的援助还有待进一步辩论。产业一词更多出现在经济学意义上，既可用以泛指国民经济中各个具体产业部门，如工业、农业、服务业，又可指代更具体的行业部门，如钢铁业、纺织业、食品业、造船业等。在法律意义上，尤其是在贸易救济视角下，国内产业主要指代国内同类产品或者直接竞争产品的全部生产者，或者其总产量占国内同类产品或直接竞争产品全部总产量的主要部分的生产者。

　　根据《反倾销协定》第4.1条，国内产业一词指的是同类产品的国内生产者全体，或指总产量构成同类产品国内总产量的一个主要部分的国内生产者。可见，要确定国内产业，须先确定“同类产品”，国内相关产业指的是生产与被调查的进口产品在物理属性及功能上基本一致的进口国本国产品的产业。划分“同类产品”的最基本的要求是：要有基本相同的物理、化学或技术性能，与用途相比较，物理、化学性能是划定产品、范围的决定性标准，标准是概括的，只需要基本的性能一致即可。

　　相较之下，企业一词更多是针对于个体而非全体，其不仅包括公司，也包括合伙企业、个人独资企业等经济形态。在构建贸易调整援助立法的过程中，需要以内外一致、无歧视的标准对待国内的各类企业主体，无论内资企业抑或外资企业，在具备法定资格、符合法定要件的情况下均应有权申请援助。此外，鉴于中小企业相比于跨国公司和大企业而言在信息、技术、人才、市场、融资方面存在明显的劣势，且中小企业在应对国际竞争、遭遇国际贸易损害时自我调整能力相对较弱，因此应将中小企业作为贸易调整援助的重点对象。

　　（四）贸易调整援助的审批要件

　　如前文所述，贸易调整援助形成的大背景是全球化与自由贸易加剧了输赢两家的利益分层，因此需要政府介入，从贸易受益者手中分取一部分收益用于补偿和协助那些因国际贸易而失业的工人以及因贸易受损而亟待调整的企业。那么，政府应当在何时以及在何种条件下针对何种主体提供援助，就成为必须解决的先决问题，这一问题亦可概括为援助申请人的审批标准问题。部分国家援助立法的运行实践为我们提供了经验与启示，以韩国为例，韩国的贸易调整援助制度确立于2006年，相关立法是为了应对韩国因对外签署自由贸易协定而引发的争论，援助项目的实施与运转被视为韩国自由贸易协定政策的组成部分。韩国立法者颁行贸易调整援助制度的初衷是期望其能够成为救济贸易自由化受害者的有效途径，然而据实证研究显示，这一立法通过后10年之间却只有82个企业成为受益者。如果说，在TAA项目引入初期其利用率低尚可归因于社会公众对这一制度不够了解，那么，在后期这一制度仍然只具有较窄的受众，则在于其严苛的主体资格审查条件与交往复杂的申请程序。可见，如何设定资格审查工作的标准，是关系到制度准入的“门槛”问题，也是立法者必须谨慎论证的问题。

　　贸易调整援助的审批工作具体区分为申请者的资格认定阶段与援助方案的制定与实施阶段。在明确某类主体属于前述的援助对象后，申请人需要提供证据材料以证实自己在国际贸易中遭遇了损害。换言之，如果查明某一国内产业或国内企业因同类产品的进口增加而遭受损害，即可启动援助程序。关于进口产品对国内产业影响的调查包括对影响产业状况的所有有关经济因素和指标的评估，包括：销售、利润、产量、市场份额、生产力、投资收益或设备利用率实际和潜在的下降；影响国内价格的因素；对现金流动、库存、就业、工资、增长、筹措资金或投资者能力的实际或潜在的消极影响等。事实上，法律条款中很难对损害指标的清单作穷尽性列举，这些因素中的一个或多个未必能够给予决定性的指导。所谓的负面影响，需要达到一定的程度方可认定为损害。在经济运行中，产业受到的影响应该是动态的，因此要以法律规定的要件来界定。

　　在审查相关企业是否因贸易自由化遭受损害时，可以采取以下标准将损害的认定固化下来：其一，企业中大量或相当一部分工人已经离职、失业或面临离职风险，这是考虑到离职率与企业的经营状况相关联，无论是员工主动请辞抑或被用人单位裁员撤职，如果达到了规模较大的幅度，都属于损害的外在表现；其二，在特定的期间内，企业的利润明显下降，或者企业的生产量、销售额等呈现出严重的下降趋势；其三，进口同类或直接竞争产品或服务的增加“重要地促成了”上述情况的发生，即损害与进口增加直接具备因果关系。只有在认定进口增加、贸易损害、因果关系后，相关机构才可认定申请者的援助资格。

　　在获批援助资格后，申请人需要结合自身的发展状况制定相应的经营调整计划，该计划获批后，申请人才可获取援助措施的支持。根据2008年《贸易调整援助暂行办法（草案）》，商务部及省级地方商务主管部门在对企业的经营调整计划进行审查时，须重点考量以下方面：其一，援助计划是否经过了充分合理的调查与研究、论证与分析，并且该计划能够实质地促进该企业的经济调整；其二，援助计划是否适当考虑了该企业内工人的利益；其三，援助计划是否表明企业将充分利用自有资源实现该企业的进一步发展。

　　四、我国为应对疫情冲击采取的贸易调整援助措施

　　（一）对内援助

　　当前，在应对疫情冲击背景下，我国已经初步启动了促进企业恢复生产、保障企业经营的有关计划，采取组合拳方式综合运用多重手段开展贸易调整援助。具体而言，有关援助措施可以从对内对外两个视角进行阐析。早在2020年2月，国务院总理李克强在召开国务院常务会议时，就决定阶段性减免企业社保费和实施企业缓缴住房公积金政策，多措并举地进行稳企业稳就业。首先，政府阶段性地减免了部分企业养老、失业、工伤保险单位缴费，以减轻疫情对企业特别是中小微企业的影响，使企业恢复生产后有一个缓冲期。同时，6月底前，企业可申请缓缴住房公积金，在此期间对职工因受疫情影响未能正常还款的公积金贷款，不作逾期处理。与此同时，各地政府也出台了相应的中小企业支持政策，例如苏州市人民政府颁行的《关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持中小企业共渡难关的十条政策意见》亦推出了各项具体的企业发展优惠举措。其次，政府立足重点，突出抓好稳就业这一“六稳”的首要任务。抓紧出台科学分类、切合实际的复工复产防疫指南，指导各地合理确定复工复产条件，取消不必要的保证金，加快落实已出台的财税、金融等支持政策。再次，从保障民生、促进再就业的角度，政府推出有关举措应对“用工荒”、“裁员潮”，及时将受疫情影响的就业困难人员纳入就业援助范围，确保失业保险待遇按时足额发放。支持疫情严重地区开发临时公益性岗位，运用失业保险基金向失业人员发放失业补助金。

　　在企业的贸易调整援助资格认证申请及经营调整计划获批后，企业可聘请非政府机构提供以下援助：生产制造中的认证、工艺改进、技术方法及标准咨询；营销环节的市场调查、营销策略、客户服务分析、出口咨询；办公自动化、电子商务、制造系统、客户程序、电子数据交换等科技援助；工人转岗和再就业培训；贸易救济法律咨询。

　　（二）对外开放的基础上进行必要管制

　　2020年3月，国家主席习近平同志在G20领导人应对新冠肺炎特别峰会上发表了题为《携手抗疫 共克时艰》的讲话，其中着重提出：各国应该联手加大宏观政策对冲力度，加强国际宏观经济政策协调，防止世界经济陷入衰退。就国内而言，实施有力有效的财政和货币政策，有利于维护全球金融市场稳定，维护全球产业链供应链稳定。就国际而论，中国将加大向国际市场供应原料药、生活必需品、防疫物资等产品，坚定不移扩大改革开放，放宽市场准入，持续优化营商环境，积极扩大进口，扩大对外投资，为世界经济稳定作出贡献。疫情的冲击早已跨越国界，是需要全世界共同积极应对的重要难题，在各国命运休戚与共的背景下，构筑壁垒、加严管制并非明智之举，唯有联合起来共同发力，减免关税、取消壁垒、畅通贸易，才有可能重振世界经济复苏士气。

　　当然，我国的对外开放并非毫无底线。在全球防疫形势下，鉴于部分外国歧视性地针对我国采取关于进出口限制的贸易壁垒措施，我国亦可“师夷长技以制夷”，从制度层面予以有力回击。事实上，2019年12月，中国人大网已公开发布《中华人民共和国出口管制法（草案）》，公开向社会征求意见，这标志着我国第一部出口管制单行立法已经蓄势待发。该草案首次在立法层面规定了国别及黑名单管制清单制度，全面提升了出口许可管理制度，引入了全面管制原则，明确了视同出口、再出口等重要概念，合理地规制了哪些主体在符合什么资质条件的前提下可以向谁出口哪些商品的问题。这部立法一旦付诸施行，亦可较好地回应有关国家在防疫时期对我国开展的进出口管控，形成有效的反制，从而打通出口壁垒或构建进口屏障，为国内企业的生产经营提供较好的贸易环境，客观上起到贸易调整援助的效果。

　　四、结语

　　当下，新冠肺炎疫情正在世界范围快速蔓延，不仅严重危害世界公共卫生安全，还对全球经济、金融、政治产生巨大负面影响。面对这一全人类的共同危机，没有任何一个国家可以独善其身。考虑到疫情对经济发展和进出口贸易所带来的冲击，对外应及时采取有效的财政和货币政策，保障全球供应链安全、稳定，维护全球金融稳定，促进世界经济尽快复苏。对内则应推动产业结构调整，在疫情防控过程中，受冲击最严重的主要集中于出口导向型的中小外贸企业，为了全力降低疫情对经贸秩序造成的损害，推动落实中小企业贸易调整援助机制的出台，从产业、劳动技能、管理、市场等方面及时促使中小企业作出人事、财物和制度的调整，对于复工复产、保障就业具有重要作用。有理由期待，经过合理的调整和适当的援助，我国外贸企业终将摆脱疫情的不利影响，重新恢复竞争活力，重获正常的市场秩序，迎来更具竞争力的发展机遇。

作者：张建，首都经济贸易大学法学院讲师，最高人民法院研修学者，法学博士，主要研究方向为国际法；北大法律信息网签约作者

来源：作者授权发布（为阅读方便，已略去原文注释；如需查看请点击“阅读原文”）

责任编辑：郇雯倩

审核人员：张文硕

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