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龙俊：重大突发公共事件中价格管制的正当性及其法律规制 | 中国政法大学学报202003
内容提要：在重大突发公共事件中，政府往往基于公共利益需要而以价格管制方式对紧急状态下的特殊商品实行限价销售，但是，相关价格管制措施却引发了诸多争议。从经济学上看，虽然价值规律是引导经济政策并配置稀缺资源的关键信号，但是市场失灵诱发的外部性、市场主体内含的道德性以及市场经济忽视的公平性等因素却为价格管制的必要性提供了有效论证；而从法学上看，价格管制的正当性既发微于宏观层面政府与市场在经济法中的高度融合，又根植于微观层面法律对交易个体意思自治的充分维护。在实践中，虽然我国已具备较为完整的价格规则体系，但是其在权力配置、行为认定、责任承担以及权利保障等方面却仍然存在较大缺陷。因此，有必要在“尊重市场规律”、“维护公共利益”、“遵循比例原则”的指导下对临时价格管制制度优化：在主体行权方面，将价格涨幅的定价权从省级政府有条件下移；在行为认定方面，采“幅度+时间+商品+单价”的“四合一”综合标准；在责任承担方面，重新调整“没收违法所得”和“罚款”的规则逻辑；在权利救济方面，增设有利于经营者的实体性和程序性保障措施。关键词：重大突发公共事件；价格管制；疫情防控；哄抬物价；价格法
一问题缘起：疫情危机应对中价格管制是否正当、如何优化？
2020年初，一场席卷全球的新型冠状病毒感染肺炎疫情迅速蔓延，对人们的生命健康财产安全以及生产生活秩序造成了严重损害。在我国疫情危机的应对过程中，政府部门采取了一系列市场管控或支持措施，例如集中生产和供应医疗物资、限制和稳定瓜果蔬菜等生活用品及口罩等医药用品价格、减免中小微企业赋税租金以及安排专项信贷资金等等，以确保疫情的有效防控和企业的灾后重建。但在相关管控措施中，以限制口罩等物资销售价格为代表的价格管控措施却引发各界人士的广泛争议。具体而言，自1月20日国家卫健委发布1号公告，将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》（下称“《传染病防治法》”）规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施之后，中央至地方各级政府部门纷纷依照《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规发布价格管制命令或指导意见，对与疫情防控相关的口罩、抗病毒药品、消毒杀菌用品、相关医疗器械等防疫用品以及与群众日常生活相关的粮油肉蛋菜奶等基本民生商品，实施价格管制，并严厉打击和惩处商家利用疫情哄抬物价等价格违法行为。然而，这一价格管制措施却在理论与实践两个层面产生较大问题：
首先，价格管控在理论层面引发各界人士的广泛争议。例如，有学者认为，对口罩等医药用品进行价格管控并不合理，因为在危机时刻高价出售商品符合经济学原理，其有利于促进生产、增加供给，因此，正如1976年诺奖得主米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）所言：“这些发国难财的人，是在救别人的命，他们应该得到一个奖章，而不是得到惩罚”。当然，还有不少学者对价格管制持以肯定态度，并对前述言论严厉批评：疫情危机下放开价格管制是违背经济学基本常识的，传统经济学以市场机制和价格机制为纽带，却忽略市场失灵这一现象，因此在疫情危机等市场失灵的情形下放开价格管制，无异于饮鸩止渴。从争论的现状来看，两方观点的支持者均不在少数，而相关报道更是不绝于耳。
其次，价格管控在各省市实践操作层面的不统一也引发巨大冲突。例如，湖北省洪湖市某药房因“0.6元进价口罩卖1元”被罚而在网络上引发热议，最终迫使市监局重启调查，而这一现象背后的原因则在于，湖北省市监局采取的价格管制措施十分严厉，其以2020年1月21日前的商品销售价格为原价，禁止任何幅度的涨价或涨进销差额。而浙江省价监竞争分局则依据原浙江省物价局“浙价电〔2003〕31号”文件来认定“涨价幅度”，即只有当“涨价幅度在20%以上或者高于同类商品价格20%以上”时，才能构成哄抬价格行为。除此之外，其他不同省市在认定哄抬物价的价格标准时也采取了各自不一的方法，这些不同的价格违法行为的认定标准，对准确实施价格管制带来诸多麻烦。
从前述理论争议与实践分歧来看，对疫情危机中价格管制是否正当以及如何优化的问题研究显然已经迫在眉睫，而其背后引发的思考则是：重大突发公共事件中价格管制行为是否具有经济学和法学意义上的双重正当性？我国过往在重大突发公共事件中的临时价格管制规则存在何种缺陷，应当如何完善？如何通过重塑价格违法行为认定的实体标准与程序条件来防止公权力的滥用等等。这些问题在过往的学术研究层面都是极少被关注的，因此本文即试图回应这些问题。
二重大突发公共事件中价格管制的正当性思考
（一）价格管制的历史起源与我国的相关实践
现代意义上的价格管制（Regulation of Price）起源于西方国家对自然垄断行业实施的经济性管制。19世纪中叶，随着自由主义商品经济的快速发展，西方经济学家发现在通信、铁路运输、电力、煤气和自来水供应等领域，由于规模经济（economies of scale）、范围经济（economies of scope）以及成本弱增性（Subadditivity）等因素的存在，高度垄断的市场结构比自由竞争状态更具有经济效率，而这些领域所涉及的行业则被称为“自然垄断行业”（Natural Monopoly Industries）。从19世纪下半叶开始，西方各国纷纷在自然垄断行业施行经济性管制，包括“进出管制”和“价格管制”，例如，英国通过国有化结合公共定价的方式改革公用事业，而美国则通过特许垄断权和价格管制相交换的方式管理公用事业。这种管制热潮一直持续到20世纪60、70年代。从70年代中期开始，由于石油危机、经济滞涨以及管制失灵引发社会公众强烈的不满以及众多经济学家对各种管制政策的批评，掀起了一场全球性的放松管制（De-regulation）热潮。其中，英国放松管制的过程就是价格管制体系建立的过程，其采用的是管制立法、私有化和竞争自由化“三位一体”方案来改革公用企业公共定价的问题，而美国放松管制则主要通过竞争自由化来实现。我国较早引入价格管制概念，是在1992年国内学者翻译日本植草益教授的专著《微观规制经济学》一书，该书全面论述了政府微观管制体系（包括经济性管制和社会管制），其中价格管制和进入管制构成经济性管制的重要组成部分。1998年，我国正式颁布《中华人民共和国价格法》，以法律形式确认我国市场经济体制下价格改革的初步成果。21世纪以来，我国陆续启动电力、邮政、通信、交通、供水、供热、供气等公用型资源产品的价格改革，并大致确立我国自然垄断行业的价格管制模式。
从内容上看，政府的价格管制主要表现为两种形式：一种是基于商品的特殊性质而价格管制，例如，对与国民经济发展和人民生活关系重大的商品、资源稀缺或自然垄断经营的商品、重要的公用事业或公益性服务等实施政府指导价或者政府定价；另一种则是在非常时期，出于公共利益需要而对原本实行市场调节价的商品实施临时价格管制。例如，在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等重大突发公共事件中，对特定区域内的特定商品采取限定高价、限定差价率或者利润率等措施。而本文所讨论的价格管制显然属于第二种。
除此次新冠病毒疫情外，我国自建国后曾因重大突发公共事件实施过六次影响较大的价格管制：第一次是1961年，我国遭受特大自然灾害，国民经济出现严重困难，为稳定物价，中央于1961年8月决定，对职工基本生活必需的粮食、食油、棉布、煤炭、水电等18类商品的销售价格，冻结在当时的价格水平上不许变动。第二次是1967年，由于文化大革命的冲击，市场物价出现失控危险。为有效地控制物价，保障人民生活安定，中共中央和国务院于1967年8月20日发出规定，要求各地根据稳定市场、稳定物价的通知的方针，切实加强市场物价管理。第三次是1998年，在百年不遇的长江特大洪灾之际，湖北省人民政府根据《价格法》的规定，在长江沿线灾区实施了一系列价格干预措施。第四次是2003年“非典”时期，各地白醋、板蓝根等防疫用品以及其他生活用品价格大幅上涨，为稳定物价，国家发改委发布了《关于加强价格监管维护市场稳定的通知》（发改电字[2003]8号），要求全国各地依法加强价格监管。第五次和第六次则均发生在2008年，即在南方遭遇50年来最大雪灾期间，部分省份对受灾地区食品及高速沿线有关城镇的旅业客房价格实行临时最高限价，以及在四川汶川大地震期间，受灾地区及部分省份对粮食、帐篷等救灾物资和交通运输价格等实行临时价格干预措施。从这六次影响较大的价格管制实践中，我国其实已经对如何在重大突发公共事件中处理价格违法行为积累了较为丰富的经验，而这些经验在很大程度上又有助于此次疫情的防控。当然，这些有关价格管制的法律实践却始终没有平息其在学术界引发的争议。
（二）重大突发公共事件中价格管制的经济学争论
经济学界对紧急情况下是否应实行价格管制的问题一直存有争议。但是就此次疫情危机下有关口罩等医药用品价格管制的经济学争论，则是由一位长期倡导“市场至上”并鼓励“发国难财”的国内经济学家的相关言论引起。他认为，由于在重大突发事件中市场供需矛盾造成了特殊商品的短缺，因此，基于亚当斯密的“无形之手”理论以及哈耶克的“自发秩序（spontaneous order）”原理，政府需要放开价格管制，让厂商“发国难财”来促进生产，以提高供给。该观点在国内获得一些经济学家的支持，例如，林燃认为，“价格是由供需决定的，征用和限价并不能解决需求的与日俱增，也不能实现现有产能的扩大。‘哄抬物价’和‘发国难财’的道德大棒，阻碍了价格传递稀缺性的市场信号，反而成为消费者和商家双输的局面”。冯兴元则提出，对口罩的价格管制应该取消，口罩企业根据市场供求缺口信息来组织生产，最能解决口罩的临时严重短缺问题。而企业家承担不确定性组织资源投入口罩生产和供给，这是政府所不能替代的。除此之外，张曙光、陈志武等经济学家也纷纷表达类似观点。
但是，前述观点很快遭致国内众多经济学家的反对。田轩认为，按照经典经济学理论，通过价格手段调节供需关系没有问题。但在“国难”来临这种极端情况下，市场已经完全失灵，此时只能靠政府甚至暴力机构（警察甚至军队）来维持运行。一旦经济问题变成政治问题，那些“看不见的手”、“自我调节”、“资源有效配置”，就都变成纸上谈兵。董志强则提出，“人类很多的行为，不是在市场领域发生的，而是在社会规范领域发生的。在社会规范领域，价格机制不起作用”。因此，“在当前的特殊情况下，市场机制并不是解决口罩短缺的核心办法，此时，采取一定的配给制，或者由国家来协调生产，而不是任由追求利润最大化的厂家决定产量和价格，是更好的办法”。有学者直言：武汉疫情期间类似战时，一些特殊物资如口罩属于“战略性物资”，当市场失灵时，政府必须加以管控，这是全世界市场经济国家常识，美国四次管控物价三次与战争有关。战时经济学不同于平时的经济学，具有自身规律，特殊时期管控物价，防止炒作，不是反对市场经济，恰恰是尊重市场规律。
从前述两种针锋相对的观点中，我们基本可以窥探出支持各自立场的相关论据。诚然，在古典经济学理论中，经济人的利己心和市场竞争分别构成商品经济发展的内在动力和外在压力，以自利和竞争为基础就能够达到市场的自我调节和财富增长，因此在市场经济中，价格成了引导经济政策并配置稀缺资源的关键信号，亦即“价格决定了谁生产哪种物品，以及生产多少”。而在这一理论下，价格管制必然导致以下问题：（1）不利于刺激生产，从而造成产品长期短缺；（2）在资源匮乏的同时又造成严重的浪费；（3）产生黑市交易；（4）降低产品质量等等。但是，笔者认为，正如前述反驳者所言，价格作为资源配置信号发挥作用的前提，是必须处于一个未失灵的市场情境中，而在重大突发公共事件造成市场失灵的情况下，前述放开价格管制的“市场至上”思维则始终无法从经济学视角对如下问题作出回应：
首先，重大突发公共事件中市场失灵产生的后遗症问题无法根据“市场至上”的观念解决，因为“人人利己”并不能导致“真正利己”。“人人为己，有利社会”的古典自由主义观念曾长期受到追捧，但是博弈论（Game Theory）的开辟者却发现，当人人都追求“自利”行为时，反而可能让每个人都得到更加糟糕的结果，如“囚徒困境”（Prisoner’s Dilemma）。而行为经济学（behavioral economics）则进一步指出，即便在追求人人自利的情况下，“理性人”往往也会仅凭自己的经验而做出非理性决策，这些决策并不能真正达成目标。同样，此次疫情中那些认为“只有放开口罩等医药用品的价格管制才能刺激生产”的观点，一样忽略了市场失灵所产生的后遗症问题。例如，2003年“非典”推动了口罩行业的第一次大爆发。在那之前，我国的口罩企业寥寥无几。但非典过去后不久，口罩需求下降，当时大批盲目扩产的企业被迫关闭。直到2009年甲型H1N1流感全球爆发，口罩的需求再次猛增，又有一大批工厂投资扩建新的口罩生产线。但产能过剩和淘汰的故事，在随着疫情逐渐得到控制后，又一次上演。可见，市场失灵产生的这些后遗症问题并非仅依靠市场力量即可解决。
其次，重大突发公共事件中存在大量不计报酬的道德行为，其也无法通过“经济人”标准进行推算。虽然“经济学者的任务不是标榜个人道德”（薛兆丰语），但是经济学本身并不能忽略道德的作用。事实上，经济学对道德力量同样十分关注，例如，作为经济学之父的亚当·斯密在撰写《国富论》之前，是像所有作者一样假定读者也读过他出版的第一本书：1759年的《道德情操论》，正因如此，才有学者评论道：“如果一个对亚当·斯密背景较为陌生或此前没读过《国富论》的读者，接触《道德情操论》，肯定会为斯密在著作中所倡导的人世间该有的道德——同情弱者、悲悯苦难、像爱自己一样去爱邻人、正义、谨慎、律己……——所动容，肯定会把斯密视为一个时代的道德教化者或努力倡导人伦规范的伟大伦理学家”。可见，现代经济学从一开始就没有忽略道德的力量。而从这种道德律出发来看，其实“在重大社会危机面前，人的行为不是只受经济学规律支配的。因为激励商业世界的不仅仅只有利润，还有社会责任和荣誉感，以及对同类不可遏制的同情”。正因如此，在此次新冠疫情危机中，全国各地纷纷向疫情灾区捐献物资，这些道德行为不计报酬、不求回报，也无法用经济学的成本收益进行计量，但是却同样构成了疫情危机应对中十分重要的援助力量。
最后，重大突发公共事件中市场化定价分配机制，并不符合经济学最基本的公平（Fairness）要求。从经济学的历史发展来看，“公平”价值最早同样为经济学所关注，只是随着经济学的数学化和边际革命，特别是主张“市场万能”的“芝加哥学派”的崛起，公平的价值才逐渐被几代经济学家所遗忘。但所幸的是，“传统经济学家忽视的‘公平’，被行为经济学家找了回来。2017年获得诺贝尔奖的行为经济学家，芝加哥大学教授理查德·塞勒（Richard Thaler）就在他的自传体著作《“错误”的行为》（Misbehaving）里，专门用了一章介绍‘公平’的重要性”。可见，“公平”本身对于经济学的意义和价值并不同于我们日常的刻板印象。因此，在疫情扩散的情况下，对口罩等医疗用品放开价格管制、实施市场化分配显然无助于公平的实现。因为此时最需要防护用品的人并非是物质上最具有购买力的人，而是那些最有可能遭受病毒感染，并造成病毒进一步扩散的人，如疫情中的患者、医疗人员、基层工作人员以及其他可能与病毒进行亲密接触的人。如若此时仍以购买力强弱的价格机制进行物资分配，则既不利于分配正义之实现，也不利于疫情局势之防控。
（三）重大突发公共事件中价格管制的法学思考
临时价格管制除具有前述经济学层面的正当性外，其在法学层面同样具有可干预之基础。具体而言：
从宏观层面看，价格管制的正当性源于政府与市场相互融合的必要性，价格法作为经济法的重要组成部分，其不仅可以弥合市场与政府间的缝隙，而且对于维护社会公共利益、实现社会公平正义具有重大意义。从1776年亚当·斯密在《国富论》中推崇市场作为“无形之手”的自发力量，到1936年凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中提倡国家作为“有形之手”的“干预主义”，政府在经济层面的参与和介入日益为人们所接受并重视。与此同时，双向运动理论、信息不对称理论、负外部性理论、公共物品理论等均为市场失灵的存在以及政府干预的必须性提供了社会学或经济学层面的有力论证，使“为了保护公共利益，只要存在市场失灵就需要政府干预”的观念逐渐成为一种共识。而在我国法学领域，政府与市场关系的法律意义也不断被经济法学研究者所挖掘。从时间上看，“随着市场经济的健康、全面发展，政府对市场干预的程度会逐步降低，但政府干预会一直存在于市场经济法律体系的各个层面”；从空间上看，“市场和政府作为整体资源配置系统的两个子系统，在私人物品和公共物品提供方面各有其重要功用，由此会形成‘二元配置’的格局，保障两个配置系统各尽所能，是当代法治的重要使命”；从方法上看，“由于我们不可能也无法用法条来界定政府和市场各自的具体边界，因此，凡市场无法或不能有效调节的、社会无法或不能有效自治的，人民就要求政府积极作为以利社会整体利益和民众福祉，而这只能在宪法和民主法治的动态运行中加以实现”。显然，对于经济法学研究者而言，如何通过经济法中的宏观调控和市场规制来实现社会公平正义和经济法治，是经济法本身不可推卸的使命和责任。例如，通过财政转移支付法实现各地区公共服务均等化发展；通过所得税法调节高收入者收入，保证最低收入者生存权等基本权利；通过竞争法制止市场中的不正当竞争和限制竞争行为，维护市场竞争秩序；通过金融法构建多层次的资本市场，降低中小企业的融资成本和门槛；通过产业政策法对不同行业在不同区域的布局，使改革开放的成果惠及全体人民，等等。这些都充分展示了经济法“社会本位”的价值思想。同样，就重大突发公共事件中的价格管制而言，其本质上并非为实现市场效率的最大化，而是在于追求社会效益的最优化，这种社会效益更多体现为政府通过干预和管控市场，维护作为弱势群体的消费者以及受灾害事故影响的特定群众的合法权益，从而实现社会公平正义，维护社会秩序稳定。
从微观层面看，价格管制的正当性源于对交易个体意思自治的充分维护。“趁人之危不是自由选择”这不仅是行为经济学上的判断，而且也是法学给出的答案。在民法和合同法上，对于显失公平的民事法律行为或者乘人之危订立的合同，受损害方可以请求撤销，相关民事法律行为或订立之合同自撤销之日起自始无效。虽然合同法中鼓励交易原则更多体现的是效率思想，但是趁人之危订立合同可以撤销的规定则体现的是公平观念。而在重大突发公共事件中，哄抬物价交易的行为本质上违反了意思自治和公平交易的私法原理：从目的论上看，此时有瑕疵的意思表示并不能准确反映民事交易主体的真实目的和意愿；而从结果论上看，乘人之危订立的合同因一方当事人必须支付过高的对价而必然使其处于显失公平的结果状态。因此，在司法实践中，“基于紧急措施下供需双方的地位差异，且被管制的商品通常具有较高的市场需求和较低的需求弹性，若经营者违反价格管制收取高价已构成利用优势地位，致使双方交易违反公平等价有偿原则，属于显失公平，因而可变更或者撤销”。可见，国家在特殊状态下实施临时价格管制的正当性根植于对交易个体意思自治的充分维护。
三我国重大突发公共事件中价格管制的规则体系及其缺陷
（一）我国重大突发公共事件中价格管制的规则体系分析
我国价格管制的法律规范较为繁杂，其中有关禁止哄抬物价等价格违法行为的规则之间，大致按照如下逻辑框架呈现。
在宪法和法律层面，有关价格管制的相关规定奠定我国政府部门实施价格干预的主体框架和基本准则。首先，价格管制在法律层面的最高依据可以追溯到作为根本法的宪法。我国《宪法》第15条规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。由于我国社会主义宏观调控的主要目标是“促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡”，而价格管制措施又是稳定物价的重要手段之一，因此其自然应获得最高法律层面的认可。其次，在宪法指导下，有关价格管制的法律规定又主要体现在《价格法》中。作为实施价格管制的基本法，该法不仅规定需要进行价格管制的各类价格违法行为，而且还规定价格管制的具体措施以及违反价格管制的经营者的法律责任。例如，《价格法》第14条第3项将经营者“捏造、散布涨价信息，哄抬价格”的行为明确列为不正当价格行为予以禁止；第30条和第31条分别规定国务院和省级政府可以决定采取的临时价格干预措施以及国务院可以决定采取的价格紧急措施的具体类型；第40条第1款则规定了经营者在违反第14条所列行为应承担的法律责任。最后，其他法律对《价格法》中临时价格管制行为的适用情形等具有补充效果。例如，《突发事件应对法》第49条规定，重大突发公共事件发生后，人民政府应当依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序。
在行政法规、部门规章以及其他规范性文件等方面，有关价格管制的具体措施得到了进一步细化。首先，作为价格管制领域最重要的行政法规，《价格违法行为行政处罚规定》（以下简称《处罚规定》）对违反《价格法》第14条规定的各类具体行为设置了十分详尽的处罚规则，其中，第6条第1款对经营者散布涨价信息、囤积商品哄抬物价等违反《价格法》第14条的行为规定了责令改正、没收违法所得、罚款、责令停业整顿或吊销营业执照等惩罚措施。其次，在部门规章层面，有关价格管制的规定主要可分为两大类，一是具有普适性的一般化措施，如对前述《处罚规定》进一步细化而制定的《价格违法行为行政处罚实施办法》（以下简称《实施办法》）。该《实施办法》在吸收了“非典”时期治理哄抬物价的价格管制经验后，首次在部门规章层面对《价格法》以及前述《处罚规定》中的“哄抬物价”情形详细罗列，并成为地方政府后续制定相关规章或规范性文件的重要依据；另一类则是针对特殊商品或特定领域的细化措施，如国家发改委于2008年制定的《关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》，首次在粮、油、肉等部分重要商品及服务领域对《价格法》第30条规定的提价申报制度和调价备案制度两类临时价格干预措施细化规定。最后，国家部委和地方政府发布的各类规范性文件，是最能直接反映各地区具体情况的执法操作指南。例如，在此次新冠疫情危机应对中，国家市场监督管理总局发布《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见（国市监法〔2020〕21号）》（以下简称《指导意见》），该《指导意见》不仅细化了“捏造、散布涨价信息”“非法囤积”以及“利用其他手段哄抬价格”三类哄抬价格行为的具体表现形式和认定标准，而且还对省级市场监管部门如何出台认定哄抬价格违法行为的具体标准作出了安排，为各级市场监管部门精准、快速打击各类哄抬价格行为提供更具操作性的执法指引。在该《指导意见》的基础上，各地方政府部门纷纷出台各自用以认定违法价格行为的具体标准（参见表1），这些规范性文件一齐构成了价格行政执法中“权力的毛细血管”。
从对前述各类规范的研读来看，重大突发公共事件中的价格管制主要涉及以下几方面问题：
首先，从价格管制的适用范围上看，重大突发事件中的价格管制往往需要受到“环境状态”与“规则情境”两方面的限制。“环境状态”是指临时价格管制通常只适用于“突发事件”，即根据《突发事件应对法》第3条的规定，突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害（如气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害）、事故灾难（如交通运输事故、安全生产事故、公共设施设备事故、环境污染与生态破坏）、公共卫生事件（如传染病疫情、食物中毒、动物疫情）和社会安全事件（如恐怖袭击事件、民族宗教事件、群体性事件）等情形。而“规则情境”则是指临时价格管制适用的具体情形，根据《价格法》《处罚规定》《实施办法》的相关规定，价格管制可适用于包括哄抬物价、囤积居奇、操纵市价、误导欺诈、低价倾销、价格歧视等各类不正当价格行为，其中，各类具体情形的认定则在前述法律法规规章或其他规范性文件中均有详细体现。
其次，从价格管制的具体方式来看，不同价格管制措施的适用条件和频率各有不同。第一，根据《价格法》第30、31条的规定可知，价格管制通常包括临时价格干预措施和紧急措施两种，其中临时价格干预措施具体又包括限定差价率或者利润率、规定限价、提价申报、调价备案等几种措施；而价格紧急措施则包括集中定价权限、部分或者全面冻结价格两种方法。第二，《价格法》第3条将各类商品价格分为市场调节价、政府指导价和政府定价三大类，但根据国家发改委《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》第3条之规定，价格干预措施仅适用于价格显著上涨或者有可能显著上涨的实行市场调节价的商品和服务，而价格紧急措施则可适用于实行市场调节价、政府指导价和政府定价的商品和服务。第三，从执法频率来看，最高限价、提价申报和调价备案是实践中较为频繁使用的临时价格干预措施，而冻结价格则是执法机关较为依赖的临时价格紧急措施，其他措施则较少使用。第四，从立法频率来看，在前述各项具体价格管制措施中，除提价申报和调价备案有较为详细的实施细则外，其余措施（如限定差价率和利润率、规定限价、集中定价权限、冻结价格等）均无十分详尽之规定。
再次，从价格管制的权限分配来看，不同主体掌握的具体权限各不相同。就管制措施的决定主体而言，《价格法》第30、31条规定，临时价格管制的决定权归国务院和省级人民政府所有，而价格紧急措施的决定权则只能归国务院所有；就价格涨幅的决定主体而言，根据《实施办法》第2条第2款之规定，省级价格主管部门根据当地具体情况提出，并报请省级人民政府批准确定；而就行政执法的决定主体而言，根据《价格法》《处罚规定》《实施办法》等规定，由各级价格执法部门对违法经营者予以行政处罚。
最后，从价格管制中经营者的责任承担方式来看，除《价格法》《处罚规定》《实施办法》等各类法律法规规章及其他规范性文件中规定的诸如责令改正、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等各类不同形式的行政处罚措施外，《刑法》相关司法解释还将哄抬物价等行为规定了严厉的刑事责任。例如，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第6条规定：“违反国家在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间有关市场经营、价格管理等规定，哄抬物价、牟取暴利，严重扰乱市场秩序，违法所得数额较大或者有其他严重情节的，依照刑法第二百二十五条第（四）项的规定，以非法经营罪定罪，依法从重处罚。”
（二）我国重大突发公共事件中价格管制的规则缺陷考察
1.主体层面：定价权的配置不合理
从前述有关价格管制的决定主体来看，不论是采取管制措施的决定主体还是确立价格涨幅的决定主体，都仅限于省级或省级以上的政府部门或一级政府本身，但由此导致的问题是：
第一，在部委机构改革、职能发生变更之后，原部门规章中将定价权权属划分为省级政府享有的相关规则是否能继续适用？由于《价格法》并未对价格涨幅的确立主体进行规定，故以往定价权的权限分配只能依照国家发改委2004年公布的前述《实施办法》第2条第2款确立，即“构成哄抬价格行为的具体提价或涨价幅度，应当由省级价格主管部门根据当地具体情况提出，并报请省级人民政府批准确定”，但问题在于，在2018年十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案后，价格监督检查职责已从国家发改委划入国家市场监管总局，那么此时国家发改委《实施办法》中有关哄抬价格行为认定的程序性规定对市场监管总局是否仍有约束力呢？如果答案是肯定的，那么在包括此次新冠疫情在内的各项哄抬物价的执法实践中，基层市场监管机关均应等待当地省级政府就哄抬价格行为的涨幅作出限令后，才能介入查处哄抬价格行为；如果答案是否定的，则各级市场监管部门均有权对哄抬价格行为进行直接查处。由此可见，如何理解前述有关定价权权属分配的相关规则对执法实践影响甚巨。
第二，前述问题所引发的更大疑问在于，若是遵循现行规定，那么“哄抬物价”行为中价格幅度的确定权仅配置到省级人民政府是否合理？笔者认为答案是否定的：一方面，县市两级政府往往是最能直接形成有效治理的政治单元，而定价方案本身往往需要因地制宜，如不同城市的物价水平、生产效率、人力成本等均有差异，故此时定价权的配置“宜细不宜粗”；另一方面，由于不同级别的重大突发公共事件所影响的范围和程度均有不同，故与其相对应的价格管制强度自然也应有所不同。如非典、新冠病毒等传染病疫情往往影响全国范围内的生产状况，进而对全国的物价造成影响；而汶川地震则更多仅限于对本省或本市的物价造成影响；一些其它的地区性事故灾难（如交通运输事故、安全生产事故）、公共卫生事件（食物中毒、动物疫情）和社会安全事件（如恐怖袭击事件、民族宗教事件、群体性事件）等，则可能更多仅限于对本市或本县的物价造成影响，等等。可见，对待不同类型的重大突发公共事件，应根据其对物价影响的地域范围和危害程度来约束价格，而不应该“一刀切式”将定价权统一配置给省级人民政府。
2.行为层面：“哄抬物价”的认定标准不统一
虽然我国《价格法》规定临时价格干预、紧急价格状态等价格管制措施，也明确表示需要管制“哄抬价格”等行为，但是其却无法对基准价、价格涨幅等具体要素做出统一明确的规定。其原因在于，临时价格管制往往是因自然灾害等重大突发性事件而产生，其不仅发生时间难以预测，而且影响范围和损害程度也往往超出人们的预想，因此，“价格涨多少才属于哄抬物价”的问题，往往需要结合特定突发性事件本身的实际状态（如影响范围、程度、领域等等）以及各省市经济发展的实际情况来综合确定。故在实际操作层面，价格涨幅等问题的明确往往是由地方政府部门根据实际情况自行确立。然而，这种概括授权虽然具有一定的科学性和可操作性，但是其却无法避免多尺度执法的弊病。以此次新冠疫情防控为例，由于《价格法》中未明确规定哄抬物价的价格幅度，而国家市场监管总局在此次疫情中发布的关于查处哄抬价格违法行为的前述《指导意见》也仅以“大幅度提高”作为主要判定标准，并提出“‘大幅度提高’，由市场监管部门综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，在案件查办过程中结合实际具体认定”。基于此，各省市在新冠疫情防控中先后出台了专门用以认定“哄抬物价”的具体价格幅度标准，笔者选取了部分省市发布的相关通知或指导意见，并分类整理如下（参见表1）：点击可放大查看
注：1.差价率计算公式：（销售单价-购进单价）/购进单价*100%；2.东北三省的价格管制文件主要以通知形式下发，未查阅到正式文件号；3.表中仅选取了部分省市发布的具有代表性的哄抬价格管制方案，相关文献均从各省市政府或发改委、市监局等相关部门官方网站上获得。
从表一可以看出，各省市在疫情防控期间对“哄抬物价”价格标准的认定主要表现为以下几个特点：
第一，各省市对价格涨幅及幅度基准的规定不一致，例如，价格涨幅从0%～35%不等，且部分省市以同类商品的涨价幅度为基准，部分则以购销差率或购销差价为依据。
第二，各省市在规定哄抬价格行为认定的具体情形时采取了不同的立法模式，笔者在表中将其大致划分为“统一式标准”和“分段式标准”两大类。其中，“统一式标准”是指在规定防疫用品、生活必须品的价格幅度时，对整个防疫期间的所有商品划定统一的涨幅标准，而不再区分其他具体情形。例如表一中浙江、山东、辽宁、吉林、黑龙江等省市发布的相关规定即为此类。而“分段式标准”则是指，将商品销售价格的涨幅以本省启动重大突发公共卫生事件一级响应日为基准进行划分，成本未发生变化的商品保持基准日前的原价，成本发生变化的则须满足一定的涨幅标准。“分段式标准”是国内目前大部分省市采取的主流立法模式，除表一中所列的湖北、河北、云南、山西4省发布的相关文件属于此类外，海南、湖南、青海、新疆、陕西等省市的做法以及国家市场监管总局发布的《指导意见》均采取的是“分段式”的立法模式。
第三，不同的价格标准反映各地执法宽严程度有别。一般而言，由于“分段式标准”设置了基准日，并且大多数省份均以基准日前的价格标准作为疫情防控期间的交易价格，故统一设置价格涨幅的“统一式标准”相比其而言更为宽松。而与“宽松型统一式标准”不同的是，较为严厉的“分段式标准”在严厉程度上又可分为“严厉型分段式”和“宽松型分段式”两种，其中“严厉型分段式”主要表现为基准日后物价保持不变、不得涨价或者在成本价提升的情况下，购销差价也必须与基准日前保持一样。该种模式为疫情防控期间各省市普遍采取的主流立法模式，如表一中所列的湖北、河北、云南等皆为适例。而“宽松型分段式”则表现为，虽然以基准日前的价格为标准，但允许经营者在销售商品或提供服务时在涨价幅度或者进销差率上保持一定的上浮空间，如表一中的山西省即为典型。
从此次疫情防控期间各省市有关哄抬物价的规定来看，其主要存在以下两方面的问题：第一，哄抬价格的认定标准不统一，从而容易造成执法混乱。在实践中，不同省份认定标准的宽严程度大相径庭，比如同一涨价行为按照湖北省的规定可能构成哄抬物价，而按照浙江省的规定则可能属于正常的商业价格，这极易导致同案不同罚；第二，各省市出台的价格规则本身即存在设置不合理、适用不科学等诸多弊病。例如，“以某应急响应日的价格为认定基准，超过的即认定为哄抬物价”的规定显然违背价值规律，其忽略特殊时期各项成本上升的基本常识，不利于刺激生产。再如，“口罩进价6毛卖1元被罚”的执法实践，不仅与民众对哄抬物价这一价格违法行为最朴素的认知观念严重脱节，而且其对规则本身的机械适用也不符合比例原则的要求。由此可见，如何合理设计并优化哄抬物价的认定方案，仍是立法和执法机关需要进一步思考的话题。
3.责任层面：处罚规则的适用方式不科学
虽然国务院《处罚规定》第6条第1款对经营者违反《价格法》第14条的行为，规定了具体的处罚措施：“经营者违反价格法第十四条的规定，有下列推动商品价格过快、过高上涨行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款……”但是，该处罚规则在适用层面却存在着“处罚失衡”的巨大缺陷。具体而言，从该规定的内容来看，其在处理“没收违法所得”与“罚款”两类行政处罚措施的关系时采取了如下两种情形分别对待，即：（1）有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；或者（2）没有违法所得的，分情况处5万元以上300万元以下的罚款。从逻辑上看，立法者本是希望通过将“没收违法所得”与“罚款”进行一定比例的换算，使经营者在没有违法所得的情况下获致的惩罚会更轻一些，但问题在于，在特殊情况下，如经营者有违法所得但违法所得较低时，其处罚数额可能会远远低于没有违法所得的经营者，此时就会出现行政处罚失衡的问题。例如，经营者甲哄抬物价，违法所得5000元，其面临的最高财产罚是：没收罚金5000元+违法所得5倍的罚款5000×5元=3万元，但是，这却远远低于其在没有违法所得时所面临的最低罚款5万。由此可见，我国现行法中有关价格管制处罚罚则的规定并不科学。
4.救济层面：经营者的合法权益无保障
前述有关价格管制的各项法律法规虽然都明确规定了行政机关采取价格管制措施的条件、方式以及经营者需要承担的具体法律责任，但是却没有规定经营者在接受价格管制中的参与、申辩等程序性权利，也没有对经营者补偿等实体性权利作出合理安排。事实上，重大突发公共事件中的价格管制，是政府基于公共利益需要不得已而为之的行为，其在相当程度上是以牺牲经营者利益为代价的，因此，从维护市场主体的基本经济权利来看，我国现行有关价格管制的各项法律法规难以有效保障经营者的营业自由和经营自主权。
四我国重大突发公共事件中价格管制的法律完善路径
（一）我国重大突发公共事件中价格管制法律完善的一般原则
1.尊重市场规律
虽然价格管制是通过政府“有形之手”调节市场失灵，但是此种政府干预却仍应尊重最基本的市场规律。“政府对价格的监管，法律对价格行为的调整，都应尊重市场经济的基本规律。”在重大突发公共事件中，市场失灵往往只是表现为部分失灵而非全部失灵，此时价格信号同样能对供需关系和资源配置产生一定影响。而在此情形下，通过容许一定幅度的价格上涨来刺激特殊商品的生产和供给能有效提高生产效率，有助于传染病疫情等突发公共事件的应对。但在此次疫情防控中，不论从价格涨幅的严格设置还是从价格管制的严厉执法来看，执法机关都对“经营者可能从每一件商品交易中获得过高利润”而感到万分恐惧。事实上，市场经济的逐利性虽然容易导致诸多弊端，但其本身的价值和功能却不应被过分忽视。如何在“有形之手”与“无形之手”的配合下充分利用市场规律来为疫情期间的商品供给提供助力，是政府部门在行政立法和执法工作中需要真正深入思考的问题。亦即，只有在充分尊重市场规律的前提下，通过合理发挥政府的调节职能和公共服务职能来克服市场失灵，才能真正使价格管制的社会效益最大化。“因此，我们应当改革和完善应对非常时期价格异常波动的干预手段，使其尽可能市场化，即内化于市场机制。”
2.维护公共利益
“在非对称的、非均衡的定价权二元主体的架构中，对于市场主体和政府的定价权如何分配，以及两类主体的定价权冲突如何协调等问题，都要涉及公共利益维度的考量。”由于价格自由权作为经营者经济自由权的重要表现形式之一，其本身即受宪法和法律之保护，而价格管制又是一种侵害经营者价格自由和私人财产权的强制性举措，因此美国法院早在1876年的“马恩诉伊利诺斯州案”中，就首创以“公共利益”论证价格管制正当性的先河。随后，“公共利益标准”不断细化和完善，并最终演变成各国实施价格管制的根本动因。同样，我国有关价格管制的法律实践，也应当围绕公共利益保障而展开，以切实维护消费者权益以及社会公共秩序。从具体要求来看，一方面，在重大突发公共事件中，价格管制措施的设置、启动、执行和完善，都既要考虑作为个体的交易公平的实现，又要考虑作为整体的社会福利的提升；而另一方面，在价格管制实践中，当市场效率与社会公平相互冲突且无法调和时，基于公共利益保护之要求，应当奉行“公平优先”原则，允许折损部分市场效率。
3.遵循比例原则
如果尊重市场规律更侧重于强调经济效率、维护公共利益更倾向于实现社会公平，那么遵循比例原则则更致力于寻求效率与公平之间的平衡。从法律规则的设置来看，价格管制的合理性论证本身即是在市场效率与社会公平之间不断利益权衡。例如，在哄抬物价行为的认定中，若允许的价格涨幅过高，则不利于消费者权益的保障和社会秩序的维护；若允许的价格涨幅过低，则不利于提高生产者和销售者的积极性，增加紧缺商品的供给。因此，有关价格管制的行政立法工作必须依照比例原则进行。而在行政执法方面则更是如此，例如，在此疫情中，“湖北洪湖市某药房因0.6元进价口罩卖1元而被罚4万”的事件之所以引发了广泛争议，其重要原因即在于执法机关不仅在行政立法上偏离了比例原则，而且在行政执法上也采取了过于严厉的执法手段（譬如未将处罚限定在“责令改正”的限度上）。由此可见，在任何有关价格管制的法律实践中，均应遵循“适当、必要、且最小侵害”原则，其不仅要体现在价格管制规则的设置之上，而且更要渗透至价格行政执法的理念之中。
（二）我国重大突发公共事件中价格管制法律完善的具体方法
1.主体行权方面：价格涨幅的定价权从省级政府有条件下移
价格管制中定价权的权限如何在不同级次的政府部门之间合理有效分配，往往涉及多方利益的考量。但就我国目前将定价权统一配置到省级人民政府的做法，则因存在本文前述罗列的诸多问题而不得不反思。一般而言，定价权权限的“上浮”和“下沉”都各有一定的优势：从因地制宜的角度来看，定价权下放更能实现行为规制的科学性和合理性；但从维护法律权威的角度来看，定价权上收则更能有效防止公权力对经营者营业自由和经营自主权的侵害。因此，综合各方面考虑，笔者认为，在实体条件和程序条件有效约束的情况下，将定价权部分下移至市级人民政府是更为合理的，具体操作如下：在实体层面，于《价格法》或相关法律法规中规定定价权下移至市级人民政府的具体情形，如：“对于物价影响范围仅限于市级以下区域且亟需采取价格管制措施的重大突发公共事件，构成哄抬价格行为的具体提价或涨价幅度，可以由市级价格主管部门根据当地具体情况提出，并报请市级人民政府批准确定”；而在程序方面，则可进一步在前述规定基础上设置备案审查制度，如：“依照前款规定报请市级人民政府批准确定的提价或涨价幅度，应当及时向省级价格主管部门和省级人民政府备案。提价或涨价幅度不合理的，由省级价格主管部门提出修改意见，报请省级人民政府予以纠正”。由此，我国定价权模式则可实现从“单一省级管理”向“省-市”双阶配置模式转变。
当然，在当前定价权尚未下移的情况下，对于县市执法机构可否自行定价裁量的问题则应当持以否定态度。例如，前文提及的在此次新冠疫情中，由于国务院机构改革，国家发改委《实施办法》中有关哄抬价格行为认定的程序性规定对市场监管总局是否仍有约束力的问题一直备受争议，对此，有一线执法人员撰文称：“从《价格法》及国务院《价格违法行为行政处罚规定》来看，并未限定哄抬价格违法行为的认定机关级别；价格违法行为查处职责转至市场监管机关后，国家发改委原来有关价格违法行为行政处罚程序性规定，对市场监管机关并无约束力。因此，基层市场监管局在个案执法中，应当有职权也有职责对‘哄抬价格’行为作出自己的判断，无需等待当地省级政府就构成哄抬价格行为的具体提价或涨价幅度作出限定才去执法。”对此观点，笔者认为有如下值得商榷之处：首先，前述机构改革更多是形式层面的功能平移和业务变更，即仅是价格违法行为的查处职责由发改委转移至了新组建的市监局，而实质层面有关价格违法行为的认定条件以及不受机构变更影响的程序条件则依然被新的功能机构所接受。这一点从发改委为做好制度衔接而废止的一批价格管制的规章和规范性文件中也能得出相同结论。其次，从与其他授权性规则进行对比来看，除《实施办法》第2条第2款规定定价权由省级人民政府享有外，其他有关价格管制规则设计的决定权也基本都由省级以上政府行使。例如，《价格法》第30规定临时价格管制的决定权归国务院和省级人民政府享有，《价格法》第31条规定价格紧急措施的决定权归国务院所有等等。可见，不论从立法目的还是规则类推来看，将《实施办法》中有关定价权的程序性规定理解为应适用于市监局都是合理的。最后，对于作为公权表现形式之一的定价权而言，法无授权即禁止，尤其在目前没有明文规定可由县市执法部门行使定价权的情形下，县市执法机构更是不应擅自定价裁量，以免损害经营者的合法权益。
综上所述，价格管制中定价权的权限应当部分配置于市级政府，但在定价权尚未下移的当下，国家发改委《实施办法》中有关哄抬价格行为认定的程序性规定对市场监管部门仍有约束力，即县市执法机构不得擅自定价裁量。
2.行为认定方面：采“幅度+时间+商品+单价”的“四合一”综合标准
如何科学合理地设计价格涨幅，直接关系到经营者的经济利益与社会公共利益的边界划分，而从此次疫情的应对情况来看，现行各省市采取的前述认定价格涨幅的方案在考察因素和认定标准上仍然过于单一，因此，笔者建议在“幅度提升”、“时间分段”、“商品分层”、“单价豁免”的四个维度上设计相关制度，进而形成新的“四合一”综合标准。具体而言：
首先，在重大突发公共事件中，经营者销售商品或提供服务的涨价幅度可以在现行基础上进一步提升。从前述表一来看，各省市不论是以同类商品的涨价幅度为基准，还是以购销差率或购销差价为依据，其允许的价格涨幅均在0%～35%不等。但事实上，从调动经营者积极性来看，即便采纳将成本价提升考虑进去的购销差率，前述涨幅在现实生活中仍然难以较大提升市场效率。以此次疫情防控为例，在前述价格涨幅的严打之下，国内各地口罩销售商几乎“不愿进货”，其主要原因仍然在于，过严的价格管制不仅使商家无利可图，甚至还有被无理处罚的危险。因此，笔者认为在诸如此次疫情等重大突发公共事件中，政府部门可在现行基础上再适度提高部分商品的涨价空间，例如将口罩等物品的涨价幅度或购销差价设置为50%～100%，如此则一方面可以保证经营者在能获得略高于平时利润的基础上充分调动生产者和销售者的积极性，另一方面也可以在执法机关采取从严措施处理时，为防止其对经营者进行不当侵害设置一个缓冲地带。
其次，对经营者销售商品或提供服务的涨价幅度的确立，可以根据重大突发事件发生的时间节点分段处理。在此次疫情的应对中，多数省市均以本省启动重大突发公共卫生事件一级响应日为基准进行区别对待，对此，笔者亦持以肯定态度，但是，采取此模式的各省市（除山西外）均要求基准日前的进货商品不得涨价则显得过于严苛，同样不利于调动经营者的积极性。因此，笔者建议可参考表一中山西省的时间分段模式，在基准日前后设置不同的涨价幅度。具体涨价幅度同样可在50%～100%之间确定，但基准日前的涨价幅度应低于基准日后。例如，基准日前为50%～60%，基准日后为60%～100%。
再次，对经营者销售商品或提供服务的涨价幅度的确立可以根据不同商品的稀缺属性进行分层处理。例如，在此次疫情应对中，有学者提出：“如果是特别紧俏（如非医用N95口罩）、特别新鲜（如非常新鲜、品质高的蔬菜水果牛奶鸡蛋等）、单价特别低（如零售价2元以内的一次性口罩），可以根据其个案的成本、供求关系等情况，分25%以内、35%以内两级把握。也就是说，紧俏程度、新鲜程度越高，单价越低，价差率可以更大一些。”诚然，以商品的稀缺程度来划分价格涨幅更符合市场规律。因此，笔者建议在今后的重大突发公共事件中，可以专门建立有关商品分层处理的价格涨幅表，对柴米油盐等基础生活用品可根据实际情况在50%以下设定价格涨幅，而对于与特定公共事件具有紧密联系的特殊商品（如此次疫情中的口罩、防护服等医疗用品），则可在前述50%～100%的幅度内根据各类商品的稀缺程度划分具体涨幅。
最后，在对经营者销售商品或提供服务的涨价幅度确定时，应当对单价较低的商品或服务给予一定价格范围内的单价豁免。此举目的旨在避免处罚失衡，尤其在价格管制的严控期间，该措施可以有效防止单价过低的物品因执法机关机械适用涨幅标准而造成对经营者的处罚不公。例如，在此次疫情中，进价0.6元/只的口罩，即便按照100%的涨价幅度，其销售价格也不过1.2元/只，此时如果严格按照涨幅标准进行处罚，则势必会引发类似于“湖北洪湖市某药房因0.6元进价口罩卖1元而被罚”的事件。因此，笔者认为，在疫情期间确定特殊商品的涨价幅度时，对于单一销售价格低于2元的商品，不应认定为哄抬价格。
3.责任承担方面：重新调整“没收违法所得”和“罚款”的规则逻辑
国务院《处罚规定》第6条第1款是目前价格管制执法实践中用以处罚哄抬物价行为最重要的依据之一，但其在立法上却存在前文所言的行政处罚设定失衡的问题，因此，有必要重新调整该条中“没收违法所得”和“罚款”的逻辑关系。有执法人员曾提出：“从立法者本意来看，应该是无论是否有违法所得都至少处5万元以上50万元以下罚款。因此，有必要将处罚设定表述改为如下模式：没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处5万元以上50万元以下罚款；违法所得10万元以上的，处5万元以上违法所得5倍以下罚款。”笔者认为该建议是可采的，因为其有效避免经营者在违法所得较低情形下所受处罚，可能远远低于无违法所得经营者的悖论。但是，如果从尽量避免法条做较大修改的角度来看，则还有更为简便的方法可以适用：即在现行《处罚规定》第6条第1款中的“没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款”中增加“或5万元以上50万元以下的罚款”即可，此时执法机关在适用该条款时，自然可采取“就高不就低”的原则避免该法条的逻辑缺陷，从而防止处罚失衡的现象发生。因此，修改后的《处罚规定》第6条第1款应为：“经营者违反价格法第十四条的规定，有下列推动商品价格过快、过高上涨行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下或5万元以上50万元以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照：……”
4.权利救济方面：增设有利于经营者的实体性和程序性保障措施
为防止公权力滥用，维护经营者的营业自由和经营自主权，有关价格管制的法律法规规章中应当增设有利于经营者的实体性和程序性保障措施：
在实体性保障措施方面，政府部门应当根据“实际情况”“现实条件”对受价格管制的经营者所造成的损失“适当补偿”。这里的“实际情况”是指在重大突发公共事件中，当经营者的经营成本上升但却因价格管制而无法通过销售渠道弥补其成本损失的情形；“现实条件”则是指，各级政府部门应当根据其自身的财力状况制定合理的补偿方案，其补偿形式既可以是直接的金钱补偿，也可以是一定时期内的税费优惠措施等；“适当补偿”则是指，由于价格管制措施是政府出于维护公共利益需要而实施的强制行为，且在本质上并无过错，因此价格管制对经营者所造成的前述损失应当根据公平原则负担，即政府部门“适当补偿”即可，而无需“充分赔偿”。
在程序性保障措施方面，我国在重大突发公共事件中实施价格管制时应当重视和保障经营者的参与权，并在《价格法》等法律法规中设置简易型听证制度。由于价格管制直接涉及经营者的经济利益，因此对于如何评估成本价并确定价格涨幅的问题，应当充分听取相关行业经营者代表的意见。如在此次疫情防控中，各地政府部门可以通过召集本地区口罩等防疫用品生产商和销售商的相关代表，对涨价幅度问题进行商讨。事实上，国外在价格管制中十分注重保障公民参与权，例如，日本“物价安定政策会议”作为日本政府物价政策的咨询机构之一，其人员构成包括大藏省、原经济企划厅等部门中主管物价的局长以及社会各界人士，其主要任务是审议政府的物价政策方案，向政府反映各界对物价政策的意见和要求；再如，比利时在实施“最高限价”时，“‘最高限价’由生产企业、零售商、批发商、消费者、工会以及政府经济部等几方面代表组成的价格委员会根据市场因素和消费者的承受能力来制定”；等等。当然，由于重大突发公共事件中的价格管制措施具有紧急性和临时性的特点，因此在设置听证程序时应当化繁为简，如对通知和公告的时间、地址等程序性事宜做尽可能便捷的安排，以促进效率和公平的统一。
五结论
突发公共事件中的价格管制问题，其本身既影响到市场经济秩序的稳定与否，同时又关涉到公共危机战役的成败得失。由于过往学术研究层面对此问题关注较少，故本文以此次新冠疫情防控为契机，详细分析我国临时价格管制在理论和实践层面存在的问题，并针对这些问题提出规范临时价格管制权力的设想，以希冀为完善我国临时价格管制制度，规范政府临时价格管制权的行使以及保障相对人的权益提供一定借鉴。总体而言，本文的主要观点可概括为如下几个方面：
第一，在重大突发公共事件中采取临时价格管制措施，具有经济学和法学层面的双重正当性。从经济学上看，价格作为资源配置信号发挥作用的前提是必须处于一个未失灵的市场情境中，而在重大突发公共事件造成市场失灵的情况下，价格管制的介入恰恰是出于对市场规律的尊重；从法学上看，价格管制的正当性既发微于宏观层面政府与市场在经济法中的高度融合，又根植于微观层面法律对交易个体意思自治的充分维护。
第二，虽然我国已建立较为完整的“从宪法到规范性文件”的价格规则体系，且在过往重大突发公共事件中对价格管制措施积累了较为丰富的实践经验，但我国临时价格管制规则及其实践仍然存在诸多不可忽略的问题。例如，（主体层面）定价权的配置不合理，（行为层面）“哄抬物价”的认定标准不统一，（责任层面）处罚规则的适用方式不科学，以及（救济层面）经营者的合法权益无保障，等等。
第三，重大突发公共事件中的价格管制应当“尊重市场规律”、“维护公共利益”、“遵循比例原则”。首先，应充分利用市场规律为疫情期间商品供给提供助力，并合理发挥政府的调节职能和公共服务职能以克服市场失灵；其次，价格管制措施的设置、启动、执行和完善，均应围绕公共利益保障而展开，当市场效率与社会公平相互冲突且无法调和时，应奉行“公平优先”原则，允许折损部分市场效率；最后，在任何有关价格管制的法律实践中，均应遵循“适当、必要、且最小侵害”原则，其不仅应体现在价格管制规则的设置之上，而且更要渗透至价格行政执法的理念之中。
第四，就我国临时价格管制制度的具体优化方案而言，大体可从如下四个方面进行：首先，在主体行权方面，将价格涨幅的定价权从省级政府有条件下移，促使我国定价权模式从“单一省级管理”向“省-市”双阶配置模式转变；其次，在行为认定方面，价格涨幅的合理设计应当从“幅度提升”、“时间分段”、“商品分层”、“单价豁免”四个维度进行，从而形成“幅度+时间+商品+单价”的“四合一”综合标准；再次，在责任承担方面，应重新调整“没收违法所得”和“罚款”的规则逻辑，在立法技术上解决当前行政处罚设定失衡的问题；最后，在权利救济方面，可增设有利于经营者的实体性和程序性保障措施，对受价格管制经营者进行“适当补偿”，并在《价格法》等法律法规中设置简易型听证制度。
《中国政法大学学报》2020年第3期要目
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