于文轩：生物安全语境下生物入侵的法制因应 | 社会科学辑刊202003
The following article is from 社会科学辑刊 Author 于文轩
作者简介：于文轩，1975年生，法学博士，中国政法大学法学院教授，博士生导师，环境资源法研究所所长，中国法学会环境资源法学研究会副会长，北京市生态法治研究会副会长，主要研究领域为环境资源法和能源法。2011—2012年度美国联邦环境保护署和美国佛蒙特法学院访问学者。主持国家级和省部级课题研究30余项，独著论著5部，合著论著14部，发表学术论文100余篇。博士学位论文《生物安全立法研究》被评为“2009年全国优秀博士学位论文”。2012年入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”。专著《生物多样性政策与立法研究》获中国法学会首届“董必武青年法学成果奖”，合著论著《生物安全国际法导论》获“北京市第十届哲学社科优秀奖”。2019年，被推选为生态环境部生物安全立法专家咨询组组长。
关键词：生物安全；生物入侵；风险预防原则；生态整体主义
一、生物安全与生物入侵防范的概念厘定
“生物安全”通常可以在广义和狭义两个层面上使用。狭义的“生物安全”是指人的生命和健康、生物的正常生存以及生态系统的正常结构和功能不受现代生物技术研发应用活动侵害的状态；广义的“生物安全”是指生态系统的正常状态、生物的正常生存以及人的生命和健康不受致病有害生物、外来入侵生物以及现代生物技术及其应用侵害的状态。总体而言，生物安全分为科技安全和生态安全两个侧面，生物入侵是威胁生态安全的重要因素。
生物入侵，在我国法律中亦称“外来物种入侵”，是指生物物种向不曾分布的区域永久性扩张，并在新的地域自由繁衍和生殖，在自然条件下建立种群并对本地生态系统构成威胁的现象。入侵的外来物种大多具有生态适应能力强、繁殖能力强、传播能力强等特点，由此打破既有的生态平衡，对生态安全产生了巨大的威胁，并造成各方面的损失和损害。生物入侵导致的单一物种蔓延、其他物种灭绝会大大降低生态系统的稳定性，使其在面临病虫害时极其脆弱，加剧物种多样性和遗传多样性的损失。外来物种入侵造成的生态威胁不可忽视。截至目前，我国的外来入侵物种达到500多种，其中危害严重的达100多种，造成的总经济损失为每年1198.76亿元，为国内生产总值的1.36%。
十几年来，由于生物入侵对生物安全和国际经济安全构成了愈发严重的威胁，从制度层面和法律层面应对生物入侵就成为日益迫切的问题。面对生物入侵愈演愈烈，我国开始从检验检疫角度对生物入侵进行监管。自2003年起，我国先后公布了4批外来入侵物种名单，陆续就71种常见的外来入侵物种的形态特征、地理分布、入侵危害以及控制方法进行了详细的整理和分析。自2007年起，几乎每年都有全国人大代表提出制定生物入侵相关的法律提案，但专门立法进程一直未有实质进展。另一方面，目前的政策和立法未能从保障国家生物安全的高度进行制度设计，实施过程中也面临诸多挑战。为此，有必要在制定综合性的生物安全法过程中对物种入侵防范给予足够的重视。
二、生物入侵防范的立法梳理
从20世纪末开始，我国开始出台一系列与生物入侵防范有关的政策性文件。在五年规划纲要以及生态环境保护规划中，生物入侵防范的主题多次被提及，其中涉及生物入侵的风险评估、普查制度、名录制度、宣传教育、国际合作等内容。在这些政策的基础上，我国制定了一些与生物入侵防范相关的立法，并基于此形成了一些法律制度，在生物入侵管理实践中发挥了重要的作用，但其中存在的问题也不容忽视。
（一）法律渊源与主要制度
我国目前并未形成关于生物入侵的法律体系，现有涉及生物入侵管理的法律主要包括《野生动物保护法》《环境保护法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《海洋环境保护法》《草原法》《农业法》《种子法》《渔业法》以及《畜牧法》等。在立法目的层面，这些法律并非以防治生物入侵为目标，而只是作为国务院有关部门对外来物种实行监督、控制和管理的法律依据之一。
在行政法规层面，现有的与外来物种入侵监管相关的行政法规包括《进出境动植物检疫法实施条例》《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》《野生植物保护条例》《陆生野生动物保护实施条例》《农业转基因生物安全管理条例》《货物进出口管理条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》等。这部分行政法规主要是通过检疫检验制度来对外来入侵物种进行监管。
在部门规章和规范性文件层面，涉及生物入侵防范的重要规章及规范性文件包括《水产苗种管理办法》《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》《湿地保护管理规定》《国家湿地公园管理办法》《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》《重点流域水生生物多样性保护方案》《关于加强外来物种入侵防治工作的通知》《关于加强野生动物外来物种管理的通知》《关于加强长江水生生物保护工作的意见》《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》等，这些文件就生物入侵防范的一些方面做出了规定。依托于这些立法，我国目前形成了一些防范生物入侵的法律制度。这些制度既包括生态法领域的一般制度，也包括名录制度、检疫检验制度、引种许可制度等适用于外来物种入侵防治的特别制度。
首先，在名录制度方面，我国目前实施的与生物入侵防治有关的名录包括1997年《进境植物检疫禁止进境物名录》、2007年《进境植物检疫性有害生物名录》和2012年修订的《禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品名录》。《水产苗种管理办法》对进口水产苗种的种类也实行名录分类管理，Ⅰ类为禁止进口名录；Ⅱ类和Ⅲ类为限制进口名录，分别由国务院农业主管部门、省级人民政府渔业行政主管部门负责审批。一些地方也制定了相应的名录，如云南省于2019年制定了《云南省外来入侵物种名录（2019版）》，这也是我国首个省级外来入侵物种名录。
其次，在检疫检验制度方面，根据《进出境动植物检疫法》第10—19条，输入动物及其产品、植物种子、种苗和其他繁殖材料，应提出申请并办理检疫审批手续。若经检疫发现有《一类、二类动物传染病、寄生虫病的名录》和《植物危险性病、虫、杂草的名录》之外有严重危害的其他病虫害，需要作除害、退回或者销毁处理。
再次，在引种许可制度方面，我国目前引种许可制度包括野生动物外来物种引进许可以及水产苗种引进许可两方面。依据《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》第2条、《水产苗种管理办法》第20条，引进陆生野生动物外来物种，应当对物种的种类和数量等事项实行行政许可。水产苗种的引进也实行许可制度，由农业部或省级人民政府渔业行政主管部门批准。
（二）目前生物入侵防范立法需要克服的困境
目前的立法为我国生物入侵防范和管理提供了法律依据，但同时也存在诸多方面的问题，主要体现在立法目的偏离、防控方式不健全、监管制度不完善、法律责任机制缺失等方面。
第一，从立法目的来看，生物入侵在很大程度上是人类追求经济利益而有意或者无意地忽视生态规律的结果。我国现有与生物入侵相关的立法的目的大多旨在推进经济效益和维护人体健康，对生态利益的关注不足，未能将维护生态安全和生物安全保障作为重要的目标。很多法律规范以控制外来物种带来的病虫害为目标，并未从生物安全角度对生物入侵进行专门的防治和监管。在实践中，有关防止生物入侵的规定大多数只能通过农林牧渔业主管部门基于实施本部门行政执法来落实。
第二，从防控方式来看，生物入侵的途径主要包括有意引进和无意引进。相应地，防控方式也是针对这两类引进途径展开。我国现有的相关立法大多针对无意引进而制定，包括无意引进的杂草、病虫害和传染病，如贸易、运输和旅游过程中人员所携带的物品。对于有意引种的控制，我国尚未给予足够的重视。目前，我国针对有意引进外来物种只有2005年制定的《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》（2016年修改）这一部门规章，除此之外并无其他更高位阶的立法涉及这一问题。
第三，从监管制度来看，《进出境动植物检疫法》及其实施条例、《动物防疫法》等法律法规确立了较为完善的检疫检验制度，但侧重点在于防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草传入或者传出国境，并非旨在防范生物入侵和保护生物多样性。即便是针对无意引种的检疫检验，在其中起到基础性作用的名录制度也存在局限性。我国在此方面已发布《进境植物检疫禁止进境物名录》《进境植物检疫性有害生物名录》《禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品名录》等，但只有《进境植物检疫性有害生物名录》明确是“为防范外来植物有害生物传入”而制定和发布，而原环境保护部与中国科学院联合发布的四批《中国外来物种入侵名单》也缺乏强制约束力。针对有意引种的风险评估制度，目前的法律规范更加强调有意引进陆生野生动物外来物种的风险评估，而对于水生野生动物外来物种以及野生植物外来物种的有意引进的风险评估，则关注不足。
第四，从法律责任来看，缺少应有的法律责任约束，法律的实施便难以取得预期的效果。由于迄今为止只有前述一部部门规章作为明确的执法依据，对于陆生野生动物以外的外来物种的有意引种并没有特定的法律法规对其设定授权或设定禁止性义务，由此使得法律责任机制的建立缺少重要前提。法律责任机制缺失，已成为我国目前遭受生物入侵的严重威胁的一个重要原因。
三、生物入侵防范比较法视域的分析
近几十年来，国际社会对生物入侵的关注程度越来越高，形成了一些专门或者相关的国际条约。国际社会业已形成的关于生物入侵防范的国际法文件涉及生物多样性保护、国际水道保护、全球性传染病防治、极地保护、气候变化、环境与贸易等方面，其中较为重要的包括《生物多样性公约》《国际植物保护公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《关于防止外来入侵物种引进规则的决议》等。同时，美国、英国、日本等国家，或者制定生物入侵防范专门立法，或者实行较为完善的风险评估制度和引种许可制度。
（一）相关国际公约的梳理与公约原则的借鉴意义
《生物多样性公约》是与生物入侵相关的最重要的国际条约，其中要求成员国对外来物种进行预防引进、控制或根除。为了贯彻这一要求，《生物多样性公约》缔约方大会通过了《关于预防引进对生态系统、栖息地或物种构成威胁的外来物种并减轻其影响的指导原则》，主要内容包括谨慎原则的方法、三阶段分级处理方法、生态系统方法、国家的作用、研究与监测、教育和提高公众意识、边界控制和检疫措施、信息交流、合作、有意引进、无意引进、减轻影响、根除、遏制、控制等方面。这些指导原则对我国生物入侵防范法制的完善具有重要的借鉴意义。
《国际植物保护公约》旨在防止植物有害生物的扩散和传入，促进采取防治有害生物措施，其内容与生物入侵防范具有密切的关联性。《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》缔约方会议于1999年通过了关于入侵物种和湿地的决议，呼吁处理入侵物种对湿地的影响，邀请缔约方提供入侵物种数据库、入侵物种信息和控制消灭入侵湿地物种的信息。《濒危野生动植物种国际贸易公约》旨在保护某些野生动物和植物物种不致因国际贸易而遭到过度开发利用。该公约以附录的形式规定了受到和可能受到贸易影响而濒危的物种、虽未濒危但若对贸易不严加管理就可能濒危的物种、为使物种标本贸易得到控制而须加强管理的物种以及需要成员国合作控制贸易的物种。该公约规定，对于列入附录的物种标本，应采取更加严格的禁止贸易、取得、占有和转运的措施；对于未列入附录的物种标本，则应采取限制或禁止贸易、取得、占有和转运的措施。
（二）各国生物立法制度比较分析
美国对生物入侵防范非常重视，20世纪初以来制定了多部防止生物入侵的专门立法，例如，美国联邦层面的法律主要包括1900年《联邦野生动物保护法》、1990年《非本土水生有害物种预防和控制法》、1996年《国家入侵物种法》以及1999年处理入侵物种事务的第13112号总统令等。并围绕这些立法形成了较为完善的外来入侵物种监管制度，包括风险评估制度、监测预警制度、控制与管理制度等。在美国，风险评估是预防生物入侵风险的一项重要措施。该制度要求对于已知的有意或无意引进入侵物种的途径进行风险评估，采用适当的措施来填补安全漏洞。基于监测预警制度，美国建立了一个全面的监测系统，以监测首次有意引进的外来物种的情况。控制与管理制度针对引入的水生有害物种进行控制，以将其对环境和公众健康与福利的风险降至最低。根据现有立法，评估现有控制规划的实施效果，应当关注控制的必要性、技术和生物可行性，并考虑替代控制战略和行动的成本—收益分析、控制的收益、损害非目标生物体、生态系统以及公众健康和福利的风险以及其他因素。
英国也制定了一系列关于生物入侵的立法，这些立法主要包括《野生生物和乡村法》《乡村和通行权法》《环境保护法》《鱼种进口法》《动物健康法》《蜜蜂法》《濒危物种法》《危险野生动物法》《森林法》《鹿法》等。其实施的制度主要是监管制度，包括名录制度、许可证制度等，并对具有入侵危险的外来物种设置了专门的管制名录。若进口纳入名录的物种，必须事先申请许可证；对于名录以外的其他动物的进口，则以个案式的方式决定是否授予许可。英国的外来物种引进许可制度不适用于植物物种，植物物种的进口只要满足《野生生物贸易规则》的检疫要求就不会受到限制。英国法律并未规定控制或清除制度，对因生态原因而清除或控制外来物种并无明确要求。
日本于2004年颁布了专门针对生物入侵防范的《关于防止特定外来生物致生态系统损害的法律》，确立了外来物种指定制度、行政许可制度等监管制度。该法规定的外来物种许可制度规定非常细密，包括对特定外来生物实行一般禁止，对饲养、繁殖、贩卖、转让等行为予以管制。对于未判定外来生物，则实行进口申报与限制。此外，该法还对不予许可的事项、获得许可者的义务、禁止性规定等内容作出了具体规定。
纵观域外立法，其在生物相关法律制度上主要采取了以下几种模式。一是制定生物入侵防范专门立法。日本和美国都颁布了外来入侵物种的防治专门立法，其有效实施缓解了生物入侵带来的经济损失和生态损害。二是全面的防范措施，不仅重视对无意引种的规制，对有意引种也形成了较为完善的防范体系。三是普遍实行风险评估制度和引种许可制度，并辅之以名录制度和风险评估制度。如日本确立了详细的外来物种许可制度，包括对特定外来生物实行一般禁止、对未判定外来生物实行进口申报与限制等等；美国对此也有相应的规定。
四、生物入侵防范的理念定位与制度优化
科学的理念定位和健全的法律制度对于完善我国生物入侵防范法制面临的问题尤为关键。在此，功利主义传统带来的负面效应尤其值得关注，综合生态系统管理方法的整体主义观念对于制度优化具有重要的指导作用。
（一）功利主义路径的矫正
无论是有意引进还是无意引进外来物种，生物入侵多为人为因素所致。特别是有意引种，实质上是人类基于特定需要和目标而为之。在此过程中如果忽略生态安全考量和生物安全法的谨慎发展原则的内在要求，就极易因功利主义传统下以结果作为唯一评判标准的做法而忽视过程控制。具有显著的结果导向的路径容易忽视在实现结果过程中的方式与方法，而此种方式与方法往往会产生无从预见的“路径偏离”，由此有时甚至会带来严重的外溢效应。这种情形在有意引进外来物种的情形下体现得尤为显著。为此，这种基于功利主义传统的制度安排需要适时矫正，以应对风险社会中技术风险与制度风险交织混杂、安全与风险难以调适引发的负面影响。
在此方面，综合生态系统管理（IEM，Integrated Environmental Management）可资借鉴。IEM方法较好地体现了生物安全法所遵循的整体主义方法论，在对生物圈各层次开展的科学研究的基础上，旨在基于公平的方法促进生物多样性的保护和可持续利用，对生态系统的结构、程序、功能及其相互作用高度关注。综合生态系统管理方法也体现了生物安全法的风险预防原则，特别注意关照生态系统的整体性、复杂性和动态性特征，基于相应的管理机制和方法应对生态系统管理中的不确定性因素。在解决目前外来物种入侵法制问题上，我们可借鉴2004年《生物多样性公约》缔约方第七次会议通过的关于生态系统方式的决定（第VII/11号决定）的相关原则。
（二）整体主义的制度构架
生物入侵防范的预防性机制包括风险评估制度、监测预警制度和检疫检验制度。风险评估针对有意引进和无意引进，程序和方法应有不同。对于目前需要进一步加强的有意引进的风险评估，应实行严格的引进许可证制度，评估内容包括但不限于对入侵路径的识别和风险、扩散的风险以及对生态系统的风险，其范围应包括对人体健康、经济生产、本土动植物、环境生态系统等效益和损失的比较。《生物安全议定书》针对风险评估提出的一般原则有重要的借鉴意义，主要包括：适用风险预防原则，以科学、合理和透明的方式进行风险评估，充分考虑接收环境面临的风险，以具体情况具体处理的方式进行。
监测预警制度要求对经许可引进我国的外来物种进行实时监测，在可能出现入侵风险时及时采取措施。尽管我国目前正在实施一些早期预警措施，如原国家质检总局以及农业、渔业、林业、海洋等部门的疫情截获报告制度和疫情监测体系等适用于针对物种的检疫，但很多主体实际上并不具备对生态环境迁变进行监测的能力。为此，需要在全面掌握外来物种入侵基本状况的基础上，形成专门针对生物入侵的专业的监测程序和标准，并加强监测能力。在这一方面，顺畅的信息沟通机制对早期预警非常重要，其顺利实施可以为后续的扑杀活动争取更多的反应时间。
检疫检验制度的重要作用之一是防止动物传染病及寄生虫病、植物危险性病、虫、杂草。我国目前实施的检疫检验制度在防范无意引进外来物种入侵风险方面起到了较好的作用。为进一步完善生物入侵防范法律机制，应扩大检疫检验范围。现有的检疫检验法律主要规定的是病虫害和杂草检疫，尚未形成专门针对外来入侵物种的检疫检验机制。为此，可以扩大检疫检验范围，使其更好地适应生物入侵防范的需要。与之密切关联的检疫检验标准，也应根据防范生物入侵的需要适时更新。
控制性机制的实现形式主要包括名录制度和引进许可制度。名录制度在推动生物多样性监测、资源调查与合理利用，防范生物入侵和保障生物安全方面具有重要作用。1997年《进境植物检疫禁止进境物名录》、2007年《进境植物检疫性有害生物名录》和2012年《禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品名录》，是我国生物入侵监管的重要依据。在完善生物入侵防范机制的过程中，应尽早形成一套完整的外来入侵物种名录，并根据生物入侵防范的需要，对名录实行动态更新制度。由于生物入侵的跨国性特征，其他国家提供的名录和信息等资料可供参考和借鉴。
引进许可制度在外来入侵物种监管制度中应当发挥重要作用，其制度内容应当包括申请材料、许可的形式、许可的内容、审批程序等。对于有意引进外来物种，应当实行严格的引进许可。只有对经风险评估能够排除入侵危险的外来物种，方可颁发引进许可证。
根据《国家突发环境事件应急预案》，发生生物物种安全环境事件是启动突发环境事件应急预案的三类情形之一。若发现外来物种具有潜在的危险或者已经发生生物入侵时，应尽快采取清除、抑制或控制措施。外来入侵物种的控制，需要制定控制计划，其主要内容可以包括确定主要的目标物种、控制区域、控制方法和时间。制定计划时采用的方法应当充分论证，确保方法的有效性，避免形成次生生态问题。
五、结语
责任编辑 | 华铭章
审核人员 | 张文硕
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