为“良法善治”保驾护航——法规规章备案审查工作回顾与展望 |《备案审查研究》创刊号特稿

《备案审查研究》是在全国人大常委会法制工作委员会有关方面指导下、由北京航空航天大学备案审查制度研究中心主办、中国民主法制出版社出版发行的全国首部备案审查领域的专业连续出版物。本书于2021年3月首次出版，立足于打造成为备案审查的理论与实务交流的园地，从而推动我国备案审查事业的全面发展。

第二辑投稿渠道已经开放，截稿日期为2021年7月20日。投稿邮箱：

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作者 | 司法部法治督察局

来源 | 《备案审查研究》编辑部

2021年第1辑

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。法规规章备案审查是中国特色备案审查制度的组成部分，是维护国家法制统一、推动良法善治的制度安排，立法法、《法规规章备案条例》明确了立法监督的法律地位。2018年中央机构改革后，司法部以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，学习贯彻习近平法治思想，贯彻党中央决策部署、提高政治站位、认真履行职责，明确工作目标、完善制度规范、健全工作机制、充实工作力量，加强备案审查制度和能力建设，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的基本要求，取得了新成绩，开创了新局面。

　　一、备案审查制度是符合我国国情的好制度

　　备案审查是一项保障宪法法律实施，维护国家法制统一、尊严和权威，立足于中国法治道路、法治模式、法治理论，在中国法治实践中逐渐发展成熟，具有中国特色的制度安排。

　　（一）备案审查制度是国家法制统一的“压舱石”

　　我国是单一制国家，维护国家法制统一是刚性要求。备案审查制度作为立法监督的重要方式，就是要通过审查纠错，防止不同位阶的立法“各自为政”，从根本上维护以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系统一。当前，立法工作进入快车道，各地方各部门立法数量快速增长，立法体系内部不协调、不统一、不衔接、不一致等问题日益凸显。这就要求备案审查工作必须严格制发“身份证明”，对法规规章进行全面“法治体检”，确保不逾越上位法的“底线”“红线”。

　　（二）备案审查制度是加强宪法实施和监督的“主阵地”

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。习近平总书记指出，全面贯彻实施宪法，是社会主义法治国家建设的首要任务和基础性工作。备案审查制度是一项很重要的宪法性制度，作为加强宪法实施和监督的重要着力点，肩负着发现并纠正下位法中存在的违反上位法问题保障宪法法律正确实施的职责，同时备案审查制度是合宪性审查制度的重要基石，在推进合宪性审查进程中起着先行探索的作用。

　　（三）备案审查制度是加快建设法治政府的“助推器”

　　加强对法规规章的备案审查，发挥备案审查“检验器”作用，推动健全完善依法行政制度体系，从源头上规范行政权力、从根本上促进行政机关全面依法履行职能，推动加快建设法治政府，对于更好地落实习近平总书记“法治政府建设要率先取得突破”的要求，示范、带动法治国家、法治社会建设，深入推进全面依法治国具有十分重要的意义。

　　二、法规规章备案审查制度的历史沿革

　　法规规章备案审查制度起源于1979年，40多年来，经历了从无到有、从有到优的发展历程，精细化水平逐步提高。

　　1979年，以出台地方组织法赋予省级人大及其常委会地方立法权为标志，法规规章备案审查制度的雏形初步显现。“八二宪法”和修改的地方组织法在分别赋予国务院部门和省级政府以及较大的市政府规章制定权的同时，明确规定了国务院的改变和撤销权。这是“改变和撤销”这种监督措施首次通过法律予以明确，法规规章备案审查制度基础已经具备。1987年，印发的《国务院办公厅关于地方政府和国务院各部门规章备案工作的通知》和《全国人民代表大会常务委员会办公厅、国务院办公厅关于地方性法规备案工作的通知》，标志着法规规章备案制度的框架基本完善。1990年，《法规规章备案规定》以及《国务院办公厅关于贯彻实施〈法规规章备案规定〉的通知》，较详细地规定了审查的工作程序、方式和手段等，标志着法规规章由备案向审查迈出了实质性一步。2000年，立法法明确规定法规规章制定主体和程序同时，对备案审查的内容与处理权限作出规定。2001年，《法规规章备案条例》在落实立法法有关规定的基础上，对报备主体、范围、格式、时限以及审查的内容、程序、处理权限和方式等作出了具体规定。2010年，原国务院法制办印发《关于规章报备时同时报送电子文本的通知》，全面推行规章电子文本报备制度。2015年，中共中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，进一步加强党委、人大、政府、军队系统各备案工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。

　　三、法规规章备案审查工作的开展情况

　　2018年中央机构改革以来，司法部以落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的基本要求为主线，以“加强制度和能力建设”为支撑，以“加速提质增效”为着力点，聚焦聚力推动法规规章备案审查工作高质量发展。经过两年多的努力，初步构建起了对内顺畅有序、对外协调有方、对下指导有力的工作格局，在备案登记、备案审查、纠错处理、制度与能力建设等方面取得了新的进展。

　　（一）高标准落实“有件必备”

　　报备是备案审查的基础和本源，规范报备是备案审查工作严肃性的应有之义，也是开展好备案审查工作的现实之需。司法部多措并举、持续发力，坚持“问题导向”，不断提高报备规范化水平，夯实备案审查工作“最先一公里”。一是注重严格把关、依法处理，解决“点”上的问题。对接收报备法规规章依照《法规规章备案条例》和有关规定进行逐件登记审查，对于存在问题的，予以暂缓登记并要求制定机关修改后重新报备。二是注重统筹研究、系统处理，解决“线”上的问题。推动国务院部门健全规范部务会议审议规章制度。妥善处理2018年中央机构改革后出现的规章制定权一系列问题。三是注重建章立制、标本兼治，解决“面”上的问题。全面梳理近年来全国报送备案和登记审查中的共性问题反复出现的典型问题，先后两次印发规范规章备案工作的通知，明确登记审查标准、重申报备要求。

　　（二）高质量落实“有备必审”

　　审查是备案审查的核心和关键，科学审查是备案审查工作法治化的必然要求，也是开展好备案审查工作的关键之要。司法部系统谋划、务实笃行，坚持“目标导向”，不断提高审查科学化水平，发力备案审查工作“最强一公里”。一是强化对标对表、逐件审查，织密制度之“网”。严格对标中央决策部署，对表上位法规定、原则、精神，综合运用依职权审查、依申请审查等方式，实现报备法规规章审查“全覆盖”，截至目前，共审查法规规章4000余件。二是强化借智引力、集思广益，筑牢工作之“基”。对于审查发现问题的，组织专门力量进行复核，并通过与制定机关沟通、征求有关部门意见、组织专家集中会审等方式加强研究论证，确保审准、审好。三是强化工作沟通、统一尺度，明晰审查之“线”。印发《备案审查工作动态》《法规规章备案审查参考规范》供审查工作人员参考，同时在日常工作中采取问题解析、案例研讨等方式加强交流，推动审查标准有机统一、问题认定形成共识，确保“一把尺子量到底”。

　　（三）高要求落实“有错必纠”

　　纠错是备案审查的目的和保障，精准纠错是备案审查工作强制力的集中体现，也是开展好备案审查工作的根本之策。司法部锚定目标、一以贯之，坚持“效果导向”，不断提高纠错精准化水平，压实备案审查工作“最后一公里”。一是坚持移送审查、衔接联动，确保纠错依法。按照中办《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，将审查发现存在与上位法不一致问题的地方性法规转请全国人大常委会法工委研究处理。二是坚持合理配置、多元纠错，确保纠错适当。依据《法规规章备案条例》，根据问题性质和严重程度，对于问题规章分别通过制发建议自行纠正函、研究处理函、备案审查建议、约谈等方式要求制定机关整改。三是坚持一抓到底、常抓不懈，确保纠错实效。通过建立纠错台账、明确专人负责、定期督办、纳入法治政府建设督察等方式抓紧抓实问题规章整改工作，通过座谈交流、实地调研等方式推动问题法规规章整改工作，努力实现“件件有落实、事事有回声”。

　　（四）高水平推进制度和能力建设

　　制度和能力是备案审查的支撑和动力，加强制度和能力建设是备案审查工作必由之路，也是开展好备案审查工作的治本之道。司法部积极探索、综合施策，坚持“创新导向”，打造备案审查“最优一公里”。一是突出政治引领，建立年度备案审查工作情况向党中央、国务院报告制度。二是突出流程再造，创新工作机制，部内合理分工，协作配合，进一步提高审查质效。三是突出建章立制，先后出台司法部《备案审查工作规程》《司法部部颁规章备案审查工作规定》等制度规范。四是突出完善机制，不断丰富与全国人大常委会备案审查工作的衔接联动。五是突出强化指导，召开全国法规规章备案审查工作会议，举办专题培训班。六是突出守正创新，组建司法部法规规章备案审查专家委员会，探索开展地方政府规章层级监督试点工作。

　　四、以习近平法治思想为指引，全面加强法规规章备案审查工作

　　习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑缜密、系统完备，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。法规规章备案审查是全面依法治国的基础性工程，要深入学习领会习近平法治思想，吃透基本精神、把握核心要义、明确工作要求，切实把习近平法治思想贯彻到全过程、各方面。按照习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的决策部署，在制度上下功夫、在能力上做文章，以高质量的备案审查推动法规规章的高质量，不断增强法律规范体系的及时性、系统性、针对性、有效性，推动健全完善中国特色社会主义法律体系，为深入推进全面依法治国、全面建设社会主义现代化国家提供更加坚实的制度保障。

　　（一）坚持和加强党的领导

　　党的领导是党和国家事业不断发展的“定海神针”。习近平总书记指出，党的领导是推进全面依法治国的根本保证。把党的领导贯彻领导依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。法规规章备案审查具有很强的政治性、法治性、专业性，必须坚持和加强党的领导。要旗帜鲜明讲政治，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，通过及时发现和纠正各种“立法任性”规定，防止法出多门、政出多门，确保法律制度贯彻实施党的路线方针政策不走样、不偏离，维护党中央权威和集中统一领导。要严格落实重大事项请示报告制度，及时向党中央请示报告备案审查工作贯彻执行党中央决策部署进展情况和审查发现的重大问题，始终保证备案审查工作正确政治方向，确保党中央政令畅通、令行禁止。

　　（二）坚持以人民为中心

　　习近平总书记指出，推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。人民性是习近平法治思想的鲜明特征，也是中国特色社会主义法治的本质属性，坚持以人民为中心是全面依法治国的根本要求。法规规章备案审查是全面依法治国的基础性工程，必须站稳人民立场，坚持人民主体地位，践行以人民为中心的发展思想。要把保障人民群众合法权益作为工作的出发点和落脚点，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”不断提高审查质效，确保法规规章始终遵循宪法法律的规定、原则和精神，确保宪法法律正确实施，从根本上保障人民当家作主，维护人民利益。要把回应人民诉求关切作为工作的聚焦点和发力点，依法合规做好公民审查建议办理工作，重点加强生态环保、安全生产、食品药品监管、城乡建设与管理等与人民群众生产生活密切相关领域法规规章的备案审查，推动解决人民群众关注的热点难点问题。要把人民群众的广泛参与作为工作的结合点和切入点，坚持“开门审查”，不断拓宽参与形式、扩大有序参与、提升参与实效，确保备案审查充分体现人民意愿、反映人民意志、得到人民拥护。

　　（三）坚持围绕中心服务大局

　　习近平总书记指出，法治是治国理政最大的规矩，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治兴则国兴，法治强则国强。在实现中华民族伟大复兴的征程中，法治既是目标也是保障。新时代深化全面依法治国实践，必须更加注重发挥法治对于经济社会发展固根本、稳预期、利长远的保障作用。法规规章备案审查要更加积极主动融入经济社会发展大局，围绕推动党中央、国务院重大决策部署的贯彻落实，发挥好立法监督作用。要聚焦聚力“十四五”规划指导方针、主要目标、重要举措，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，发挥备案审查的“助推器”作用，助力“十四五”开好局、起好步。要聚焦聚力深化“放管服”改革进一步优化营商环境，发挥备案审查的“指挥棒”作用，助力更好营造市场化、法治化、国际化营商环境。要聚焦聚力支持地方立法改革创新，发挥备案审查的“风向标”作用，助力地方通过立法引领经济社会高质量发展。

　　（四）坚持加快推进法治政府建设

　　党的十九届五中全会明确了到2035年要基本建成法治国家、法治政府、法治社会的远景目标。习近平总书记指出，建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。法治政府是依法治国的关键，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，加快推进法治政府建设是一项十分紧迫的任务。法规规章备案审查要以推动健全完善依法行政的制度体系为抓手，促进依法全面履行政府职能，完成法治政府建设率先突破的目标任务。要继续提高报备规范化水平，把好“入口”关，加大形式登记审查力度，对于报备不规范的，依法依规作出处理，增强备案审查工作严肃性，推动压力传导、责任落实。要继续提高审查科学化水平，特别是要严格依照“行政三法”，精准“把脉”法规规章中设置行政许可、处罚、强制的规定，从“源头”上规范行政行为，让政府把该管的管好、管到位，把该放的放足、放到位。要继续提高纠错精准度水平，强化沟通协调、督促指导，做好备案审查“后半篇文章”，扭正纠偏行政管理理念、社会治理方式等方面存在的深层次问题，加快推动政府职能转变。

　　（五）坚持加强制度和能力建设

　　习近平总书记强调，要维护社会主义法制的统一、尊严和权威，加强备案审查制度和能力建设。总书记的重要指示为备案审查工作明确了根本方向、提供了根本遵循，是做好备案审查工作的科学依据、行动指南。法规规章备案审查要不断加强制度和能力建设，更高质量落实“有件必备、有备必审、有错必纠”，才能更好维护国家法制统一、推动良法善治。要统筹考虑报备、审查、纠错三大环节工作需要，进一步理顺体制机制、细化工作程序，完善对内顺畅有序、对外协调有方、对下指导有力的工作格局;进一步加强研究论证、问题剖析，形成一批具有典型性、代表性的案例，更好地指导各地各部门立法工作;进一步总结工作经验、强化顶层设计，推动《法规规章备案条例》研究修改，提高工作制度化、法治化水平。要不断强化衔接联动，健全完善双重备案联动、移交处理和提议审查、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等工作机制。要不断加强队伍建设，充实工作力量、加大培训力度，培养一支政治过硬、本领高强的备案审查工作队伍。要不断推动理论研究，加强与专家学者、科研机构等有关方面的沟通交流，营造良好的学术研究氛围，以理论创新推动实践创新。要不断推进信息化建设，在大数据开发、法规规章数据库运维等方面大胆实践和探索，运用信息技术提高工作质效。

　　习近平总书记强调，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。不久前印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，建设完备的法律规范体系，以良法促进发展、保障善治。今年，是建党一百周年、“十四五”规划开局之年，站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，法规规章备案审查要更加注重系统观念、法治思维、强基导向，进一步围绕中心、服务大局，履职尽责、真抓实干，守正创新、开拓进取，不断开创备案审查工作新局面，切实发挥立法监督作用，推动加快完善中国特色社会主义法律体系，为建设“良法善治”的法治中国作出更大贡献。

《备案审查研究》2021年第1辑目录

特稿1.梁鹰：加强备案审查  建设法治中国（1）2.司法部法治督察局：为“良法善治”保驾护航——法规规章备案审查工作回顾与展望（4）理论研究3.莫纪宏：合宪性审查与合法性审查“制度分工”的几个尺度探寻（10）4.胡锦光：论我国合宪性审查与合法性审查的区别（20）5.秦前红 崔德旗：2015年以来备案审查制度研究的知识图谱与热点领域——基于文献计量学的共词分析法（34）6.杨向东：规范性文件备案审查的反规避思考（53）7.袁勇：法律体系中的依法立法规范（62）实务探讨8.邓成明 陈尚龙：地方人大常委会规范性文件备案审查工作机制研究（72）9.杨尚隈 席瑨玮：规范性文件合法性审查标准研究——基于地方人大备案审查的视角分析（82）10.涂青林 陈尚龙：规范性文件适当性审查标准若干问题研究——以规范性文件备案审查案例为例的考察（96）11.刘永华 王贤祥：地方两院规范性文件备案审查的实践路径及配套机制的完善建议（106）12.蒋北娟：浅析县级行政规范性文件合法性审查的优化机制（114）备审案析13.郑磊 王翔：拒绝给付条款备审案例分析——鉴定式备案审查案例分析的一次尝试（121）14.曹娇娇：对“以审计结论作为竣工结算依据”规定的备案审查分析（138）备审案选15.贺德文：《某县支持本地工业企业优质产品纳入政府项目采购目录实施办法(试行)》关于鼓励优先选用县内工业产品的规定（146）16.叶英波：《W市建筑市场公共信用信息管理办法》关于严重失信名单的规定（150）硕博文摘17.秦文峰：全国人大常委会主导备案审查的实现基础研究（155）数据统计18.曹琴 郭金玉：新赋予立法权的设区的市立法实践报告(2015—2019)（171）

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责任编辑 | 吴晓婧

审核人员 | 张文硕

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