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杨朝霞等 | 我国生态文明法制建设的回顾和展望：从“十三五”到“十四五”
内容提要：“十三五”期间，我国的生态文明法制建设取得了突破性进展。首先，中共中央通过提出《生态环境损害赔偿制度改革方案》等改革方案、制定《中央生态环境保护督察工作规定》等党内法规的方式，大大加快了我国生态文明法制建设的进程。其次，环境法的立法专门化工作取得了里程碑式进展。不仅填补了立法空白，制定了《土壤污染防治法》《长江保护法》等7部法律，而且践行习近平生态文明思想，修改了《森林法》等19部立法。特别是《长江保护法》超越“条条”和“块块”、统筹“保护”和“发展”、融合“要素”和“系统”、紧扣“重点”和“难点”，对长江流域的保护和发展问题作出了全面系统的规定，代表了我国环境立法史上的最新和最高成就。再次，传统部门法的法律生态化工作也取得了重大飞跃。“生态文明”理念成功入宪，《民法典》就绿色原则、生态破坏侵权、生态环境损害赔偿等作出了专门规定，《刑法修正案》（十一）增加了污染环境罪的刑档、新增了破坏自然保护地罪，非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪等两项新罪名，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》授予了检察机关提起环境公益诉讼的起诉资格等。此外，生态文明地方性立法在环境权、国家公园、生物多样性等方面，也作出了可圈可点的探索。
关键词：生态文明；环境法；立法；“十三五”
一党对生态文明法制建设的指导和推进作用日益凸显
党的领导是社会主义建设各项事业取得胜利的首要条件和根本保障。为了有效应对环境污染、资源短缺和生态退化等问题，以习近平同志为核心的党中央带领全国人民，确立了“绿水青山就是金山银山”、生态文明、绿色发展、高质量发展、“共抓大保护，不搞大开发”“山水林田湖草是生命共同体”“人类命运共同体”、黄河流域生态保护和高质量发展等理念和战略。这些理论成果和国家战略，为我国的环境法制建设指明了奋斗的目标和方向，明确了工作的重点和思路。特别是2018年全国生态环境保护大会确立的“习近平生态文明思想”，为将来的环境法制建设提供了全新的理论遵循，有利于促使我国的环境立法实现代际升级，进入到第三代环境法的新时代。事实上，2018年“生态文明”入宪、2019年修订的《森林法》将践行“绿水青山就是金山银山”确认为立法目的以及2020年《长江保护法》的制定，便是党的执政理念和政治思想影响生态环境立法的集中体现。
关于习近平生态文明思想的科学内涵，笔者大致作了如下概括：生态文明建设的第一要义是发展，精髓是绿色发展；基本立场是以人为本和环境正义；直接目标是环境良好、资源永续和生态健康，终极目标是生产发达、生活美好、生态平衡之“三生共赢”的高质量绿色发展；核心任务是维持“社会—经济—自然”复合生态系统内部生态产品和生态服务的供需平衡；主要路径是空间的有序化（国土空间格局优化）、发展的生态化（使经济社会发展与自然生态系统耦合起来）、生态的资本化（以非消耗性的方式，将良好生态转化为经济财富）、治理的系统化（包括治理主体和治理客体的体系化，特别是坚持“山水林田湖草沙”系统治理）和环保的经济化（降低环境保护的经济社会成本）；基本方法是统筹兼顾、利益平衡；主要法宝是良法善治和中央督察（中央生态环境保护督察）。
除了思想指导之外，中共中央和国务院还十分重视中观层面的指导和建议。“十三五”期间，先后出台了60多项关于生态文明建设的改革方案、政策措施和党内法规。
一是提出改革方案。2017年，中共中央办公厅和国务院办公厅在2015年出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》基础上制定了《生态环境损害赔偿制度改革方案》。2020年，财政部制定了《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》，生态环境部、国家林业和草原局、最高人民法院等11家国家机关共同出台了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，进一步推进了生态环境损害赔偿改革。2018年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》和《行业公安机关管理体制调整工作方案》对建立生态环保综合行政执法体制、理顺森林公安管理体制提出了具体改革思路。
二是开展政策指导。2018年，中共中央、国务院颁布的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，为打赢蓝天、碧水、净土三大保卫战提供了可操作的意见。2020年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，对构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系提出了具体指导意见。2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，对自然保护地体系的健全完善和生态保护红线的划定提供了指导方案。
三是制定党内法规。在2015年《中国共产党党组工作条例（试行）》的基础上，中共中央办公厅和国务院办公厅先后于2016年、2017年和2019年颁布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法生态文明建设目标评价考核办法》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》等党内法规，初步建立了生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源离任审计、中央生态环境保护督察等多项制度。
二
环境法的立法专门化工作取得里程碑式进展
“十三五”期间，环境立法专门化、体系化工作进展迅猛，一共制定了7部法律，颁布了1项关于法律问题的专门决定，修改了19部法律，制定和修改了20多件行政法规。迄今为止，我国的生态文明专门法已形成了由39部法律、150多件行政法规、250多件部门规章、2100多项技术标准（其中环境标准1970多项）和50多项国际条约等所构成的立法体系。
其一，填补生态文明建设领域7项立法空白。“十三五”期间，先后制定了《深海海底区域资源勘探开发法》（2016年）、《核安全法》（2017年）、《环境保护税法》（2018年）、《土壤污染防治法》（2018年）、《资源税法》（2019年）、《生物安全法》（2020年）、《长江保护法》（2020年）等生态文明专门法。
2018年通过的《土壤污染防治法》，代表了我国环境污染防治领域的最高立法水准。该法的主要亮点有三：一是采用了重点保护和普遍保护相结合的原则，对农用地和建设用地的土壤污染防治问题作出了重点规定。二是树立了风险防控原则，规定了土壤污染风险评估、管控、修复等一系列制度。三是确立了分类管理原则，按照优先保护类、安全利用类和严格管控类等类别，对农用地采用了分类施策的保护措施。四是规定了对用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的事前土壤污染状况调查程序，强化了对人居环境安全的保障。
2020年颁布的《生物安全法》是全球首部旨在建立最广泛生物安全保障防线的生物安全专门法。该法的最大亮点是采用了最广义的生物安全概念，对与生物利用直接或间接有关的公共卫生安全、生物技术安全、人类遗传资源与生物资源安全、微生物实验室安全、生态安全、农业生产安全、国防军事安全等安全问题作出了全面规定。
2020年2月颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称为《决定》）属于有关法律问题的专门决定。2020年10月公布的《野生动物保护法（修订草案）》，不仅确认了《决定》的有关规定，新增了防范公共卫生安全的立法目的，将一般陆生野生动物也纳入保护对象，规定了“史上最严”的禁食制度，而且对野生动物救护、疫情防控报告、专业化猎捕、禁止大规模捕杀、动物运输的专用标识和检疫、联合执法和行刑衔接、执法检查和查封、扣押以及遗传资源保护和惠宜分享等制度作出了规定。
2020年制定通过的《长江保护法》是我国环境资源立法的最新、最高成就，其制定出台具有里程碑式的意义。之所以制定《长江保护法》，主要是因为之前的立法存在重大不足，解决不了长江流域保护的根本问题。此前，我国分别从环境污染防治和可持续发展的角度，制定了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《渔业法》《水法》《水土保持法》《防洪法》等法律。然而，这些立法属于典型的“头疼医头，脚痛医脚”，具有明显的要素立法、部门立法、分散立法特征，不仅缺乏针对性和有效性，而且造成了“九龙治水”、各自为政、部门之间经常推诿打架的局面。只有站在生态文明和绿色发展的高度，运用“中医疗法”的整体思维，制定专门的《长江保护法》，才能在整体上和根子上解决长江保护的问题。事实上，《长江保护法》用96个条文，对长江保护中的普遍问题、重点问题、突出问题、前沿问题、特色问题均作出了全面规定，出色地完成了这一使命。一是超越“条条”（部门分割）和“块块”（地方分割），运用“中医疗法”的整体主义方法论，对长江流域进行了一体化的调整。例如，将上下游、左右岸、干支流视为“一盘棋”，规定了全流域发展规划制度和横向生态补偿制度。二是统筹“保护”和“发展”，站在生态文明建设和绿色发展的高度，对长江流域的生态环境保护和经济社会发展作出了全面规定。三是融合“要素”和“系统”，按照“山水林田湖草”生命共同体系统治理的要求，以水要素为核心，对“水环境”“水资源”“水生态”“水文化”“水灾害”等涉水问题进行了全面规定，并对作为“生命共同体”其他部分的自然保护地、森林、草原、湿地、水生生物的保护以及水土保持、石漠化防治等相关问题作出了相应规定。四是紧扣“重点”和“难点”，对长江流域水资源的配置保护、水环境的污染防治、水生态的保护修复、发展模式的绿色转型等“重点”问题，对协调机制、规划体系、用途管制、分区管控、水电开发、岸线防护、禁限航区、非法采砂、水量分配、流域调水、水源安全、生态用水、生物救护、总磷污染、面源污染、固废转移、水系连通、湿地修复、迁地保护、乡村振兴、产业升级、港岸服务、生态补偿、联合执法等“难点”问题，作了重点突出、详略得当的规定。
其二，践行习近平生态文明思想修改19部法律。“十三五”期间，重点对《土地管理法》《农村土地承包法》《野生动物保护法》《水法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《森林法》《环境影响评价法》《海洋环境保护法》《节约能源法》《循环经济促进法》等19部法律进行了修改。这些法律的修改在一个或几个方面体现和贯彻了前述的习近平生态文明思想。
有的修法体现和贯彻了“空间的有序化”理念。例如，2019年修订的《土地管理法》，不仅新增了建立国土空间规划体系的规定，要求优化国土空间结构和布局；而且完善了土地利用总体规划的编制要求，强调要遵守严格土地用途管制、土地节约集约利用，统筹安排城乡生产、生活、生态用地以及保护和改善生态环境等原则，强化了对湿地、林地、草地等生态用地的保护。
有的修法体现和贯彻了“发展的生态化”理念。例如，2018年修订的《农村土地承包法》，要求土地经营权流转不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。2019年修订的《土地管理法》，增加了对耕地质量保护的规定，要求按照耕地总量不减少、质量不降低的原则防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。2020年修订的《固体废物污染环境防治法》，对生活垃圾分类、限制过度包装、危险废物分级分类管理等方面作了专门规定。2016年修订的《野生动物保护法》，对野生动物栖息地保护、禁止驯养繁殖过程中虐待动物等问题作了详细规定。
有的修法体现和贯彻了“生态的资本化”理念。例如，2019年修订的《森林法》将“践行绿水青山就是金山银山理念”确认为立法目的，规定在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。此外，2019年修订的《森林法》还对采伐许可权限制的放宽、植树节的设立、林木采挖移植的规制、木材运输许可的废除等问题作出了全新的规定。
其三，地方生态文明立法探索可圈可点。除了国家层面的立法外，地方立法先行先试，也是我国环境法制建设的一大亮点。譬如，在践行生态文明建设战略方面，出台了《贵州省生态文明建设促进条例》（2018年）、《江西省生态文明建设促进条例》（2019年）等综合性地方立法。在环境权方面，《贵州省环境噪声污染防治条例》（2017年）率先在立法上确认了声环境权（享有在安静环境中生活、工作和学习的权利）。此外，《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》（2020年）、《东营市湿地城市建设条例》（2020年）、《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》（2020年）和《河南省黄河流域生态保护和高质量发展条例（草案征求意见稿）》（2020年），在生物多样性保护、生活垃圾分类管理、湿地保护、流域生态保护等方面，作出了可贵探索。
其四，国际环境法制建设合作成效显著。作为一个负责任的大国，中国积极参与国际条约的起草和履约，为全球生态环境治理作出了中国贡献。截至2020年12月底，中国已与100多个国家开展生态环境国际合作与交流，与60多个国家、国际及地区组织签署约150项生态环境保护合作文件，已签约或签署加入的与生态环境有关的国际公约、议定书等有50多项。2021年，《生物多样性公约》第十五次缔约方会议和第十四届湿地公约缔约方大会将在我国举行，我国将以此为契机，推动各缔约国共同制定“2020年后全球生物多样性框架”，共同完善湿地公约履约机制，为全球生物多样性保护和湿地保护积极贡献力量。
三传统部门法的法律生态化工作取得飞跃性进展
环境法的立法专门化和其他部门法的法律生态化，是生态文明法制建设的两个方面，有如车之两轮、鸟之两翼，必须协同进行，不可偏废。“十三五”期间，除了党的政治指导和生态文明专门法取得重大进展外，宪法、民法、诉讼法等传统部门法的法律生态化工作也取得了重大进展。
其一，宪法生态化进展全球关注。2018年的宪法修正案，首次将“生态文明”写入了《宪法》序言，指出要“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，并在第89条增设了国务院领导和管理“生态文明建设”的职权，显著夯实了生态文明法制建设的宪法基础。
其二，民法生态化成就举世瞩目。2017年制定的《民法总则》，首次确认了“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的绿色原则。2020年颁布的《民法典》，更是在物权行使、合同履行之绿色约束、环境污染和生态破坏侵权责任等方面规定了近30个绿色条款。其中，关于生态破坏特殊侵权责任、生态环境损害赔偿责任、惩罚性赔偿等方面的大胆创新，为《民法典》添上了一层生机盎然的“中国绿”，影响深远。
其三，行政法生态化探索可圈可点。由于所有的环境行政法律规范几乎都规定在了《环境保护法》等专门性环境立法中，因此，行政法的生态化不是法律生态化工作的重点，只有极少数场合才有生态化的必要。不过，2021年修订通过的《行政处罚法》作了重大探索：一是在市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行使行政处罚权（第十八条）；二是规定在生态环境等涉及生命健康安全领域的违法行为适用5年的行政处罚时效（第三十六条）。此外，该法还规定了行政处罚的定义（第二条，有助于与行政命令相区别）、增加了“限制开展生产经营活动”“责令关闭、限制从业”等处罚种类（第九条）、规定县级行政处罚权可下沉交由乡镇人民政府、街道办事处行使（第二十四条）、规定行政相对人的无过错免罚条款（第三十三条）、赋予行政相对人的执法抵抗权（第五十五条），这些通用性内容的修改也将对环境行政处罚工作产生重大影响。
其四，刑法生态化革新大刀阔斧。2020年12月公布的《刑法修正案》（十一），不仅增加了污染环境罪的刑档、提高了法定刑，将环评、环境监测“造假”的行为入罪，强化了对环境污染原因行为的打击力度，而且拓宽了环境刑法的打击范围和惩戒力度，补全了在保障生命健康安全、维护生态和生物安全方面的功能。一是强化了对严重污染环境行为的刑法打击力度，把污染环境罪的法定刑由二档提升为三档，将污染环境罪的最高法定刑提高至有期徒刑15年。其二，将承担环境影响评价、环境监测等业务的中介组织的人员故意提供虚假证明文件的严重违法行为入罪，按“故意提供虚假证明文件罪”或者“出具证明文件重大失实罪”定罪处罚。其三，拓宽了对滥食野生动物的刑法打击范围，将以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售非国家重点保护陆生野生动物野外种群的严重违法行为入罪。其四，强化了对生态空间的保护，将在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物的严重违法行为入罪。其五，强化了对生物入侵的刑法打击力度，将严重非法引进、释放或者丢弃外来入侵物种的行为入罪。
其五，诉讼法生态化创新稳中求进。2017年修订的《民事诉讼法》第五十五条和《行政诉讼法》第二十五条，对检察机关提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼作出了原则性规定。此外，最高人民法院和最高人民检察院还出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等20多项司法解释和政策文件。只不过，十分遗憾的是，《行政诉讼法》并没有授予环保组织提起环境行政公益诉讼的起诉资格。
其六，经济法生态化实践稳步前行。经济法的生态化也是法律生态化的重要内容。2018年通过的《电子商务法》，不仅规定电子商务经营者销售的商品或者提供的服务，应当符合“环境保护要求”，而且直接规定了限制包装和循环利用义务，要求快递物流服务提供者“按照规定使用环保包装材料，实现包装材料的减量化和再利用”。同一年通过的《快递暂行条例》，也有鼓励使用可降解、可重复利用的环保包装材料、鼓励回收快件包装材料等类似规定。此外，2020年农业农村部联合生态环境部等印发的《农用薄膜管理办法》，对农用地膜回收制度作出了明确规定，要求农用薄膜使用者“在使用期限到期前捡拾田间的非全生物降解农用薄膜废弃物，交至回收网点或回收工作者，不得随意弃置、掩埋或者焚烧”。
四对我国“十四五”期间生态文明法制建设的展望
“十三五”以来，我国的生态文明法制建设取得了有目共睹的巨大成就，但总体而言，我国“生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，生态环境质量与民众的期待、美丽中国建设目标要求还有不小差距”，形势依然严峻。“十四五”期间，务必继续在环境法的立法专门化和传统部门法的法律生态化两个方面协同推进。
关于环境法的立法专门化，需要从补生态保护立法的“短板”、锻环境污染防治和自然资源保护立法的“长板”、固生态文明基础性立法的“底板”等三个方面下足功夫。当前，要把“补短板”作为重中之重。尽快制定黄河保护法、湿地保护法、自然保护地法、国家公园法、生物多样性保护法、国土空间开发保护法和生态保护补偿条例等法律法规，修订《野生动物保护法》《草原法》《水土保持法》《防沙治沙法》《野生植物保护条例》等法律法规。黄河保护法的制定，要吸收《长江保护法》的经验，但又不可照搬。一定要按照“事实—事理—法理—法律”的立法逻辑和方法论要求，以黄河流域生态环境问题和经济社会发展困局的客观“事实”为基础（上中下游各不相同），以水源涵养、水沙协调、水土保持、水量调控、生态流量等方面的“事理”为遵循，以资源公平（上中下游之间、左右岸之间水量的公平分配）、体制协调（区域协调、部门协调）、水权交易、生态补偿、损害赔偿等方面的“法理”为依据，以理顺黄河生态环境治理和水资源利用的体制机制为核心，通过制定专门的《黄河保护法》，着力解决“九龙治水”“沿黄九省治水用水”的难题，从而实现黄河流域生态保护和高质量发展的双赢。生态保护补偿条例的制定，一定要厘清生态补偿与资源补偿、生态保护补偿与生态破坏补偿、生态保护补偿与生态资产产权交易等相关概念的关系，切忌将土地轮耕补偿（属于资源补偿）、生态修复补偿（属于生态破坏补偿）、水权交易（属于生态资产产权交易）、排污权交易（属于环境容量资产产权交易）等也纳入生态补偿的范围。
关于传统部门法的法律生态化，重点可从如下几个方面展开。一是宪法生态化方面，应促使环境权入宪取得实质性进展。习近平总书记指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”进入“十四五”后，人民群众对绿水青山、优质生态产品和生态服务的需求无疑会更加迫切。将人民群众对良好人居环境的这一需求权利化，即是环境权。二是民法的生态化方面，建议修改环境污染和生态破坏侵权的归责原则和惩罚性赔偿规则、生态环境损害赔偿责任等方面的内容，并尽快出台相关司法解释。首先，环境污染和生态破坏侵权责任不宜一律适用无过错责任原则。例如，对因开发、利用、建设等行为妨碍自然通风、采光、眺望或者影响安宁、破坏景观造成相应环境权损害以及因污染环境、破坏生态造成精神损害或者后代人环境权益损害的自然人、法人和非法人组织，应当适用过错责任原则（通常体现为违反国家规定）。再如，对与污染环境、破坏生态的原因物质有关的容器、设备、设施、场所等享有财产权利、予以实际占有或者负有管理责任的自然人、法人和非法人组织，应当适用过错推定责任原则。其次，对于环境污染和生态破坏侵权惩罚性赔偿责任，其侵权的客体范围应限于对人身和财产的损害，不应扩大到对生态环境和自然资源的损害（此时，更宜选择优化环境行政处罚制度和环境刑事责任制度的路径）。切忌把适用于消费者权益保护、食品安全、医疗产品、知识产权、商品房买卖中的惩罚性赔偿制度（利用私人受害者对抗恶意侵权者，间接维护公共利益，以弥补由于违法损害发生随机、侵害结果分散、政府信息不对称而导致的行政处罚失灵的缺陷），简单套用于环境侵权领域。再次，生态环境损害赔偿责任也不宜一律适用过错责任原则。例如，因合法采矿造成生态环境损害的（如造成地下水位下降、地表沉降等），也须承担相应的生态环境损害修复和赔偿责任。三是刑法的生态化方面，建议直接增设破坏生态罪的新罪名（破坏自然保护地罪适用范围过窄）。四是诉讼法的生态化方面，建议尽快授予环保组织提起环境行政公益诉讼的起诉资格。
当然，环境法法典化也是一项可望在“十四五”期间取得突破性进展的重大立法创新。不过，环境法典的制定是一项牵涉极其广泛的系统工程，需要在熟练掌握习近平生态文明思想的科学内涵（特别是明晰环境、资源、生态的关系）、全面打通环境法与宪法、民法、行政法、刑法、经济法、诉讼法之间的法理经脉。其中，环境权是无法绕开的理论高峰。环境法研究者和立法者既要有时不我待的使命感和紧迫感，也要有生态文明的道路自信、中国气派的战略定力和理论创新的历史耐心。切忌急功近利，否则，基础不牢，地动山摇。
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责任编辑 | 吴晓婧
审核人员 | 梁学曾 张文硕
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