王迪：环境事务公众参与权探赜 | 北京行政学院学报202005

【作者】王迪（哈尔滨工程大学人文社会科学学院法学系副教授、法学博士、硕士生导师）

【来源】北大法宝法学期刊库《北京行政学院学报》2020年第5期（文末附本期期刊法学要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：我国现行法律确立了公众获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。环境事务公众参与权的提出，正是针对参与理念和制度层面的争议问题，从探问理念之争、分析制度困境、寻求实现路径三个视角，对公众参与的核心问题——公众界定、参与范围及与相关权利关系所开展的层层深入的研究。主要包括：明确公众内涵所指的是公民、法人和其他组织；以预防、发现和解决环境问题为中心，合理界定环境事务参与范围；在宪法和环境基本法中确立实体性环境权，以环境信息知情权为前提，以环境救济权为保障，有效构筑环境事务公众参与权与相关权利相生相辅的程序性环境权网络，真正确立环境事务公众参与权。关键词：环境权；程序性环境权；环境事务公众参与权

　　2014年4月24日修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称2014《环境保护法》）第五条确立了公众参与原则，并在第五章专章规定“信息公开和公众参与”。该章首条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”这是我国首次在环境基本法层面上确认公众参与环境保护的权利，使应有权利转化为实有权利。从制度上保障该项权利，凸显了国家对公众参与环境保护的重视，但环境保护概念在表述上仍有其局限性。笔者提出“环境事务公众参与权”的概念，即公众依法享有参与环境事务的权利，希冀从公众界定、公众参与环境事务的范围以及环境事务公众参与权与相关权利关系这三个关键内容，尝试解决相关理念的争议，并提出制度完善的建议。

一环境事务公众参与权理念之争

　　环境事务公众参与权是指公众依法享有参与环境事务的权利。在理念层面，需要界定公众内涵、明确环境事务范围和厘清其与相关权利的关系，才能确立环境事务公众参与权。然而，目前这三个关键内容都存在一定争议。

　　（一）公众的界定之争

　　环境事务公众参与权的权利主体是公众，义务主体主要是政府。如何界定公众内涵？

　　1.公民说。1992年《里约宣言》（《关于环境与发展的里约宣言》）原则10提出，“在相关层面，环境问题最好在所有相关公民的参与下得到处理。在国家层面，每个人都应能够适当地获取公共机构所掌握的有关环境信息，其中包括关于他们的社区内有害物质及活动的信息，而且每个人应有机会参与决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众了解和参与环境事务。各国应提供有效的司法和行政程序，其中包括赔偿和补救措施”。在该宣言中使用“citizens”，即公民的概念。学者吕忠梅以“公民环境权”为题发表多篇文章，并在《论公民环境权》一文中强调：“本文所称公民环境权与环境权系同一概念，即环境权仅指公民环境权，不包括所谓的‘法人环境权’与‘国家环境权’。”

　　2.自然人说。学者邹雄认为，环境权的主体只能是自然人，即使是在法人中也是自然人才能享有良好生态环境，因此权利主体是且只能是自然人。学者张晓云提出，“将环境参与权仅限于本国公民，其范围显然过于狭窄，既限制或剥夺了在中国境内工作或生活的外国人或无国籍人的环境居住权，也不利于环境的保护。因此，环境参与权的享有人应是无任何限制条件的自然人”。

　　3.公民、法人和其他组织说。学者陈开琦的文章虽以“公民环境参与权”为题，但在其文中注释中解释说：“环境参与权不但公民享有，而且组织和法人，甚至国家都享有，只不过他们各自参与环境的方式、方法和事项不同。”显然，他更赞同公民、法人和其他组织说，而非公民说。

　　4.一切单位与个人说。学者蔡守秋认为，“‘一切单位和个人’与‘公众’或者‘人’或者‘公民、法人和组织’的范围基本相同”。公众“包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体”。他设计的综合性环境法律“条款”（公众环境知情权、环境参与权条款）包括：一切单位和个人都享有获取环境信息、参与环境决策和环境监督的权利。该“条款”中公众就指一切单位与个人，与2014《环境保护法》中对环境保护义务主体——“一切单位与个人”的规定相一致。

　　5.其他说法。1994年《中国21世纪议程》（《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》）明确指出：“实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持与参与。”在该议程中将公众与社会团体并列提及，这里的公众便指社会团体以外的人或组织。也有学者认为，“公众参与的主体包括个人、法人和其他组织。在权利和义务的主体结构中，与公众相对应的主体是政府和企业，政府和企业对社会的义务具有社会性，即对世性”。

　　由上文的多个说法可以看出，在界定公众内涵时，学者们争议不休，环境事务公众参与权中的公众是公民还是自然人？法人和其他组织能否参与环境事务？说法不同，意味着主体不明，而主体不明，就难以分析其可以参与环境事务的范围以及享有的具体权利内容。

　　（二）公众参与环境事务范围之争

　　1.狭义说。如前所述，《里约宣言》将公众对环境事务的参与聚焦于环境决策参与。1998年联合国欧洲经济委员会《奥胡斯公约》（《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》）更是以“公众参与决策”命名。我国也有学者认为，“只有与某种具体的环境决策相关的程序的参与权才是切中要害的”。

　　2.广义说。学者吕忠梅提出，公众参与的环境事务应当包括：国家环境管理的预测和决策过程，开发利用的环境管理以及环境保护制度实施过程，环境科学技术的研究、示范、推广，组成环境保护团体、开展环境保护的教育和实施公益性环境保护行为，环境纠纷的调解等内容。学者陈开琦认为，应该包括参与环境立法权、参与环境听证权、参与环境决策权、参与环境监督权、提起环境公益诉权，并且公民环境参与权的内容外延还将随着社会经济的发展而不断扩充。

　　“环境决策公众参与说”即狭义说，一直是国外众多学者立论的基础，但我国学者们更倾向于广义说。公众具体参与哪些环境事务尚无定论，上文中学者陈开琦所述的环境事务公众参与权范围，甚至包括了“提起环境公益诉权”。如此一来，参与权与救济权的关系又该如何厘清？

　　（三）环境事务公众参与权与相关权利关系之争

　　1.实体性环境权与程序性环境权之争

　　英国学者海沃德在《宪法环境权》一书中细致入微地分析了为何要将实体性环境权纳入宪法之中，他尤其强调通过国家执行环境权的必要性。学者赖虹宇认为，程序性环境权与实体性环境权是手段与目的的关系，不能将程序性环境权作为环境权的全部内容予以对待，也不能仅因实体性环境权难以在规范层面为语义所概括，就概而否认法律对实体性环境权的确认，继而提出实体性环境权入宪的合理路径。

　　实体性环境权入法反对论者主要是反对环境权的学者，既然否认和质疑环境权，自然不肯让环境权纳入宪法或环境基本法之中。另外，有少数学者虽然支持环境权理论，但反对将实体环境权纳入宪法或环境基本法：有的是认为实体环境权难以在法律中界定；有的则是认为程序性环境权已然入法，没有将实体环境权入法的必要。

　　2.程序性环境权中的知情权、参与权和救济权之争

　　以《里约宣言》原则10为基础，《奥胡斯公约》规定了三方面的程序性环境权：公众获得环境信息权、公众参与环境决策权、公众获得环境司法救济权。联合国前秘书长科菲·安南曾在强调《奥胡斯公约》全球意义时说：“虽然《奥胡斯公约》的范围是区域性的，但其意义是全球性的。它是迄今为止对《里约宣言》原则10最令人印象深刻的阐述，其中强调公民必须参与环境问题，并获得公共当局掌握的环境信息。”然而，《奥胡斯公约》规定的“这三项权利都很复杂，每项都包括若干权利，这些权利根据其主题和持有人的不同而有所不同。此外，信息权和公众参与决策权等也存在重叠，后者包含前者的变体”。

　　环境事务公众参与权与其他相关权利的关系如何？如何确认它们各自的地位？如何厘清它们各自的权能内容？这些争议都需要我们继续深入探讨，有必要先对我国现行制度中关于环境事务公众参与权相关规定情况进行分析。

二环境事务公众参与权制度分析

　　在我国，关于环境事务的公众参与，全国及地方层面都有相关规定。在全国性法律法规中有的是原则性的规定，有的是明确规定环境事务公众参与权，有的则是仅规定一些公众参与的环节；而在地方性法律规定中则有一些突破，有的已将公众参与环境事务的范围具体化。这些规定从制度层面对上文所述之争议有所回应，如法律规定中的公众多指公民、法人和其他组织；环境事务参与并没有局限于决策参与。但是，现有法律法规仍存在一定的问题：关于公众的界定不尽统一；不同法律规定了不同的环境事务公众参与范围；环境事务公众参与权与相关权利关系尚未厘清。这些问题还需进一步完善。

　　（一）公众多指公民、法人和其他组织，但用法不尽统一

　　从2014《环境保护法》的规定看，该法采用的是“公民、法人和其他组织说”，说明除公民外，法人和其他组织具备参与权主体地位，但在环境事务公众参与的其他相关规定中依然存在具体用法上的不统一。如表1所示，在两个与公众参与环境事务最密切的部门规章中，对于公众参与权主体出现了多个用法，相互之间不协调，容易引起混乱。

　　地方政府规章中，2006年1月1日实施的《沈阳市公众参与环境保护办法》第二条中将“公众”界定为具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织。该办法对公众的界定突破了公民的范围，却剥夺了不具有完全行为能力自然人的参与权。而2012年修正的《中华人民共和国未成年人保护法》，明确规定了未成年人享有参与权。

　　（二）公众参与环境事务范围不局限于决策参与，但具体范围不明确

　　1.法律中关于环境事务公众参与权主要规定的分析

　　在2014《环境保护法》中确立了公众环境保护知情权、参与权和监督权，明确公众参与环境事务范围即环境保护，并细述政府主管部门的职责，如依法公开环境信息、提供相关便利等。2018年1月1日施行的《中华人民共和国核安全法》（以下简称《核安全法》）第十一条第二款规定了公众获取核安全信息权、核损害赔偿权；该法第五章也是专章规定“信息公开和公众参与”，但内容上不同于2014《环境保护法》，并未提及公众参与权，在列举了政府部门信息公开职责之后，只是规定了一些公众参与的具体形式，如举行听证会、论证会、座谈会等，以征求利益相关方的意见。2018年修正的《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）第三条规定，发展循环经济应当遵循的方针之一是公众参与；第十条第三款规定公民对浪费资源、破坏环境的行为的举报权，对政府发展循环经济的信息知情权、意见建议权。2018年修正的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）仅在第十条规定，“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。2019年1月1日施行的《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）第三条规定，土壤污染防治应当坚持公众参与原则；该法第八十一条第三款还规定公众获取土壤污染状况和防治信息权、监督土壤污染防治权，明确公众参与范围是土壤污染防治工作。

表1 环境公众参与部门规章中关于参与权的规定

表2 环境法律中对公众参与权及相关权利的规定

　　如表2所示，在涉及环境事务的法律中，只有2014《环境保护法》和《土壤污染防治法》明确规定了参与权，在《核安全法》《防沙治沙法》《循环经济促进法》《环境影响评价法》中虽有关于公众参与的规定，但在这些法律中公众参与环境事务的范围并不十分明确。

　　2.部门规章中关于环境公众参与权主要规定的分析

　　2015年9月1日实施的部门规章《环境保护公众参与办法》制定目的包括：一是保障公众获取环境信息权、参与权和监督权，二是畅通参与渠道，三是促进环境保护公众参与依法有序发展。2019年1月1日实施的部门规章《环境影响评价公众参与办法》是专门规范环境影响评价中的公众参与，保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权的规定。

　　如前文表1所示，这两个办法都规定了公众参与环境事务的范围，《环境保护公众参与办法》规定公众可参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务；《环境影响评价公众参与办法》则规定了环境影响评价方面的公众参与。

　　3.地方法律规定中关于环境事务公众参与权主要规定的分析

　　（1）规定环境事务公众参与权和参与目的、范围

　　2015年1月1日实施的地方性法规《河北省环境保护公众参与条例》第一条规定，该条例制定目的是保障公众对环境保护的知情权、参与权和监督权，推进生态文明建设，创造良好的生产生活环境。该条例第三条还确定了公众参与的目的：一是保护和改善环境，二是维护自身环境权益，三是维护社会公共环境利益。公众参与环境事务的范围是环境信息获取，环境决策参与，环境执法监督，促进环境法律、法规实施等。

　　（2）详述环境事务公众参与的具体权利事项

　　2006年实施的地方政府规章《沈阳市公众参与环境保护办法》第五条规定公众参与环境保护九项权利，包括：环境立法参与权，环境政策制订、环境规划编制参与权，建设项目环评参与权，获得和使用环境信息权，环保工作批评和建议权，污染和破坏环境行为检举和控告权，环境污染损害赔偿权，环保公务人员违法行为举报权，其他权利。

　　（3）明确环境事务公众参与权并界定参与范围

　　2019年实施的地方规范性文件《宁德市生态环境保护公众参与保障办法（试行）》规定其制定目的包括：一是保障公众对生态环保工作知情权、参与权和监督权，二是促进生态环保公众参与依法有序发展，三是推进宁德市生态文明建设。该办法第二条将公众参与的范围界定为参与生态环境保护公共事务活动，即依法获取环境信息、参与制定环境政策法规、监督环境执法、开展宣传教育等活动。

　　如表3所示，相关地方规范中都有参与权的规定，公众参与环境事务范围并不限于环境决策，但具体范围既不明确，也不统一，河北省、福建宁德市的规定还包括了获取环境信息，而这些本应属于知情权的内容。

　　（三）环境事务公众参与权与相关权利的关系尚未厘清

　　1.实体性环境权在一些效力层次较低的规定中有所体现

表3 环境公众参与地方规定中关于参与权的规定

　　在山东省律师协会2013年发布的《律师办理环境公益诉讼案件操作指引》第一条中就使用了“环境权”概念。2018年实施的省级地方性法规《贵州省环境噪声污染防治条例》第八条规定的“任何单位和个人享有在安静环境中生活、工作和学习的权利”，被认为是首次立法确认的“声环境权”。这是实体性环境权的规定。

　　2019年5月19日国务院办公厅转发的《国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见》（国办函〔2019〕41号）第二部分“完善公共资源市场化配置机制”中也直接提及“环境权”，然而它特指排污权、碳排放权、用能权等权利。显然，排污权、碳排放权、用能权等权利在该规定中虽以“环境权”为名，而实际上却是资源使用权，与本文所说的环境权——公众享有良好生态环境的权利含义相去甚远。混同资源使用权与环境权的用法贻害甚大，今后如不能严格加以区分，将不利于环境保护。由于实体性环境权的现有规定效力较低，用法混乱，并不利于环境事务公众参与权的实现。

　　2.多部环境法律法规规定环境信息知情权

　　如上文表2所示，继2014《环境保护法》规定公众获取环境信息权之后，《核安全法》规定了公众获取核安全信息权，《循环经济促进法》规定了公众了解政府发展循环经济的信息权，《土壤污染防治法》规定了公众获取土壤污染状况和防治信息权。如前表1所示，《环境保护公众参与办法》规定了公众获取环境信息权，《环境影响评价公众参与办法》也规定了公众环境保护知情权。在环境公众参与地方性法规及地方规章中都规定了公众获取环境信息权，这些法律法规都有利于强化公众知情权。但是，表2中也有一些如《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《防沙治沙法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》《环境噪声污染防治法》等法律中并没有知情权的相关规定，这将使参与效果大打折扣。

　　3.在环境法律法规中救济权规定较少

　　在我国现行法中，2014《环境保护法》第五十三条规定公众有监督环境保护的权利，与知情权、参与权并称，与此同时却并未提及环境救济权利，有以监督权代替救济权之嫌。监督权应属参与权范畴，与参与权并称不妥。该法第五十八条虽规定环保组织有环境民事公益诉讼权，但是条件比较严格，致使实践中能够满足条件的环保组织较少，真正提起环境公益诉讼的案件则更是少之又少。如上文表3所示，在地方法规规章中，《河北省环境保护公众参与条例》和《沈阳市公众参与环境保护办法》都有救济权的内容，河北省还提到公众的环境公益诉讼权。由于层次较低，这些规定所起作用十分有限。

三环境事务公众参与权实现路径

　　（一）明确界定公众内涵——公民、法人和其他组织

　　公众应当包括公民、法人和其他组织。一国之环境问题，唯有一国之公民感知最深切，公民是环境问题的切身感知者、利害相关人，环境事务亟须公民的积极参与。英国学者约翰·密尔曾说：“每个人或任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视。”在我国，环境事务参与的重要主体之一，特指中国公民。另外，由于我国日趋重视高端科技等人才的引进，并以良好的生态环境作为吸引和服务优秀外国人来华创业投资、工作生活的重要手段之一，因而这些在我国长期居住的永久居留外国人，如果有意愿也有能力参与环境事务，也可以成为公众参与的一分子。

　　法人、其他组织作为个人的集合，当然能够并应当成为环境权的主体，尤其是环境事务参与的主体。个人的力量是有限的，“应当以法律法规或其他规范形式，建立以各级政府为主导，以各种形式的社会组织为补充的公众参与社会治理的渠道网络体系，打造多样、丰富、畅通的公众参与平台。同时，深入理解公众参与社会治理的运行规律和心理特征，精心设计、完善公众参与的运行机制”。作为法人和其他组织，从人财物等方面都更有能力参与环境事务，进而在保护环境、恢复生态的事业中发挥力量。

　　（二）合理确定公众参与环境事务范围——以预防、发现、解决环境问题为中心

　　公众参与环境事务范围应当包括环境立法、执法、司法、守法等法治运行环节的全过程及其他环境事务，重点应针对环境问题易发、隐蔽、难查等特点，结合公众接近污染源、关心切身利益的优势，发挥公众在预防环境问题发生、举报环境问题线索、监督环境问题解决等方面的积极作用。如2018年发生在青岛的一个案例中，通过小区业主在崂山区检察院微信公众号公益诉讼线索“随手拍”系统的举报，崂山区检察院发现了生活污水污染海洋的环境案件线索，在调查核实后启动行政公益诉讼诉前程序，建议并协调生态环境、城市管理部门等行政机关将七个小区的生活污水处理并入市政管网，彻底解决了环境问题。公众在该案中主要行使的就是环境事务公众参与权的举报与监督权能，而检察机关行使的是公益诉讼起诉人的权利，该案的典型意义在于它创设了“崂山模式”，即为公众参与提供便利条件，发挥公众的优势，不以诉讼为目的，而以环境问题解决为最终目标的行政公益诉讼模式。

　　以预防、发现、解决环境问题为中心，公众参与环境事务范围以及参与权的主要权能如图1所示。

图1 公众参与环境事务范围与参与权的主要权能

　　1.环境立法参与

　　国家倡导“科学立法”，公众参与立法是科学立法的要求，尤其是对于与公众息息相关的环境事务，更有公众参与的必要性。2015年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第五条规定，立法应体现人民意志，保障人民通过多种途径参与立法活动。《立法法》还“明确设区的市也拥有对‘环境保护’等少数事项的立法权。立法权在环境保护领域的扩张，其基本目的在于面对复杂的环境治理形势采取‘因地制宜’的因应之策，是一种差异性、地方性与个性化的视角”。当一个机构提出一项规则时，个人有机会发表意见，而该机构必须对规则制定过程中提出的重要意见作出回应，这样制定的规则才能成为最终的和有效的规则。

　　2.环境执法参与

　　“严格执法”目标的实现，不能没有公众参与。要实现立法确立的环境保护目标，单靠国家环境行政权的介入是不够的，必须还要依靠公众环境权的介入，如《奥胡斯公约》就认识到环境问题多层次治理的必要性。执法参与是必要一环，如《环境保护公众参与办法》就明确了公众执法参与权。

　　预案参与的地位应强化。公众参与包括预案参与、过程参与、行为参与、末端参与等。根据预防原则，预案参与应当是重中之重，“预案参与是指在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与，比如对战略环境影响评价和建设环境影响评价的参与”。预案参与的代表应广泛，并体现民主集中制原则。“听证会、专家咨询要有广泛的代表性，特别要有利益相关方参加，提高决策体制吸纳各种利益诉求的能力”。

　　环境执法监督应属于参与权的一部分权能。2014《环境保护法》将监督权与参与权并列，虽然凸显了监督权的重要地位，但是也造成了认识混乱，笔者认为还是将其纳入参与权的范畴更为合理。《环境影响评价公众参与办法》还提出了表达权。表达权与参与权并列的规定亦无必要，因为“环境参与权是表达意见等方面的程序性权利”，表达权是参与权的应有之意，无需单列。

　　3.环境司法参与

　　公众参与司法，是“司法公正”的体现。环境事务的司法参与，包括对环境公益诉讼的参与，但不包括环境公益诉讼诉权，诉讼属于救济权范畴，将在后文阐述。如《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第十一条规定的公众参与环境民事公益诉讼的权利，在本质上就是公众举报权、意见建议权和监督权，这些权利属于公众参与权的范畴而非救济权的范畴。有国外学者针对我国环境公益诉讼提出，由法院主办环境论坛，以此增强公众参与，提高政府透明度，并使主要污染者服从法治进程。这一观点在一定范围内可以试点借鉴。

　　4.环境守法参与

　　国家提出“全民守法”非常有必要，尤其是在环境领域，公民从出生到死亡，自然会有诸如掷弃垃圾、开车、使用空调等行为，这些行为即使是合法行为也会对环境造成一定程度的损害；法人、其他组织从成立到注销，对环境的损害可能更大（因其体量等原因）。因此，环境守法是长期事业，公民、法人和其他组织不仅有遵守环境法律的义务，还应通过积极行使参与环境事务的权利，如行使监督权、举报权等，对违法行为进行监督举报，为保护环境、恢复生态尽一份力，也更好地保障自己在良好生态环境中生产和生活。

　　5.其他环境事务参与

　　在2014年环境保护部办公厅发布的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》中，规定公众除可参与环境立法、执法、司法、守法等事务以外，还可参与和环境相关的保护和改善等活动。另外，该意见虽以“环境保护”命名，但从内容上看，早已超出环境保护的范围，或许将“环境保护”改为“环境事务”更为适宜；且从发展趋势看，环境保护部门也已经更名为生态环境部门。因此，本文强调的是环境事务公众参与权的概念，而非过去常提的环境保护参与权。环境事务公众参与范围是一个发展的概念，今后，以预防、发现、解决环境问题为中心，环境事务公众参与范围亦有扩大的趋势。

　　（三）有效构筑环境事务公众参与权与相关权利关系网络——相生相辅关系网

　　笔者认为，环境权分为实体性环境权与程序性环境权，实体性环境权是指公众享有良好生态环境的权利。如图2所示，实体性环境权奠定程序性环境权的基础，程序性环境权保障实体性环境权的实现。而程序性环境权则是以环境信息知情权为前提、环境事务公众参与权为核心、环境救济权为保障的权利束，三者共同构筑成程序性环境权体系，没有知情的参与如同盲人摸象，没有救济的参与好似老虎无牙。

图2 环境事务公众参与权与相关权利关系图

　　1.实体性环境权是环境事务公众参与权的基础

　　1993年《俄罗斯联邦宪法》规定了实体性环境权、环境信息获得权和环境损害赔偿权；1993年修订的《韩国环境政策基本法》规定了国民实体性环境权和相关义务；1995年《芬兰宪法》既规定了实体性环境权，也规定了环境事务公众参与权；1996年《乌克兰宪法》规定了实体性环境权和环境信息获得权。我国正在推进的“五位一体”总体布局中，生态文明建设是重要组成部分。2018年“生态文明”已写入宪法，其“所蕴含的价值在法律制度中得以合理体现”，并为环境权的入法创造了有利条件。“未来在宪法中对于环境权的进一步明确规定，可以清晰展现环境权所应具备的规范构造，可以有力呼应我国的生态文明建设，可以有效规范环境权保障的制度实践”。因此，应及早在宪法和环境基本法中明确规定实体性环境权，即“公众享有良好生态环境的权利”。在这些高位阶的法律中确认实体性环境权，将为程序性环境权的设立奠定坚实基础，有利于环境事务公众参与权的实现，同时也与资源使用权等严格区分，避免误用。

　　2.环境信息知情权是环境事务公众参与权的前提

　　环境信息知情权、环境事务公众参与权、环境救济权三者共同构筑成程序性环境权体系，知情权是前提，没有知情的参与如同盲人摸象，缺乏充分了解的环境事务参与只能是“瞎掺和”，无益而有害。“所以，最大可能范围的公众参与，是作为环境保护的民主基础所必需的。而如果没有获得环境方面的信息权作为保障，则没有人能够找到‘参与’的途径。因此，获得信息成为公众参与的前提”。有学者通过调查分析认为，我国居民获取环境信息的途径有限，并且信息的传递存在一定的滞后性，环境污染事件的发生与公众采取作为之间存在无法避免的时间差，因此应健全环境信息披露机制。2019年修订的行政法规《政府信息公开条例》已经施行，部门规章《生态环境部政府信息公开实施办法》也发布并实施，后者结合环境问题的特殊性，完善了环境信息公开的规定。在此基础上，政府有必要进一步为公众提供环境信息公开的便利，政府、相关团体应当担负起环境信息公开的职责，并加强对公众的指导，建设阳光政府、阳光项目；对于有参与环境事务意愿的公众，政府应当加以引导、指导和鼓励，并提供帮助措施，以使公众参与对环境事务产生积极作用。

　　3.环境救济权是环境事务公众参与权的保障

　　环境救济权不可偏废，无救济无权利，没有救济的参与好似老虎无牙，环境事务公众参与权是以救济权为保障的。笔者认为在我国现行法律中将知情权、参与权与监督权并称的方式是不适宜的，环境事务公众参与权中已经包含了监督的内容，没有必要单列，而在法律中明确的应当是环境救济权。如1974年《丹麦、芬兰、挪威和瑞典关于环境保护的公约》就规定了广义的获得司法救济权；1998年《奥胡斯公约》规定，“公众要有获得环境司法救济的权利。”许多条款对非缔约国亦有借鉴价值。遭遇环境问题时，有关公众应当有依法寻求行政或司法救济的权利。司法裁决是确定环境义务范围和在无法调解的争端中确保环境公正的重要手段。当然，环境救济权不仅仅是受到环境损害的救济权，也包括当环境信息知情权、环境事务公众参与权受到侵犯时的救济权以及环境公益诉讼的诉权。

　　我国现行环境公益诉讼具有中国特色，尤其是由检察机关作为公益诉讼起诉人的制度，从试点到2017年《中华人民共和国行政诉讼法》修改时增加第二十五条第四款，逐步从法律上明确了检察机关的诉权及起诉范围等。该模式实践效果良好，如前文提到的“崂山模式”就及时、彻底地解决了现实环境问题，这种效果是其他诉讼模式难以达到的。而在环境民事公益诉讼中检察机关作为公益诉讼起诉人也弥补了2014《环境保护法》第五十八条的不足，即对环保组织提起环境民事公益诉讼规定得较为严格的限制。今后还可以逐步放宽环境公益诉讼的要求，使更多组织能够为公众利益提起环境公益诉讼。

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《北京行政学院学报》2020年第5期法学要目

【法律·社会】
1.环境事务公众参与权探赜
作者：王迪（哈尔滨工程大学人文社会科学学院法学系）
内容提要：我国现行法律确立了公众获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。环境事务公众参与权的提出，正是针对参与理念和制度层面的争议问题，从探问理念之争、分析制度困境、寻求实现路径三个视角，对公众参与的核心问题——公众界定、参与范围及与相关权利关系所开展的层层深入的研究。主要包括：明确公众内涵所指的是公民、法人和其他组织；以预防、发现和解决环境问题为中心，合理界定环境事务参与范围；在宪法和环境基本法中确立实体性环境权，以环境信息知情权为前提，以环境救济权为保障，有效构筑环境事务公众参与权与相关权利相生相辅的程序性环境权网络，真正确立环境事务公众参与权。
关键词：环境权；程序性环境权；环境事务公众参与权
2.政府收费法律依据完善之理论与实践探讨
作者：贾小雷（中共北京市委党校法学教研部）
内容提要：近年来的涉企收费清理对于减轻企业负担产生了一定效果，然而伴随经济社会中不确定性因素的增加，其边际效应在递减。从营商环境优化角度考虑，当“法治就是最好的营商环境”成为经典命题之时，政府收费治理将更加聚焦于收费行为本身的合法性问题。当前政府收费法律依据在理论与实践中存在的问题，主要包括高阶立法缺失、立法授权不完备、行政规范性文件广泛作为收费依据等方面。在未来政府收费制度的完善过程中，应以政府收费依据法定之落实为首要目标，通过对政府收费立法的完善、收费法律体系的调整，以及收费立法过程的规范等措施，推动国家治理法治化的深入实践。
关键词：政府收费；收费法定原则；政府服务；营商环境

《北京行政学院学报》是北京行政学院主管主办的综合性社会科学学术理论刊物，1999年创刊。目前系中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、全国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、全国百强社科学报、中国人文社科学报核心期刊、RCCSE中国核心学术期刊、“复印报刊资料”重要转载来源期刊。本刊现常设有“地方政府与治理”“政治·行政”“马克思主义与当代”“首都研究”“经济·管理”“法律·社会”“哲学·人文”“利玛窦与中西文化交流”等栏目，并适时组织优秀作者群围绕某一重大事件或当前的热点、难点等开展学术笔谈或专题研讨。

责任编辑 | 华铭章

审核人员 | 董倩

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