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尹少成：“互联网+”背景下快递新业态规制的法律框架 | 北京行政学院学报202004
内容提要：“互联网+”与快递行业的结合，在催生快递新业态的同时，也给政府规制带来了新的挑战。在具体规制中，表现出规制理念不明确、规制依据不足、规制主体与对象不确定、规制方式滞后和规制内容不聚焦等问题，亟需构建起快递新业态规制的法律框架。规制理念上，要在严格规制与放松规制中寻找平衡，正确理解包容审慎规制理念；规制依据上，注意现有立法的援引与专门立法的出台；规制主体上，重视规制者的确定与被规制者的明晰；规制方式上，构建符合快递新业态需要的多元规制方式；规制内容上，把握新业态规制的重点方向，聚焦服务质量和安全问题。
关键词：互联网+；快递新业态；即时配送；法律规制
引言：“互联网+”催生快递新业态的兴起
自2015年李克强在《政府工作报告》中提出要“制定‘互联网+’行动计划”以来，我国快递行业规模也借助“互联网+”得到迅猛扩张。2019年快递服务企业业务量完成635.2 亿件，同比增长25.3%；快递业务收入完成7497.8亿元，同比增长24.2%。与此同时，在“互联网+”的推动下，诸多快递新业态不断兴起，以丰巢科技等为代表的智能快件箱业务、以菜鸟驿站等为代表的专业末端收投服务业务、以闪送等为代表的众包即时直递业务、以菜鸟网络为代表的互联网平台型企业等诸多新业态的不断涌现，既给传统快递市场带来了新的活力，也给政府规制带来了新的压力与挑战。作为规制者的政府，一时都未能明确这些新业态到底应归属于哪个部门规制。例如，对于闪送中发生的货品损坏、丢失，上海市民服务热线“12345”按快递投诉的惯常处理模式，将工单转至邮政管理部门处理时，却遭遇退单。邮政管理部门称，此类配送非“物流快递”范畴，因而无法受理。近年来虽然理论上学界开始关注“互联网+”的法律规制问题，或者与“互联网+”密切相关的分享经济的法律规制问题，但也仅限于部分热门领域，比如互联网金融、网约车。针对快递新业态及其规制的研究几乎是凤毛麟角，甚至连快递新业态的内涵、特征、种类等基础理论问题都缺乏基本的共识。因此，从法学特别是行政法视角研究快递新业态及其法律规制问题，具有非常重要的意义，可以为后续的快递新业态法律规制提供理论支持。
一
（一）快递新业态的概念
何为“业态”？按照《现代汉语词典》的解释，“业态”是指业务经营的形式、状态。“业态”最先在美国零售业中应用，通俗来说，业态就是指零售店卖给谁、卖什么和如何卖的具体经营形式。后来这一概念逐渐推广到旅游、文化、传媒、养老等产业领域，泛指企业经营的形态。顾名思义，新业态就是一种新的经营形态或者服务模式。按此思路，快递新业态从字面意义上可以通俗地理解为快递业务新的经营形态或者服务模式。
事实上，按照上述界定，何为快递业务中新的经营形态或者服务模式，并不十分明确。这就会带来一个问题：哪些新业态属于快递新业态，哪些不属于？进一步衍生出来的核心问题就是，此类新业态到底归谁规制？例如，自2013年以来，“人人快递”“闪送”等众包即时递送业务兴起，但是，这种新业态是否应当由邮政部门规制，始终处于不确定状态。那么该业务是否属于快递新业态呢？人人快递（送）创始人谢勤认为：“人人快递本身并不做快递业务，我们只是一家互联网公司，只是为用户搭建了一个信息平台。不能因为我们产品名称中带有‘快递’二字，就用管理快递行业的法律来要求和管理我们。”2014年，河南、湖北、上海等省级邮政管理部门叫停人人快递，认为其从事相关业务，未取得任何资格证，已涉嫌违法经营。但是，国家邮政局相关部门负责人却表示，“各省邮政管理部门可以根据自身具体情况采取相应措施，国家邮政管理局目前不会进行干涉”。可见，国家层面的邮政管理部门对于“人人快递”是否规制以及如何规制，彼时仍然处于观望状态。但为了解决由此带来的麻烦，人人快递于2017年更名为“人人快送”，旨在规避被按照快递行业予以规制的目的明显。
2018年10月，国家邮政局局长马军胜在2018年世界邮政日致辞中称：“要推动大包裹、供应链解决方案、即时配送、众包递送等新产品新业态新模式发展，不断培育壮大新动能。”首次明确将“即时配送、众包递送”作为一种新业态纳入邮政规制范畴。至于如何规制，目前仍然处于研究当中。
由此可见，快递新业态具有非常丰富的内涵和表现形式，但其本质仍然是快件的寄递服务。对于快递新业态的认识，实际上也是一个不断发展的过程。根据现有认识分析，本研究将快递新业态界定为：市场主体运用互联网技术，通过互联网平台、众包递送、智能末端服务设施等新的经营模式，完成信件、包裹、印刷品以及其他寄递物品（快件）的递送业务。快递新业态本质上仍然是快件的寄递服务，只是与传统的快件寄递服务的形态有所不同。对于快递新业态的法律规制，应当是在对其内涵和特征进行深入把握的基础上，通过类型化的方式，明确哪些属于快递新业态并需要由邮政监管部门负责规制。在此基础上，进一步讨论如何开展法律规制的问题。
（二）快递新业态的特征
如上所述，快递新业态无论多“新”，本质上必须仍然属于对“快件”的“寄递”服务。因此，理解快递新业态的特征，应当从“快件”“寄递”和“新”三个关键词展开。其特征主要有以下几个方面。
1.快递新业态的寄递对象仍然是快件。《中华人民共和国邮政法》（以下简称《邮政法》）第八十四条规定：“快件，是指快递企业递送的信件、包裹、印刷品等。”国务院2018年《快递暂行条例》（国令第697号）第四条规定：“快件包括信件、包裹、印刷品以及其他寄递物品。”可见，《快递暂行条例》在一定程度上拓宽了快件的范围。该定义中信件、包裹、印刷品的内容是确定的，但“其他寄递物品”的表述，赋予了快件极其丰富的内容。《邮政法》与《快递暂行条例》都是采取负面清单的方式，授权国务院及有关部门以目录制的方式规定禁限物品。从这个角度而言，《快递暂行条例》实际上为快递新业态的发展留出了非常广阔的空间。
2.快递新业态本质上仍然是一种寄递活动。快递新业态无论如何创新，本质上都是一种快件寄递活动，“快件”的范围可能层出不穷，“寄递”的形式可能千变万化，但是，其本质仍然是为了实现“快件”在物理上从一方到另一方的位移。当然，由于寄递包括收寄、分拣、运输、投递等多个环节，快递新业态下的“寄递”的“新”可能仅仅是其中的一个或几个环节，比如“闪送”简化了整个“寄递”环节，智能末端服务设施实现了“投递”的新。
3.快递新业态以互联网技术为基础。快递新业态的所有经营模式的创新，都是以互联网信息技术的更新迭代为基础的。没有互联网信息技术的发展，快递新业态的创新更多只能停留在理念和理论层面，无法转化为现实的可操作性方案。“闪送”这种快递新业态，如果没有4G网络的发达和智能手机的普及，根本不可能推广；即便是智能快件箱这种新业态，形式上属于硬件创新，背后仍然以云计算和物联网作为技术支撑；庞大的菜鸟网络更加离不开计算机和互联网技术的发展。
4.快递新业态是“互联网+”的产物。“互联网+”代表一种新的经济形态，即充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于经济社会各领域之中，提升实体经济的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。随着“互联网+”的发展，金融、交通、传媒、健康等各个领域，均产生了各种新业态。快递新业态无疑是“互联网+”在邮政领域的体现，把握该特点，对于我们正确认识快递新业态以及制定法律规制政策具有重要意义。
（三）快递新业态的主要类型
通过上述对快递新业态内涵及其特征的分析，我们对快递新业态的雏形已经有了一个相对清晰的认识。结合当前我国快递行业发展的现状，通过类型化的方式，可以帮助邮政监管部门更好地明确规制对象，履行规制职责。笔者认为，目前我国快递新业态主要有以下几种类型。
1.末端服务型快递新业态
随着快递业务量的急速飙升，末端投递的“最后一公里”成为制约快递业发展的重要因素，既增加了投递成本，又影响了投递效率。在此背景下，各种新型末端投递服务新业态开始涌现，其特点是仅仅针对快递服务的最后一个环节，即投递环节，不包括收寄、分拣和运输这三个传统寄递环节。典型的有：（1）以丰巢科技、中邮速递易等为代表的智能快件箱业务。智能快件箱，也被称为智能快递柜、智能快件柜、智能物流柜、智能自提柜等，该产品由储物终端与平台管理系统组成，具备智能存件、智能取件、远程监控、信息管理、信息发布等功能。智能快件箱在经营快递业务的企业与快递用户之间搭建起一座桥梁，在实现快件寄递服务提供方式多样化的同时，也有效提升了快递服务的质量，成为解决“最后一公里”难题的重要手段。（2）以菜鸟驿站等为代表的专业末端收投服务业务。这种专业末端收投服务企业，旨在通过建立共享式的社区快递共享驿站，整合社区快递、电商和优质产品供应链，并与智慧社区物业体系进行深度对接合作，共同开发社区内“快递+零售”的新业态。
2.平台型快递新业态
这种平台型快递新业态是分享经济的产物，主要指以人人快送（递）、闪送、达达等为代表的众包即时直递业务。“众包即时直递”模式，涵盖了“众包、即时、直递”三个关键词，是通过“众包”模式和“直递”方式，满足“即时”投递的需求。其内涵可以表述为：利用网络信息技术，通过互联网平台连接寄件人和快递员，实现寄递需求和承递资源之间的弹性匹配，以及寄件人与快递员之间的动态实时精准对接，快递员在约定时间内即时响应揽收，并不经第二人，直接送达收件人的模式。该类型新业态自2013年出现，发展势头迅猛，潜力巨大。众包即时直递打破了传统快递“揽收、分拣、运输、投递”四环节模式，只保留揽收和投递两个环节。新业态企业主要是平台型互联网公司，不需要传统快递企业的资产性投入（如分拣场地、设备、车辆等），而是在技术研发、人员管理和营销方面加大投入。
3.网络型快递新业态
随着快递业务量的不断增加和公众对快递时效要求的不断提高，如何通过互联网技术提升快递服务的质量和效率，成为一个新的时代需求。在此背景下，以菜鸟网络为代表的互联网平台型企业应运而生。菜鸟是一家互联网科技公司，专注于搭建四通八达的物流网络，打通物流骨干网和毛细血管，提供智慧供应链服务。通过技术创新和高效协同，菜鸟与合作伙伴一起提高物流效率，降低社会物流成本，提升消费者的物流体验，为制造业创造更大的利润空间。菜鸟网络虽然不直接从事快递业务，但其通过为快递企业提供硬件、软件服务实现紧密合作，提高快递服务的效率和质量，实际上也属于快递新业态的形式。
4.交叉型快递新业态
交叉型快递新业态是存在于特定领域与快递行业的交叉地带所兴起的一种业务形态。典型的是以美团、饿了么为代表的外卖即时配送服务。该类外卖即时配送服务与众包即时直递既有联系又有区别。二者的相似之处在于都是即时递送服务，对时效性要求极高；区别在于前者的配送对象主要是食品，后者的配送对象非常多样。鉴于外卖食品与公众的生命、健康息息相关，对于外卖即时配送是否属于快递新业态，目前尚存在一定的争议，考虑到食品安全领域的巨大风险，邮政管理部门的态度尚不够明确。按照《邮政法》对快递概念的界定，此处可能需要做扩张解释。虽然形式上确实也是一种即时配送服务，但从实质上讲到底属于快递新业态还是餐饮服务的延伸服务？目前还存在争议。
因此，对于快递新业态类型的认识实际上是一个不断深化的过程，也是随着快递行业的发展不断成熟的过程。通过类型化的方式，可以帮助我们更好地把握哪些业态属于快递新业态范畴，并作出相应的规制选择。
二繁荣与乱象：快递新业态的现状与问题
快递新业态尽管只是近几年出现的新事物，但在“互联网+”背景下，因其符合市场需求而发展迅猛并初具规模。诚然，在繁荣的背后，也因内部竞争激烈而隐藏着各种乱象。繁荣展现的是快递新业态的未来发展趋势和潜能，乱象则暴露出发展中各种隐忧，也将成为未来法律规制的方向。
（一）我国快递新业态的发展现状
1.快递新业态的类型多样、差异巨大
如上所述，我国快递新业态的类型多样、差异巨大。智能快件箱、菜鸟驿站这种末端投递服务新业态解决了快递服务中的“最后一公里”难题；众包即时直递这种平台型快递新业态，既打破了传统寄递流程，又突破了传统快递员的内涵；菜鸟网络这种网络型快递新业态则通过打通物流网络、加强协作的方式，极大提高了快递服务效率和质量。几种不同类型的快递新业态，以不同方式改变着我们对快递本身的理解，而相互之间的巨大差异，实际上也给相关法律规制带来了巨大挑战。
2.快递新业态发展迅速、初具规模
快递新业态基本都是近几年出现的新事物。平台型快递新业态最早始于2013年成立的人人快递，闪送、达达均成立于2014年。虽然成立时间不长，但许多商家发展迅速且已经初具规模。发展至今，人人快送（递）已覆盖全国92个城市，服务近两百万的商家、上千万的个人用户，已成为中国最大的“人”的共享经济平台。闪送目前已开通222个城市，汇集60万闪送员，累计拥有1.39亿忠实用户。如果算上外卖即时配送，其市场更为巨大。《2018年中国即时配送行业发展报告》的数据显示，自2014年以来，中国即时配送行业呈爆发式增长，2018年订单量将超120亿件，仅美团日均订单超过2100万。据邮政统计数据，2014年投入使用智能快件箱1.5万个，通过智能快件箱的派件量占到总业务量的1%左右，而2015—2017年，该占比分别为2.2%、6.5%和10%左右，增长迅速。根据渗透率30%的预测数据测算，2020年中国智能快递柜需求将达到125万组。至于菜鸟网络，2013年由阿里巴巴牵头成立，目前已经成为一家估值达200亿美元的物流行业独角兽企业。由此可见，我国快递新业态虽然仅仅只有几年的发展历程，但已经形成了较为庞大的业务规模，展现出了非常广阔的发展前景。
3.快递新业态内部竞争激烈
快递新业态作为一个新兴经营形态，受到了资本界的高度关注和青睐。智能快件箱领域有顺丰领衔的丰巢科技、京东商城领衔的自提柜、中邮资本和菜鸟网络等领衔的中邮速递易，等等。人人快送（递）、闪送、达达等平台型快递新业态企业，投资方有腾讯、京东等互联网巨头和红杉资本、鼎晖资本、DST等风投资本，市场内部竞争非常激烈，几乎所有的快递新业态中都能看到BATJ四大互联网公司的身影。这种激烈的内部竞争，一方面有利于快递新业态市场的发展繁荣，另一方面也会催生快递新业态市场内部的各种乱象。
快递新业态本质上是互联网背景下市场需求的客观产物，是公众现实需求与传统快递产业供给不足之间矛盾的产物。这就意味着，快递新业态存在各种各样的乱象与问题，是新业态发展初期的必然现象，不能因此而否定新业态存在的合理性和正当性。
（二）我国快递新业态发展与规制中的突出问题
通过上述对我国快递新业态发展现状的分析，不难看出当前我国快递新业态也对政府规制提出了新的挑战。
1.快递新业态规制理念不明确
面对迅猛发展的快递新业态，作为规制者的政府，应当采取何种规制理念至关重要。历史上，我们长期存在着“一管就死、一放就乱”的怪圈，如何打破这种怪圈，在快递新业态规制中尤为重要。在我国快递新业态发展初期，邮政管理部门对于快递新业态到底是否应规制以及如何规制这个问题，实际上是缺乏统一认识的，基本处于观望之中。2017年7月12日的国务院常务会议上，李克强提到，“几年前，快递业刚刚开始发展的时候，有些城市不允许快递存在，理由是影响市容整洁，快递员骑的摩的也不允许停放。但是我们认为，对于任何新生事物，应尽量秉持‘包容审慎’的监管方式，不能一上来就‘管死’！”随后，在国家邮政局2018年工作务虚会上，马军胜局长指出，“有关部门要启动对新业态的研究，坚持以‘管业务而不是管企业’的思路加强形势研判，做好政策储备。”2018年10月9日，第四十九届世界邮政日，马军胜局长在致辞中提出：“要推动大包裹、供应链解决方案、即时配送、众包递送等新产品新业态新模式发展，不断培育壮大新动能。”2019年1月19日《国家邮政局办公室关于企业开办服务站经营快递业务许可试点工作的通知》出台，开始在浙江、福建、山东三地对专业末端收投服务业务这种新业态开展许可试点工作。
可见，国家邮政管理部门开始着手对“即时配送”“众包递送”等部分新业态开展规制。但是，到目前为止，对于上述各种类型的新业态到底如何规制？坚持何种规制理念？规制者对之并不明确。这实际上给快递新业态的未来发展带来了较大的不确定风险，长此以往对行业发展是不利的。
2.快递新业态规制依据不足
法治政府建设要求政府规制必须严格依法进行，这对快递新业态规制的法律依据提出了较高要求。然而，快递新业态作为传统快递行业发展中所衍生出来的一种新的经济形态，从产生之日起，就面临着法律依据不足的问题，这给政府规制带来了挑战。例如，按照《邮政法》《快递暂行条例》的规定，企业要从事快递业务，应当依法取得快递业务经营许可证；同时，个人要从事快递员职业，需要参加邮政部门组织的培训，并考取《快递员从业资格证书》才可上岗。而平台型的快递新业态企业均未获得快递业务经营许可证，其“快递员”也未取得上岗资格。如果严格按照对传统快递企业的要求进行规制，新业态将直接被扼杀在萌芽阶段；如果不予以规制，又存在不作为违法嫌疑。智能快件箱的出现则直接冲击了快递服务标准中的“先验货、后签收”的规定。
事实上，从快递新业态发展的实际需要而言，传统快递行业规制的法律规定显然不能满足新业态的现实需求。这就造成了快递新业态规制的法律依据存在明显不足，规制机构只能在“审慎监管”“放松规制”理念的指导下，对快递新业态采取一种较为宽松的规制方式。但是，规制依据的缺失，始终是快递新业态规制中不可回避的问题，特别是随着快递新业态市场的不断壮大，繁荣背后的乱象丛生，对规制依据提出了更加迫切的要求。如何制定一套符合快递新业态实际需求的法律规则，是未来快递新业态规制中亟需解决的问题。
3.快递新业态规制主体和规制对象不确定
规制主体和规制对象是新业态规制中首先需要明确的问题，但是，快递新业态作为一种新事物，面对这个原本非常基础的问题，明确起来可能并不简单。诸如闪送等平台型新业态、美团等交叉型新业态是否属于快递业务？是否应当由邮政部门规制？事实上，无论是规制者还是被规制者最初都是排斥的。对规制者而言，由于新业态面临很大不确定性，且这种不确定将带来何种风险难以预测与评估，因而自身面临较大的规制压力；对于被规制者而言，如果被邮政部门完全套用快递行业的标准予以规制，则可能直接被扼杀，因而也不愿意被邮政部门规制。
这种规制主体和规制对象的双重不确定性，将直接导致新业态处于规制真空状态，可能引发行业的无序竞争、野蛮生长，这是诸多历史上新业态发展进程的共同特点。
4.快递新业态规制方式滞后
传统的快递行业规制主要采取“事前许可规制为主、事中事后规制为辅”的模式，快递企业开展经营活动，必须首先获得经营许可证，禁止无证经营。申请快递经营许可证必须符合注册资本、服务能力、管理制度、保障措施等方面的要求。寄递实名制、寄递物品安检制、寄递物品负面清单制度等事中规制方式，以及对快递行业中违法行为查处等事后规制方式，是事前许可规制的重要补充，三者共同构成传统快递行业规制的体系。面对快递新业态，传统规制方式暴露出较多问题，存在明显的滞后性。例如，以闪送为代表的平台型快递新业态对快递人员、快递处理流程、处理场地等方面的要求与传统快递存在明显不同，就无需按照行业法律法规规定的行政许可条件申请许可证。传统事前规制为主的模式，在快递新业态规制中存在明显的失灵现象，需要更加倚重事中事后规制手段的运用。
5.快递新业态规制内容不聚焦
快递新业态打破了传统快递行业的规制模式，事前许可为主的规制模式难以满足快递新业态的需要。即便是事中事后规制，在“互联网+”的背景下，也将被赋予新的内容。现行立法对快递企业的规制内容主要包括：事前的许可规制，事中的安全、实名制、负面清单规制，事后的行政处罚等违法行为查处。但并没有体现基于“互联网+”的“新”业态的核心要素，也没有针对平台技术特征配置有效的利用安排，以实现各方权能的平衡。
三困境与出路：快递新业态规制的法律框架
快递新业态已经成为快递行业新的增长点，但也暴露出一些问题，给政府规制提出了新的挑战，亟需法律上作出回应。通过构建快递新业态规制的法律框架，可以为具体规制措施的出台提供思路。
（一）规制理念：严格规制与放松规制中寻找平衡
规制理念在新业态的产生和成长中具有决定性作用，一直以来，我国对于新业态到底应当采取何种规制理念始终处于探索之中。整体而言，我国对新业态规制较为宽松，这为我国互联网行业初期的快速发展提供了适宜的外部环境。在快递新业态领域，政府基本也是采取较为宽松的规制理念，但是，随着新业态的快速发展壮大，行业乱象开始显现，政府是否仍然能够坚持此种放松规制理念存在一定的不确定性。
我们认为，由于我国快递新业态仍然处于刚刚起步和成长阶段，适度的政府规制可以为行业发展提供更加公平、有序的外部环境，但是，作为一种新的业态，政府即便需要加强规制，也不能简单粗暴地由放松规制直接转向严格规制，而是应当继续坚持“包容审慎”的规制理念，努力在严格规制与放松规制中寻找恰当的平衡点。在坚持安全底线的基础上，努力为快递新业态的发展和提升提供尽可能宽松的外部环境。快递新业态本身具备创新属性，对创新的规制，应秉持创新友好的理念，多采取激励性规制。
具体而言，快递新业态相关立法和政策的出台，应当经过深入调研，并充分征求快递新业态企业的意见，邀请相关领域专家参与，确保最终出台的规制举措符合包容审慎理念的要求。同时需要注意的是，包容审慎并不意味着对快递新业态中所存在问题的放任，而是应当积极寻求合理的应对之策。例如，当前备受关注的以闪送为代表的平台型新业态、以美团为代表的交叉领域新业态，是否应被纳入快递行业监管，邮政主管部门似乎仍然存在疑虑，进而在很大程度上加剧了该领域的突出问题，这显然是与包容审慎的规制理念相背离。从这个意义上而言，快递新业态包容审慎规制理念的确立，应当首先明确快递新业态的规制主体责任，防止相关主体以包容审慎为名逃避监管责任。在此基础上，具体规制举措的制定应当充分考虑到新业态本身的特殊性，不能过于严苛。
（二）规制依据：现有立法的援引与专门立法的出台
规制依据是快递新业态规制的前提和基础，规制依据的不足和缺失是当前快递新业态规制最紧迫的问题。一方面，要充分合理适用现行法律法规。依法行政的前提是有“法”可依，但由于《邮政法》《快递暂行条例》等法律法规都是立足传统快递业进行的立法，缺乏针对快递新业态的明确规定，使得现有执法依据不充分，甚至在诸多方面给快递新业态的发展带来了法律上的障碍。即便如此，《邮政法》《快递暂行条例》作为邮政快递行业的基本法律，对于快递新业态的法律规制仍然具有重要的指导价值，相关新业态立法和规制举措的推进，仍然需要注意对现有立法的援引，不得违背上位法的规定。
如前所述，快递新业态的类型多样，有的较为相似，有的差异较大，比如末端服务型和平台型这两种新业态就存在明显的差异，以菜鸟网络为代表的网络型企业也具有自身的独特性。因此，对于快递新业态的规制依据应当根据各自特征，出台专门立法，可以由交通运输部和国家邮政局出台部门规章或者规范性文件。例如，2015年12月8日国家邮政局通过的《智能快件箱投递服务管理规定（暂行）》（以下简称《暂行规定》），就为智能快件箱这种新业态的法律规制提供了基本的法律依据，这是一种值得借鉴的思路。当然，该《暂行规定》在执行过程中仍然存在较多问题，2019年《智能快件箱寄递服务管理办法》通过，对前述《暂行规定》中的问题进行了较好的解决，为智能快递箱寄递服务提供了有效的法律支撑。
另一方面，从专门立法策略的角度而言，我们可以根据不同快递新业态的规模、复杂程度、问题突出与否以及立法的难易等考量因素，确立快递新业态规制的先后顺序。例如，智能快件箱、菜鸟驿站等末端服务快递新业态涉及的法律问题相对较少，可以优先予以立法规制；以闪送为代表的平台型新业态与传统快递存在较大差异，面临的法律冲突也较为突出，立法难度相对较大，可以适度从缓；而以菜鸟网络为代表的网络型新业态立法，背后的资本、法律关系与问题更加复杂，需要更加谨慎地采取立法行动；至于以美团、饿了么为代表的交叉型快递新业态，因为涉及多个领域的交叉融合问题，到底应当由谁规制以及如何规制的问题涉及诸多复杂的利益衡量，需要更为深入的思考。总之，笔者认为，快递新业态专门立法是必须的，但是考虑到快递新业态的类型多样、差异明显，可以采取分步进行、各个击破的方式。
（三）规制主体：规制者的确定与被规制者的明晰
由于快递新业态相关立法的滞后，快递新业态到底由谁进行规制，并不是一个毫无争议的问题。考虑到快递新业态本身的复杂性及可能存在的风险，邮政管理部门对于自身是否介入规制最初是迟疑的。而作为被规制者的新业态企业，对邮政管理部门的规制也是心存忌惮，原因是担心自己被简单视为快递，进而被套用快递规则予以规制，从而给自身业务开展带来法律风险。但是，随着快递新业态的飞速发展，相关问题不断涌现，明确规制主体部门已经势在必行。
在此背景下，笔者认为，邮政管理部门是较为合适的规制者，因为无论快递新业态如何“新”，本质上仍然是一种寄递活动，寄递对象仍然是快件，这与传统快递并无本质区别。邮政管理部门由于具有丰富的快递规制经验，面对快递新业态，能够更加迅速地转变理念、调整方式，对其开展有效规制。因此，对于不断出现的快递新业态，如果没有更加合适的规制主体，原则上都应当由邮政管理部门负责。换言之，如果邮政管理部门认为某种快递新业态不属于其规制范围，应当承担相应的说明义务或者举证责任。只有明确规制主体，才有可能实现良好规制。
接下来的问题是，快递新业态的规制对象到底包括哪些？这实际上仍然是一个不断变化的过程，因为快递新业态的类型仍然处于发展变化之中。相关立法在界定快递新业态规制对象时，可以考虑采取“概括+列举”的方式。一方面通过概括快递新业态的内涵和特征，为规制对象留足空间；另一方面，明确列举已经较为成熟且共识性较强的快递新业态形态作为当前规制的主要对象。通过“概括+列举”的方式，实现被规制者范围的明确性和包容性，进而对于今后已经较为成熟的快递新业态，都可采取各个击破的方式，及时、果断地采取科学、合理的规制手段。2019年6月19日，邮政管理部门对菜鸟驿站颁发快递许可，可以视为此种思路的体现。
遵循上述思路，笔者认为，对于当前仍然存在一定争议的以闪送为代表的平台型新业态和以美团、饿了么为代表的交叉型新业态，应当纳入邮政管理部门规制对象。一方面虽然前者在寄递环节、后者在寄递对象上具有一定的特殊性，但是其本质上符合快递特征，应当作为邮政管理部门规制对象；另一方面，随着上述两种业务的数量不断增加，所暴露出来的法律风险也越发突出，在此背景下，规制主体之间的相互推诿，既不利于行业发展，也不利于风险控制。因此，将二者纳入邮政管理部门的规制范围，既是可行的也是迫切的。
（四）规制方式：构建符合快递新业态需要的多元规制方式
快递新业态是互联网和信息技术的产物，给传统政府规制方式带来较大挑战。但是，传统“事前许可规制为主、事中事后规制为辅”的模式并非完全失灵，而是应当降低事前许可规制的标准，加强事中事后规制，并充分运用互联网和信息技术的手段。
首先，对于事前许可规制的灵活运用。目前，《邮政法》《快递暂行条例》等法律法规要求，经营快递业务必须依法取得快递业务经营许可。因此，在上位法未做根本修改的情况下，各经营快递新业态的企业，原则上也应当依法申请许可，特殊情况下可以采取备案制。但是，由于快递新业态本身的特殊性，关于具体许可的条件，国家邮政管理部门可以做出更加灵活的规定。例如，对于闪送等众包即时直递业务，由于基本不存在分拣、转运等处理环节，对于经营场所和设施等要求应当相应降低，因此不能机械适用《快递业务经营许可管理办法》，而应该按照《邮政法》第五十二条的规定，设定与快递新业态相适应的许可条件；而对智能快件箱这种新业态采取备案制是符合规制需要的，不存在明显法律风险。
其次，灵活适用事中规制方式。传统快递行业事中规制中的寄递实名制、寄递物品安检制、寄递物品负面清单制度等也需要得到遵守，只是由于快递新业态的特殊性，其适用应当更加灵活。例如，在以闪送为代表的平台型新业态中，由于分拣环节的缺失，寄递物品安检制度可能主要需要依靠人工手段进行，特殊情况下，可以要求快递企业员进行机器检查，防止不法人员使用众包即时直递方式寄递违禁物品。
再次，发挥价格规制手段的作用。例如，当前智能快件箱业务中，存在场地成本不断上涨，物业方把控市场漫天要价，甚至明确不允许安装快递柜等问题，这需要有关部门进行联动，出台智能快件箱行业场地费用指导价格，保障智能快件箱的场地使用。
最后，建立实施快递新业态联合奖惩机制。快递新业态作为一种新生事物，发展中必然充斥各种问题，通过加强行业信用体系建设，可以提高行业诚信意识和信用水平。对于信用良好的新业态企业，应该在融资、税收等方面予以政策倾斜，对于信用不良企业，可以采用“黑名单”制度，实施联合惩戒。对此，我国出台了《国家邮政局关于加强快递业信用体系建设的若干意见》（国邮发〔2015〕249号）和《快递业信用管理暂行办法》（国邮发〔2017〕105号），但是，快递行业信用规制还需要在实践中不断完善。
（五）规制内容：把握快递新业态规制的重点方向
快递新业态的法律规制涉及方方面面，在“包容审慎”规制理念的指导下，实现对快递新业态的有效规制，需要把握重点方向，方可达到事半功倍的效果。笔者认为，快递新业态规制最核心的在于两点：服务质量和安全。
快递新业态作为服务行业代表，服务质量是其核心，既决定新业态未来的发展方向，也与公众合法权益息息相关。作为规制机构，应当密切关注快递新业态企业的服务质量，重视用户投诉，并积极与新业态企业进行沟通。通过加强对快递新业态服务质量的规制，保障快递新业态的发展和用户的合法权益。例如，对于智能快件箱业务，其中饱受诟病的是，快递员经常未经用户同意，擅自将快件投入智能快件箱，事后通知用户领取，引起用户对服务质量的不满。《智能快件箱寄递服务管理办法》第二十二条也明确规定：“智能快件箱使用企业使用智能快件箱投递快件，应当征得收件人同意；收件人不同意使用智能快件箱投递快件的，智能快件箱使用企业应当按照快递服务合同约定的名址提供投递服务。”因此，邮政管理部门在规制实践中应当加强对未经收件人同意擅自将快件投入智能快件箱的执法。
安全是快递新业态发展的底线，突破安全底线的快递新业态不可能得到市场的认可和规制机构的容忍。近年来，“闪送”已经成为毒品交易新渠道的相关报道，受到社会各界广泛关注，这要求我们进一步提高对快递新业态的安全规制。新业态打破了传统的经营组织形式，不可避免地会带来新的安全风险，加之传统政府规制的滞后，此种安全风险进一步扩大。因此，加强安全规制应当成为快递新业态法律规制的重中之重。
面对新业态带来的安全风险，规制机构应当深入认识新业态的特征，开展科学合理的安全风险规制。例如，对于闪送、菜鸟网络等平台型、网络型的快递新业态，安全规制应当更多地区分规制机构与规制对象（平台）的义务，充分发挥平台自身的技术优势，做好安全问题的自我规制，从而既可降低行业安全风险，也可减轻规制机构的压力。既然快递新业态是互联网技术的产物，其所产生的问题也应当充分利用互联网技术予以解决。
快递新业态作为“互联网+”的产物，未来规制的方向和内容应当是注重运用互联网手段，例如，对于闪送等平台型新业态和菜鸟网络等网络型新业态，应当重点加强对平台企业的管理，实现政府管“平台”，平台管“业务”。只有充分发挥被规制对象的技术优势，实现规制者与被规制者规制能力的平衡，才能实现有效规制。
结语
总之，随着近年来我国快递行业飞速发展，新业态将成为快递行业持续快速增长的新引擎，这种趋势不可阻挡。但是，在新业态的飞速发展中，各种问题也会层出不穷，这也是无法回避的现实。作为规制机构，应当在坚持“包容审慎”规制理念的基础上，通过完善规制依据，革新规制方式，把握规制方向，助推快递新业态的持续、有序发展。在具体的规制过程中，可以采取各个击破的思路，根据不同类型快递新业态成熟情况，设计针对性的规制方式。但是，这其中关于任何一个快递新业态法律规制问题的研究仍然任重而道远。
《北京行政学院学报》2020年第4期法学要目
【法律·社会】
1.“互联网+”背景下快递新业态规制的法律框架
作者：尹少成（首都经济贸易大学法学院）
内容提要：“互联网+”与快递行业的结合，在催生快递新业态的同时，也给政府规制带来了新的挑战。在具体规制中，表现出规制理念不明确、规制依据不足、规制主体与对象不确定、规制方式滞后和规制内容不聚焦等问题，亟需构建起快递新业态规制的法律框架。规制理念上，要在严格规制与放松规制中寻找平衡，正确理解包容审慎规制理念；规制依据上，注意现有立法的援引与专门立法的出台；规制主体上，重视规制者的确定与被规制者的明晰；规制方式上，构建符合快递新业态需要的多元规制方式；规制内容上，把握新业态规制的重点方向，聚焦服务质量和安全问题。
关键词：互联网+；快递新业态；即时配送；法律规制
2.个人信息权作为新兴权利之法理反思与证成
作者：钱继磊（齐鲁工业大学政法学院）
内容提要：关于个人信息权是否以及为何成为新兴权利这一命题的学理讨论与理论证成，首先，需要讨论个人信息与权利之间相勾连的逻辑及其背后的学理，亦即个人信息进入到权利的正当性问题；其次，需要阐明个人信息权何以成为新兴权利判断标准、个人信息权作为权利的新兴性特征、个人信息权作为新兴权利之利益内容的特殊性，以及个人信息权作为新兴权利之意志导向的特殊性；最后，还需从作为新兴权利的个人信息权的学理证成与限定、个人信息权的权利构造，以及个人信息权的权利内容的独特性等几个层面，就个人信息权作为新兴权利的证成作进一步的法理阐释。
关键词：个人信息权；新兴权利；法理反思；法理证成
《北京行政学院学报》是北京行政学院主管主办的综合性社会科学学术理论刊物，1999年创刊。目前系中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、全国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、全国百强社科学报、中国人文社科学报核心期刊、RCCSE中国核心学术期刊、“复印报刊资料”重要转载来源期刊。本刊现常设有“地方政府与治理”“政治·行政”“马克思主义与当代”“首都研究”“经济·管理”“法律·社会”“哲学·人文”“利玛窦与中西文化交流”等栏目，并适时组织优秀作者群围绕某一重大事件或当前的热点、难点等开展学术笔谈或专题研讨。
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