王锴：习近平法治思想有关备案审查的重要论述及其在实践中的展开 | 地方立法研究202103
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内容提要：习近平法治思想作为我国全面依法治国的根本遵循和行动指南，蕴含着丰富的有关备案审查的重要论述。既有对备案审查的宏观目标设定，即有件必备、有备必审、有错必纠，也有对备案审查范围、内容、机制、程序的具体要求。加强备案审查制度和能力建设既是习近平法治思想中“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的具体体现，也肩负着“坚持依宪治国、依宪执政”的重要使命。备案审查工作只有坚持以习近平法治思想为指导，才能行稳致远，取得更大发展。
关键词：习近平法治思想；备案审查；依宪治国；国家治理体系和治理能力现代化
目次
一、习近平法治思想中有关备案审查的重要内容 二、备案审查工作对习近平法治思想的贯彻与落实 三、以习近平法治思想为指导开辟新时代备案审查工作新局面 四、结语
经过30年的发展，备案审查已经成为中国特色的宪法监督和法律监督制度。1990年《法规规章备案规定》正式确立备案审查制度，到2020年，备案审查制度正好走过30年。如果说2000年《立法法》第五章“适用与备案”给备案审查制度提供了法律依据，那么，2004年全国人大常委会法工委法规备案审查室的成立，则为备案审查制度提供了组织保障。当然，备案审查工作进入快速发展的轨道，则是在党的十八大之后。尤其是2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。截至2019年，我国已经建立了党委、人大、政府、军队四大备案审查系统，备案审查的范围已经覆盖了除法律、军事法规、自治区的自治条例和单行条例、全国人大及其常委会的决议决定之外的所有立法和其他规范性文件。据不完全统计，自2013年以来全国人大常委会对21745件规范性文件进行了审查，司法部代表国务院对4000余件法规规章进行了审查。
备案审查工作能够取得如此长足的发展，与党中央的决策部署和高度重视是分不开的。2020年11月，中共中央召开了我党历史上首次中央全面依法治国工作会议，正式确立了习近平法治思想作为我国全面依法治国的根本遵循和行动指南。“习近平法治思想”的内涵非常丰富，系统回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，特别是其中关于备案审查的论述，对于备案审查工作具有重要的指导意义。
2014年10月20日，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。这是习近平法治思想中“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”在备案审查领域的具体体现。因此，2018年2月24日，习近平总书记在主持第十九届中央政治局第四次集体学习时再次重申了这一内容。
备案审查的制度建设是国家治理体系现代化的重要一环，因为国家治理体系就是指制度体系，它由一系列支撑中国特色社会主义的根本制度、基本制度和重要制度所组成。2014年之前，我国备案审查制度主要见于一些立法的零星规定，比如《立法法》第五章、《监督法》第五章，缺少专门的备案审查立法。2002年施行的《法规规章备案条例》，从标题上看，也没有完整体现备案审查。所以实际上，2019年8月修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》是第一部有关备案审查的专门规定。其后，2019年12月全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，首次对全国人大常委会的备案审查程序进行了系统规定。上述规定的颁布，预示着备案审查制度建设的加强。
国家治理能力是指制度的执行力，即将制度优势转化为国家的治理效能。2019年党的十九届四中全会决定提出要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。加强备案审查能力建设也要从以下四个方面入手：①系统治理方面，备案审查要注重跟其他的审查制度，比如事先批准、事后撤销以及行政复议、行政诉讼中的附带性审查之间的协调，同时备案审查机关之间也要注重衔接联动。②依法治理方面，不仅备案机关要依法备案，不能该备不备，审查机关也要依法审查，不能滥用或者怠用审查权。③综合治理方面，备案审查需要公众参与，从目前来看，公民是提起备案审查建议的主要力量；同时也要发扬民主，借助“外脑”，广泛征求专家学者乃至第三方意见，从而集思广益，确保审查结果的正确性。④源头治理方面，备案审查作为事后审查的主要方式，需要与事先审查相互配合。能够在事先解决的问题就尽量在事先解决，尽可能将问题消灭在萌芽状态。
2018年1月19日，习近平总书记在第十九届二中全会第二次全体会议上做了《深刻认识宪法修改的重大意义》的重要讲话。讲话中指出，“（我们）健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围，建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制，加强备案审查制度和能力建设，实行有件必备、有备必审、有错必纠”。这一论述不仅延续了之前加强备案审查制度和能力建设的要求，同时还着重论述了备案审查的范围和目标。一方面，要将各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围；另一方面，实现有件必备、有备必审、有错必究。
对于健全规范性文件备案审查制度，“将各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围”，只有联系习近平法治思想中有关“坚持依宪治国、依宪执政”的内容，我们才能领会这段论述的深义。在《求是》杂志2021年第5期发表的《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》一文中，习近平总书记这样指出：“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。2015年立法法修改，赋予设区的市地方立法权，地方立法工作有了积极进展，总体情况是好的，但有的地方也存在违背上位法规定、立法‘放水’等问题，影响很不好。要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。”
由此可见，备案审查之所以重要，因为它肩负着维护国家法治统一的重要任务。对此，我国《宪法》第5条第2、3款规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。当然，备案审查并非维护国家法制统一的唯一手段，受备案的限制，我国目前并未实现对所有规范性文件都进行备案（我国的备案制度如表1所示），主要限于“法规、规章、司法解释和各类其他规范性文件”。那么，对于不在备案范围的“法律、军事法规、自治区的自治条例和单行条例以及全国人大及其常委会的决议决定”，仍然可以通过其他的审查制度予以监督。首先，对于法律以及全国人大常委会的决议决定，《宪法》第62条第12项规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（十二）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。”《立法法》第97条第1项规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。2021年1月，中共中央颁布的《法治中国建设规划（2020—2025年）》也规定，全国人大及其常委会通过的法律和做出的决定决议，应当确保符合宪法规定、宪法精神。其次，对于军事法规，《军事立法工作条例》第4条规定，军事立法工作，必须坚持以宪法和法律为依据，遵循立法法确定的立法原则，符合法定权限、程序和立法体例规范的要求，维护社会主义法制的统一和尊严。同时，《军事立法工作条例》第52条也规定，军事法规、军事规章、军事规范性文件有下列情形之一的，应当及时废止：①所依据的上位法、上级制定的军事规范性文件修改或者废止，需要废止的；②规定的事项已经执行完毕的；③实际已经停止适用的；④被新的军事法规、军事规章、军事规范性文件取代的；⑤其他需要废止的情形。最后，对于自治区的自治条例和单行条例，《立法法》第97条第1项规定，全国人民代表大会有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。同时，该法第99条还允许国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求或建议。
表1
对于加强备案审查制度和能力建设，“有件必备、有备必审、有错必纠”十二字方针首见于2015年中共中央办公厅下发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，目前已经成为备案审查工作的基本原则。那么，如何理解“有件必备、有备必审、有错必纠”呢？
首先，有件必备并非指所有规范性文件都要进行备案，诚如前述，我国立法中规定的备案制度并未囊括所有规范性文件。因此，2019年《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第3条才说：“有件必备是指凡属备案审查范围的都应当及时报备，不得瞒报、漏报、迟报。”反之，没有纳入备案审查范围的文件自然不需要报备。
其次，有备必审也并非指对于报备的文件都要进行主动审查。这里的“审”包含了所有的审查方式，而主动审查只是我国备案审查方式的一种。即使《立法法》第99条第3款也只是规定，有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。对于这里的“可以”，全国人大常委会法工委国家法室解释之所以不是“应当”，主要考虑到实际工作中，每年报送全国人大常委会备案的法规特别是地方性法规数量比较多，2015年《立法法》修改赋予设区的市地方立法权后，数量还会大幅增加，而从事备案审查工作的人员力量又很有限，要求对报送备案的每一件法规都进行主动审查是不现实的。目前，除了主动审查外，我国备案审查的方式还包括以下三方面。
第一，被动审查。被动审查是指必须由申请人提出申请才能启动备案审查的方式，详见表2：
表2
第二，移送审查。移送审查有两种，一种是指对于不属于本机关管辖的规范性文件的审查申请，由本机关移送其他有权机关进行审查。比如据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》披露，2019年，全国人大常委会法工委将88件不属于全国人大常委会审查范围的审查建议分别移送有关机关，其中，移送中央办公厅法规局5件，移送中央军委办公厅法制局1件，移送司法部40件，移送最高人民法院12件，移送最高人民检察院5件，移送省级人大常委会6件，同时移送司法部和省级人大常委会共19件。第二种是指该规范性文件虽然属于本机关备案范围，但由于本机关缺乏改变或撤销权而向其他有权处理机关移送。比如根据表1，地方性法规虽然也要报国务院备案，但根据《立法法》第97条，国务院并无撤销地方性法规的权力，有权撤销地方性法规的是全国人大常委会。因此，国务院即使认为该地方性法规与上位法相抵触，仍然要移送全国人大常委会处理。所以，《法规规章备案条例》第12条才规定，经审查，地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理。目前已经形成的移送审查，如表3所示：
表3
第三，专项审查。根据《法规、司法解释备案审查工作办法》第25条，专项审查是指审查机关结合贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点，对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面的法规、司法解释进行的审查。专项审查本质上属于主动审查，但与主动审查的常态化和全面化不同，专项审查往往是由临时的任务引发，同时只审查与任务相关的某一领域或者类别的规范性文件，而非普遍地审查所有文件。比如2020年，全国人大常委会针对五个方面的立法进行了专项审查：①根据习近平总书记在中央全面依法治国委员会会议上做出的“全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障”的重要指示，对省级人大常委会做出的26件关于加强新冠肺炎疫情防控工作的决定开展专项审查；②根据非法交易、滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患，对野生动物保护领域的法规、规章、司法解释及其他规范性文件进行专项审查，清理需要修改或者废止的规范性文件共419件；③为配合民法典的贯彻实施，对涉及民法典的法规、规章、司法解释及其他规范性文件进行专项审查，清理需要修改或者废止的规范性文件共2850件；④根据党中央部署，对食品药品安全领域的地方性法规进行专项审查，清理需要修改或者废止的地方性法规91件；⑤根据党中央部署，对在营商环境方面存在突出问题的12件地方性法规向制定机关提出修改完善意见。
最后，有错必纠既是对审查机关的要求，也是对制定机关的要求。由于我国备案审查一般采取“先由制定机关自己纠正—制定机关不纠正的，再由备案审查机关纠正”的两阶段模式，所以如果制定机关自己纠正的，审查就会终止。比如《立法法》第100条第2款就规定，全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。那么，制定机关虽然同意纠正但又拖延纠正的情形应如何处理？对此，《法规、司法解释备案审查工作办法》第46条规定，专门委员会、法制工作委员会应当及时向制定机关了解有关法规、司法解释修改、废止或者停止施行的情况。但由于该条并未对制定机关纠正的期限作出规定，所以显得制度的刚性不足，未来还是应当采取“制定机关在规定期限内不纠正的，备案审查机关行使撤销权”的方式，以增强备案审查的纠错力度。
2018年1月19日，习近平总书记在第十九届二中全会第二次全体会议上同时做了《切实尊崇宪法，严格实施宪法》的重要讲话。在讲话中，他指出：“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。”这就进一步将备案审查与习近平法治思想中“坚持依宪治国、依宪执政”相联系，指明了备案审查与合宪性审查之间的关系。我国的备案审查从内容上可以分为合宪性审查、合法性审查与适当性审查三种。在这三个类别中，合宪性审查无疑具有根本的地位。因为如果缺乏合宪性，即使合法和适当也没有意义。为此，《法规、司法解释备案审查工作办法》第20条规定，对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见，并及时向制定机关反馈。同时，第36条也规定，对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，应当提出意见。但是长期以来，出于对违宪所要承担的政治责任的担忧，审查机关一直回避关于违宪的判断。因此，总书记的讲话可以说是对备案审查中的合宪性审查进行了“正名”。此后，针对2018年全国政协委员朱征夫提出的关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案，全国人大常委会于2019年12月做出关于废止收容教育制度的决定。同时，针对一些地方性法规中关于公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅复制当事人通信记录的规定进行审查研究，全国人大常委会法工委认为，上述规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神。上述两个案例中虽然没有指明宪法，但标志着“合宪性审查工作在稳步推进，我国的宪法监督已经实现了制度性激活”。2021年1月，全国人大常委会法工委向全国人大常委会所做的《关于2020年备案审查工作情况的报告》中，更是明确提出对3个合宪性、涉宪性的文件进行了审查。第一个是对征收民航发展基金的国务院文件和部门规章进行了审查，虽然认为民航发展基金的征收不属于我国《宪法》第13条第3款规定的对私有财产的征收或者征用，不存在与宪法相抵触的问题。但是，该文件和规章仍然不符合2014年修改后的《预算法》第9条第1款的要求，据此向司法部提出了完善的建议。第二个是针对有的地方性法规规定“民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学”以及“有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课”进行了审查，发现上述规定与我国《宪法》第19条第5款关于国家推广全国通用的普通话的规定不一致，应当修改。第三个是对最高人民法院有关人身损害案件中对城镇居民和农村居民分别以城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金的司法解释进行了审查，认为上述城乡差异化的做法与宪法有关精神不一致，建议修改完善。这些例子都表明备案审查中的合宪性审查已经切实有效地开展，其力度正在不断加强。2021年1月，中共中央颁布的《法治中国建设规划（2020—2025年）》中规定“在备案审查工作中，应当注重审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容”，正是对习近平总书记重要讲话精神的贯彻和体现。
综上可见，习近平法治思想中蕴含了丰富的备案审查的内容，既有对备案审查的宏观目标设定，即有件必备、有备必审、有错必纠，也有对备案审查范围、内容、机制、程序上的具体要求。加强备案审查制度和能力建设既是习近平法治思想中“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的具体体现，也肩负着“坚持依宪治国、依宪执政”的重要使命。备案审查工作只有坚持以习近平法治思想为指导，才能行稳致远，取得更大发展。
习近平法治思想的核心是“十一个坚持”。张文显教授将其概括为四部分，其中，“坚持党对全面依法治国的领导、坚持以人民为中心、坚持中国特色社会主义法治道路”是全面依法治国的政治方向，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化、坚持建设中国特色社会主义法治体系、坚持依法治国依法执政依法行政和共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设”是全面依法治国的工作布局，“坚持依宪治国依宪执政、坚持全面推进科学立法严格执法公正司法全民守法、坚持统筹推进国内法治和涉外法治”是全面依法治国的重要任务，“坚持建设德才兼备的高素质法治队伍、坚持抓住领导干部这个关键少数”是全面依法治国的重要保障。通过分析现有的备案审查工作，我们可以发现，备案审查对于上述“十一个坚持”都进行了贯彻与落实。
（一）备案审查对全面依法治国政治方向的贯彻
“坚持党对全面依法治国的领导、坚持以人民为中心、坚持中国特色社会主义法治道路”是全面依法治国的三大政治方向，备案审查的五大功能正好对应这三大政治方向。其中，保证党中央令行禁止的功能是为了坚持党对全面依法治国的领导，保护公民合法权益的功能是为了坚持以人民为中心，保障宪法法律实施、维护国家法治统一、促进提高规范性文件制定水平是为了坚持中国特色社会主义法治道路。
保证党中央令行禁止主要体现在专项审查上。自2010年以来，全国人大常委会已经开展了针对“两高”司法解释、针对地方性法规中有关行政处罚的规定、针对地方性法规中有关行政审批事项、针对与选举法相关的地方性法规、针对生态环保领域的地方性法规等的多次专项审查。尤其是2017年甘肃祁连山自然保护区事件发生后，全国人大常委会对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行了全面的专项审查，共督促地方修改814件、废止44件地方性法规，同时推动制定机关对37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释，以及11000多件各类规范性文件进行及时修改、废止或者重新制定，取得了良好的效果。
保护公民合法权益主要体现在依申请审查上。自从2000年《立法法》允许国家机关、企事业单位、社会团体、公民向全国人大常委会提起审查申请以来，公民已经成为我国依申请备案审查的绝对主力，并且数量还在不断上升。根据全国人大常委会法工委年度备案审查工作情况的报告披露，2013年共收到公民、组织提出的各类审查建议62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件。2018年收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件。2020年收到公民、组织提出的审查建议5146件。公民之所以踊跃提出审查建议，是因为大家对备案审查制度有所期待，这从一个侧面反映了备案审查制度确实发挥了一定的功效。2019年12月4日，全国人大常委会在“中国人大网”开通了“审查建议在线提交”功能，公民只要经过实名注册，就可以在线向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查建议，并可以查询审查建议的受理和研究处理情况，这一便民措施将进一步提升备案审查在保护公民合法权益上的作用。
坚持中国特色社会主义法治道路一方面体现在法治上，另一方面体现在中国特色上。党的十八届四中全会决定中指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。备案审查在保障宪法法律实施、维护国家法治统一、促进提高规范性文件制定水平上的作用，简而言之，就是要确保良法，确保法治的前提得以实现。所谓良法就是要合宪、合法（符合上位法）、合理（适当），这恰好对应了备案审查的三项审查内容：合宪性审查、合法性审查、适当性审查。备案审查的中国特色主要体现在我国备案审查的主体不是司法机关，而是各级人大常委会、政府，当然也包括党委和军委。我国之所以不采取西方式的由司法机关（无论是英美法系的普通法院，还是大陆法系的宪法法院）进行立法审查的模式，就在于这是由我国的国情，即人民代表大会的根本政治制度所决定的。西方式的三权分立导致审查立法成为司法权制衡立法权的重要手段，而我国的人民代表大会制度要求在每一层级的国家机关中，人大都要高于其他同级的国家机关，其他机关要向同级人大负责、受同级人大监督。这是我国无法采取司法审查体制的根本原因，即使《行政诉讼法》第53条第1款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，人民法院经审查认为规范性文件不合法的，也只是“不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。也就是说，人民法院并无修改或者废止该规范性文件的权力。当然，全国人大作为最高国家权力机关、全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，并不意味着它们的权力没有边界，实际上，它们仍然要在“宪法和法律的范围内活动”，行使“宪法和法律所赋予的权力”。这就是为什么在人大的备案审查之外，还有政府的备案审查。因为按照现行立法，有一些立法和其他规范性文件，人大是没有权限进行审查的，比如全国人大常委会对于规章、地方人大常委会对于政府工作部门制定的其他规范性文件等等，而政府对于这些立法和其他规范性文件却是有审查权的。由此可见，备案审查制度之所以成为中国特色的宪法监督和法律监督制度，因为它是立足于我国国情，即依据我国的根本制度和立法规定所设计出来的制度。
（二）备案审查对全面依法治国工作布局的贯彻
首先，备案审查对坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的贯彻体现在，备案审查制度本身就是人民代表大会这一根本政治制度的组成部分，并且对于其他的根本制度，包括党的集中统一领导和全面领导的根本领导制度、马克思主义在意识形态领域指导地位的根本文化制度、共建共治共享的根本社会治理制度、党对人民军队的绝对领导的根本军事制度都有促进作用。比如，有的地方性法规规定，对违反计划生育政策多生育子女的国家工作人员一律给予开除处分，还有其他一些严格控制措施和处罚处分处理规定。全国人大常委会经审查认为，虽然这类规定有一定的上位法依据，但总的看来已经不适应、不符合党和国家关于改革完善计划生育服务管理的精神和方向，应予适时调整，建议有关方面研究启动修改完善工作。这是对党的集中统一领导和全面领导的根本领导制度的维护。再如，有的地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件，有公民对此提出审查建议。全国人大常委会经审查认为，以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定，不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革要求，故要求制定机关作出修改。这是对共建共治共享的根本社会治理制度的维护。
其次，坚持建设中国特色社会主义法治体系就是要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。备案审查通过合法性审查和合宪性审查，首先成为法治监督体系的重要一环，同时也保证了法治的实施，尤其是宪法的实施。因此，备案审查制度可以视为一种对法治的制度性保障，通过备案审查确保党规和国法的内在统一，才能产生完备的法律规范体系和完善的党内法规体系。
最后，“坚持依法治国依法执政依法行政，共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设”中，法治国家和依法治国是目标，法治社会和依法执政是基础，法治政府和依法行政是重点。①备案审查保护公民合法权益就是在形成良好的法治社会氛围，比如，有的地方性法规规定，邮政企业、快递企业对不能确定安全的交寄物品，应当要求用户出具相关部门安全证明，有公民对此提出审查建议。全国人大常委会经审查认为，对不能确定安全的物品一律要求用户出具相关部门的安全证明，不符合党中央一再强调的减少证明事项的改革要求，既给群众办事增加负担，又在实践中缺乏可操作性，故要求制定机关做出修改。②备案审查对于依法执政的贯彻在于，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第5条，党组织制定的党内法规和规范性文件应当向上级党组织报备。多个党组织联合制定的党内法规和规范性文件，由牵头党组织向共同的上级党组织报备。党组织对下级党组织报备的党内法规和规范性文件进行审查，具体工作由其所属法规工作机构或者承担相关职能的工作机构办理。③备案审查对于法治政府和依法行政的贯彻在于，通过政府的备案审查工作，确保行政立法和其他规范性文件依法制定，才能实现依法行政是依良法行政，也才能实现法治政府建设中“权责法定”的要求。比如，司法部2020年共接收报备法规规章2046件，其中地方性法规1353件，地方政府规章544件，国务院部门规章149件。其对所有报备的法规规章都依法逐件进行审查，对发现存在问题的，均按照法定程序和权限做出处理。
（三）备案审查对全面依法治国重要任务的贯彻
诚如前述，备案审查中的合宪性审查是“坚持依宪治国、依宪执政”的直接体现。同时，备案审查对于“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”中的“科学立法”也有直接的促进作用。根据《立法法》第6条，所谓“科学立法”是指立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。那么，一旦出现了不科学的立法，就应当通过备案审查予以纠正。比如，2016年中国建筑业行业组织对地方性法规中关于政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据的规定提出审查建议，理由就是上述规定很不科学，如果强制要求只有审计通过政府才能对合同方进行结算，必然导致合同方的民事权利得不到保障。因为即使审计不通过，也是政府预算执行的问题，应当由政府来承担责任。合同方在履行合同之前和之中不可能承担审计机关的角色来确保合同是符合审计规定的，合同方不应为审计结果负责，否则将对合同的履行造成巨大的不确定性。据此，全国人大常委会法工委向有关地方人大常委会发出督办函，要求各地抓紧开展相关工作，截至2018年年底，21部有关法规均已被修改或废止。
坚持统筹推进国内法治和涉外法治是习近平法治思想中的新提法，这是构建人类命运共同体的必然要求。涉外法治既要考虑我国法律如何在域外适用，也要考虑国际条约和协定在我国境内如何适用。对于后者，虽然我国备案审查制度没有明确允许对国际条约和协定进行审查，但是全国人大常委会批准国际条约和协定一般是通过决定的方式来进行的。而根据《宪法》第62条第12项，全国人大有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。同时，全国人大常委会在批准国际条约和协定的时候如果对个别条款进行了保留，实际上也意味着对其进行了审查。比如2001年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议决定批准我国政府于1997年10月27日签署的《经济、社会及文化权利国际公约》。同时，声明如下：中华人民共和国政府对《经济、社会及文化权利国际公约》第八条第一款（甲）项，将依据我国《宪法》《工会法》和《劳动法》等法律的有关规定办理。
（四）备案审查对全面依法治国重要保障的贯彻
加强备案审查能力建设必须以坚持建设德才兼备的高素质法治队伍作为突破口，尤其是备案审查领域的人才队伍建设。据统计，2014年，全国317个设区的市、自治州人大中，只有160个设置了备案审查工作机构，占一半左右；2839个县级人大中，设置备案审查工作机构的只有219个，不足8%。同时，219个县级人大中36个只设了机构，没有配备人员。截至2019年年底，全国从事备案审查工作的人员已经达到3442人，平均每个省3.3人，每个市2人左右，每个县1人左右。虽然队伍建设的质量还需要进一步提高，但通过对比可以发现，市县两级人大的备案审查力量明显得到了加强。
备案审查对于坚持抓住领导干部这个关键少数的贯彻体现在，备案审查虽然否定的是规范性文件的效力，但规范性文件出现了问题，往往根源在于规范性文件在制定过程中没有充分发扬民主，与领导的决策机制密切相关。因此，习近平总书记才指出，“行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决”。比如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》立法“放水”事件中，最终查明“甘肃省政府党组成员、副省长杨子兴分管祁连山生态环境保护工作，在修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中把关不严，致使该条例部分内容严重违反上位法规定，对查处、制止违法违规开发项目督查整改不力，对保护区生态环境问题负有领导责任，给予其党内严重警告处分”。因此，通过备案审查制度发现和纠正规范性文件中存在的问题，也可以从侧面实现对领导干部的监督。
2021年1月，中共中央颁布的《法治中国建设规划（2020—2025年）》（以下简称《规划》）是在习近平法治思想指导下推进全面依法治国的纲领性文件，也是我国向第二个百年奋斗目标进军、全面建设社会主义现代化强国的法治宣言。《规划》除了继续强调“加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠”外，同时也对新时代备案审查工作作出了以下六个方面的系统安排。
（一）完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施
目前，关于备案审查的程序，主要见于《法规、司法解释备案审查工作办法》《法规规章备案条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和《军事立法工作条例》。但上述程序中仍然存在一些空白的地方。比如备案审查结果的溯及力问题，即一旦规范性文件经过备案审查被修改或撤销，那么，之前依据该文件已经制定的其他文件、已经做出的行政行为和判决是否要被推翻？再如，制定机关或者申请人对于备案审查的结果不服，是否有救济的渠道？目前，一些地方的备案审查程序中已经规定了类似的程序，但在中央层面的程序中仍然有所欠缺。
关于备案审查的范围，目前的难点主要在于行政机关的规范性文件的范围。行政机关的规范性文件不仅数量庞大，而且类型繁多，除了政府和政府工作部门制定的行政规范性文件外，实践中还存在地方政府设立的派出机关的其他规范性文件；实行垂直领导的行政机关的其他规范性文件；法律、法规（有时还包括规章、其他规范性文件）授权组织的其他规范性文件；政府工作部门管理的机关或者其派出机构的其他规范性文件；经政府批准以政府办公厅（室）、办事机构、直属机构名义发布的其他规范性文件；地方性法规授权政府或者政府工作部门对某一具体事项的规定；联合制定的其他规范性文件，具体又包括政府工作部门联合制定、政府与政府工作部门联合制定、垂直领导的工作部门联合制定、垂直领导和非垂直领导的部门的联合制定、行政机关和非行政机关的联合制定；政府或者政府工作部门对地方性法规的具体应用问题的解释；等等。这些规范性文件是否要纳入备案审查的范围，需要明确。
关于备案审查的标准，目前备案审查的标准有合宪性、政治性、合法性、适当性四种。根据《法规、司法解释备案审查工作办法》第36条，合宪性审查标准是指违背宪法规定、宪法原则或宪法精神。同时，该办法第37条规定，政治性审查标准是指与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致。但相比于合法性、适当性审查标准，上述标准都还比较原则，需要进一步细化。对于合法性与适当性审查标准，从目前的规定来看，则容易混同。比如《立法法》第96条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第97条规定的权限予以改变或者撤销：①超越权限的；②下位法违反上位法规定的；③规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；④规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；⑤违背法定程序的。从第97条来看，改变或撤销都是针对“不适当”的立法，而第96条所列举的情形既有不适当，也有违法，似乎“不适当”是可以包含违法的。再如《监督法》第30条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会做出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：①超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；②同法律、法规规定相抵触的；③有其他不适当的情形，应当予以撤销的。其中，①和②显然属于违法，但是从③来看，①和②也属于“不适当”的情形。
关于备案审查的纠正措施，诚如前述，目前纠正的刚性不够，对于制定机关应当在多长时间内纠正，包括制定机关拖延不纠正的后果如何，均需要进一步明确。
（二）强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查
将地方各级政府和县级以上政府部门的行政规范性文件纳入备案审查的范围，是2002年的《法规规章备案条例》和2007年的《监督法》明确规定的。由于行政规范性文件的制定主体众多，所以数量庞大。虽然各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在。比如全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》第2条规定，司法鉴定登记业务范围为法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料鉴定和根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项（以下简称“四大类”）。对“四大类”以外的鉴定事项，该决定没有规定要进行登记。同时，司法部颁布的《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》还要求对于“四大类”以外的事项，原负责登记的司法行政机关应依法办理注销登记手续。但湖南省司法厅《关于“四大类”外司法鉴定事项管理有关问题的通知》仍然允许对“四大类”外的事项进行登记，显然涉嫌违法。因此，加强对行政规范性文件的备案审查势在必行。2018年，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》专门规定，省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案，地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。
2019年《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，授权国家监察委根据宪法和法律制定监察法规，同时规定，监察法规应当在公布后的30日内报全国人民代表大会常务委员会备案。地方监察委虽然没有制定立法性质的监察法规的权力，但可以制定非立法性的监察规范性文件。根据《监察法》第9条第3款，地方各级监察委员会要对本级人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。那么，地方监察委的监察规范性文件自然应当接受本级人大常委会的备案审查。对此，《法规、司法解释备案审查工作办法》第55条规定，地方各级人大常委会对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。
（三）加强对司法解释的备案监督，将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围
对“两高”的司法解释进行备案审查由2007年的《监督法》首次规定，并由2015年修改后的《立法法》予以确认。根据《立法法》第104条，司法解释只能解释审判、检察工作中的具体应用法律的问题，并且要针对具体的法律条文，所以不能违背立法的目的、原则和原意。从2017-2020年全国人大常委会法工委关于备案审查工作情况的报告来看，存在问题的司法解释是不少的。比如2015年6月，全国人大常委会法工委审查发现，民事诉讼法司法解释中有关拘传原告和被执行人的规定与民事诉讼法的规定不一致，在有关专门委员会支持下，制定机关于2017年2月做出妥善处理。2016年，根据内蒙古自治区一位公民提出的审查建议，全国人大常委会法工委对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度的问题进行审查研究，经与制定机关沟通，相关司法解释已于2017年4月停止执行。2017年3月十二届全国人大第五次会议期间，有45位全国人大代表分别联名提出5件建议，要求对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第24条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查。2018年1月，最高人民法院发布《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》，对夫妻共同债务的认定标准和举证责任分配进行了细化和完善，有关问题得到了妥善解决。2018年，根据公民审查建议，全国人大常委会法工委对最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件的解释将“驯养繁殖物种”纳入有关“珍贵、濒危野生动物”范围的规定，进行审查研究。根据有关组织审查建议，对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》中有关公司股东、董事清算责任的规定，进行审查研究。2019年11月，最高人民法院通过适当方式对公司债务案件审理中“怠于履行清算义务的认定”和“因果关系抗辩”做了明确，解决了不适当扩大股东清算责任的问题。根据公民审查建议，对最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》有关“当事人对一审民事判决、裁定未提出上诉而向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理”的规定，进行审查研究。经沟通，最高人民检察院已停止执行该规定，并明确当事人针对人民法院做出的已经发生法律效力的一审民事判决、裁定提出的监督申请，无论是否提出过上诉，只要符合《民事诉讼法》第209条规定，均应依法受理。由此可见，只有加强对司法解释的备案监督，才能确保司法解释的合宪合法。
虽然《立法法》第104条第3款规定，最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得做出具体应用法律的解释。但在实践中，地方法院、检察院打着制定规范性文件之名行“司法解释”之实的事件屡见不鲜。最典型的就是，2009年7月，全国人大常委会法工委审查发现浙江省高级人民法院制定的《关于部分罪名定罪量刑情节及标准的意见》中将个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的行为认定为非法行医犯罪，与刑法规定不一致，经与制定机关反复沟通并跟踪督促，制定机关已于2016年12月对相关规定做出修改。因此，把地方法院、检察院的规范性文件纳入备案审查范围将有利于对司法机关的监督。
（四）加快建立全国统一的备案审查信息平台
备案审查信息平台建设是为了回应目前备案审查电子化的需要。比如《法规、司法解释备案审查工作办法》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和《军事立法工作条例》都要求报送电子文本。备案审查的电子化有助于实现“有件必备”，因为电子报送显然比纸质报送更加方便、快捷，也更加及时。
全国人大备案审查信息平台已于2016年年底开通运行。1949年以来现行有效的行政法规（755件）、司法解释（710件）和1979年授予地方立法权以来现行有效的地方性法规（截至2016年12月31日有10244件）已经按照统一的格式标准全部上传至备案审查信息平台。2017年1月1日以后新制定的地方性法规已经逐件开展电子报送备案，未来新制定的行政法规、司法解释也将逐件开展电子报送备案。目前正在按照标准、网络、内容、数据“四统一”的要求，大力推进省级人大备案审查信息平台建设，实现省级人大平台与全国人大平台对接和各级立法主体信息平台间的互联互通，从而确保报备无死角，提升备案审查的能力。
（五）建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制
之所以要建立健全四大备案审查系统之间的衔接联动机制，一方面是为了避免出现管辖错误，比如将原本应向政府提出的审查建议提交到了人大常委会；另一方面也是为了解决部分备案机关没有审查权的难题，比如前述的国务院虽然是地方性法规的备案机关，但无权对地方性法规进行处理，从而只能移送全国人大常委会进行审查。更重要的是，衔接联动机制是由我国的两大“国情”所决定的。首先，我国经常存在一个文件有多个备案审查机关的情形。比如根据《立法法》第98条，部门规章和地方政府规章报国务院备案，地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案，设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。此时，为了保证审查结果的统一，就必须实行衔接联动机制。对此，一些地方已经出台了相关措施，比如《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第61条规定，对区县（自治县）人民政府的同一件规范性文件的审查意见不一致时，市人民政府和区县（自治县）人大常委会可以分别或者联合报告市人大常委会决定。《河北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第45条规定，常务委员会对本级人民政府报送备案的规范性文件的审查意见与其上一级人民政府意见不一致时，由上一级人民代表大会常务委员会依法审查处理。笔者认为，这种“通知—移送”机制值得考虑：如果上级机关先于下级机关收到报备的文件，那么上级机关可以将自己的审查意见抄送下级机关，从而避免后者做出与上级机关相冲突的审查结果；反之，如果下级机关先于上级机关收到报备的文件，那么下级机关为了避免与上级机关出现不同的审查结果，在审查结果出台之前移送上级机关审查，等上级机关审查结束后，再依据上级机关的审查结果做出自己的审查决定。其次，在我国，一个文件可能具有多重性质，比如党政联合发文、政军联合发文，此时，该文件同时具备了党内法规、行政立法或者军事立法的属性，理论上，多个备案审查系统都可以介入，此时也需要通过衔接联动机制进行协调。据《全国人大常委会法工委2018年备案审查工作情况的报告》披露，全国人大常委会法工委已经建立与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅之间的备案审查衔接联动机制，在移交审查建议、共商研究意见、共享工作信息、共同培训研讨、协调解决问题等方面逐步建立起常态化工作机制。
（六）建立健全备案审查工作年度报告制度
备案审查的年度报告制度一方面是为了实现备案审查结果向社会公开、满足公众的知情权，另一方面也是赋予审查结果以法律效力和正当性。因为根据我国宪法和立法法，备案审查的主体在人大系统是人大常委会、在政府系统是政府，而人大常委会的法制工作委员会以及司法部（厅局）是分别代表人大常委会和政府来进行审查的，因此，它们所做的审查只有经过向人大常委会或者政府报告并得到后者的同意之后才会具有法律效力和正当性。这就是建立备案审查年度报告制度的重要性之所在。当然，年度报告制度也有督促备案审查机构积极开展工作的作用，因为如果没有进行备案审查，自然没有内容可以报告。2017年以来，全国人大常委会连续4年听取和审议法制工作委员会所做的备案审查工作报告。2019年开始，逐步在地方人大常委会推广该制度。据统计，目前31个省、自治区、直辖市已实现向人大常委会专项报告备案审查工作情况，200多个设区的市、自治州人大常委会建立了备案审查工作情况报告制度。
习近平法治思想中蕴含着丰富的有关备案审查的重要论述，这些论述为新时代备案审查工作的开展指明了方向和提出了要求。因此，备案审查工作本身就是对习近平法治思想的贯彻和落实。备案审查作为中国特色的宪法监督和法律监督制度，随着实践的不断发展和制度的不断完善，必将为2035年中国特色社会主义法治体系基本形成，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，国家治理体系和治理能力现代化基本实现做出应有的贡献。
《地方立法研究》2021年第3期目录
王瑞（95）
《地方立法研究》经国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行，由中山大学主管，中山大学、广东省立法研究所主办，《地方立法研究》编辑部编辑，中山大学出版社出版。国内统一连续出版物号CN 44-1728/D，国际标准刊号ISSN 2096-2959，创刊于2016年12月4日，为双月刊，逢单月15日发刊，办刊关注地方立法的重大理论与现实问题，反映立法的理论研究成果和先进实践经验，旨在促进立法水平提升，服务法治国家建设。
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