环境法典研究（2018-2020）公益项目会议实录 | 第1-4单元

来源 | 中国法学会环境资源法学研究会

【编者按】

为了推进环境法典编纂研究，由中国法学会环境资源法学研究会主办、北大法宝（北京北大英华科技有限公司）承办的“环境法典研究（2018-2020）公益项目课题结项暨环境法典编纂专家研讨会”，于2022年1月12日在北京举行。中国法学会环境资源法学研究会部分领导、《环境法典研究（2018—2020）公益项目》课题组部分成员、特邀环境法学者以及相关行业专家50余人参加会议。会议主会场设在北大英华公司会议室，本次会议全程通过北大法宝学堂平台进行了现场直播，共有6200余人次观看了会议的直播。

会议重点探讨了环境法典编纂的基础理论与总则编问题，与会专家结合研究专长作了主题发言与讨论，会议成果对推进环境法典编纂研究具有重要价值。为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“环境法典研究（2018-2020）公益项目”秘书处根据会议录音整理了会议实录，经发言人核实确认、授权公开发布，敬请关注。

第一单元“环境法典编纂的基础理论”实录

主持人：王明远 中国法学会环境资源法学研究会副会长、清华大学法学院教授

王明远：刚才吕老师已经从总体上对环境法典编纂的研究进展和问题作了介绍，她特别强调环境法典编纂需要坚实的理论支撑，所以环境法典编撰的基础理论研究非常重要。我们第一单元的主题就是这个，一共有六位发言专家，每个专家的发言都严格控制在八分钟以内，后面还留一点时间进行交流讨论。

一、环境法典编纂方法论

发言人：史玉成，甘肃政法大学环境法学院教授。

环境法法典化已经成为当下环境法学界关注的热点问题。建立何种意义上的“立法方法论”，为环境法典编纂提供方法指引，是环境法典编纂中的一项重要的基础理论准备工作。目前，除少数学者有专文探讨外，鲜见有关于环境法法典编纂方法论的系统研究成果。我今天想从五个方面谈一下对环境法典编纂需要注意的问题。

第一，运用法教义学方法实现环境法典编纂的形式理性要求。环境法法典化最为重要的目标之一，就是对环境法律规范按照一定的内在逻辑进行系统化。建构符合形式理性要求的环境法体系，是环境法典编纂的首要使命。通过何种方法实现环境法律规范的体系化？法教义学方法毫无疑问应当是最主要的方法。通过法教义学方法，完成环境法律体系化与环境法律解释的任务。一方面，对现有繁杂、分散、失范的环境法规范进行体系整合；另一方面，建立环境法律的解释和适用规范，以克服法典“有限理性”的局限和一经编纂即具有滞后性的问题。

第二，运用可以实现实质理性要求的价值判断方法。环境法规范体系必须对社会发展变化保持一定的开放性。在环境法典编纂过程中，既要基于对环境法律实践和法条的大量充分的实证研究，还要在实证的基础上进行价值规范的思考和权衡，对不同价值之间的逻辑关系做出判断，对相互冲突的价值进行权衡和取舍。环境法典编纂应当以可持续发展为根本价值取向，以生态秩序、生态安全、环境公平、公益保障为基本价值目标，以多元主体有效互动与多重利益合理分配为根本保障，在立法技术上实现兼顾形式理性与实质理性的“适度法典化”目标。这一点在环境法学界已有基本共识。

第三，运用实现人与自然和谐发展的系统论方法。环境法规范不仅关涉到了人类社会的发展，对人类社会的秩序、正义等价值实现具有促进作用，并且还欲实现人与自然之间的和谐发展。这一终极目的决定了环境法典编纂应当采用系统论方法。系统论方法比传统的法典编纂方法更进一步，在处理人与自然的关系方面，遵循“山水林田湖草沙”是一个生命共同体的理念，将人与自然进行了有机的统合，有利于形成一个尊重自然、顺应自然和人与自然和谐发展的“共同体社会”。在规范人的行为方面，最大限度地将“保护”和“利用”两类立法有效融合起来，把环境的生态价值和经济价值有效统合起来。在整合环境监管体制方面，改变多头立法体制的带来的公共权力部门化、部门权力法定化现象，实现环境监管权力的均衡配置和协调运行。

第四，构建环境法法权谱系的法权化方法。童之伟教授早些年提出“法权中心学说”，试图平衡权利和权力的矛盾性，达到了更高层面的抽象化和统一。笔者曾借鉴这一概念，尝试性提出“环境法的法权结构理论”，以促进环境利益的共生和增进为目的，建立“环境权利—环境权力统一体”即环境法的法权结构，确立公民环境权的实定权利地位，平衡环境私权力与公权力的关系，构建一个高度一体化的、衡平的环境法法权谱系。环境法典编纂的过程中，应当注意体现和平衡各类因环境规制不断生发而成的全新的“环境私权”和“环境公权”，建立环境私权和环境公权的具体权利/权力谱系，促进环境法由命令控制法向利益衡平法的转型。

第五，使用立足功能主义的比较法学方法。20世纪90年代以来，以法国、瑞典和德国为代表的一些大陆法系国家开展的环境法典编纂活动，其中法国、瑞典的环境法典编纂已取得成功。一些发展中国家，如菲律宾、多哥、布基纳法索等，环境法典编纂也已提上立法议程并付诸实践，为我国环境法典编纂提供有益的借鉴。一方面，要坚持功能主义，不同的法律制度，只要它们要解决相同的事实问题，即适应相同的法律需要，就是可比较的。另一方面，任何制度都是在一定的制度脉络中发挥功能的，在运用比较法学方法时，还需要把不同国家的环境法律体系架构和制度放在不同的制度背景和社会结构中进行分析，辨析它们的异同，做出比较和取舍。

以上发言内容中，借鉴了吕忠梅教授、曹炜博士、陈真亮博士的部分观点，特此说明并致谢。

二、环境法典编纂对基本法模式的借鉴

发言人：李挚萍，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中山大学法学院教授。

环境基本法的发展演进是一个不断综合化的过程，环境法典编纂也是如此。环境法典编纂需要对基本法模式进行借鉴。今天我将对对环境基本法的三种主要形态及代表性国家进行介绍，并分析总结促进环境基本法发展的内外部因素。

首先，环境基本法有三种主要形态。第一，是政策法形态，这是环境基本法的1.0版本。政策法形态的环境基本法主要目的是为了宣示国家的环境保护政策，建立国家环境保护职能机构，明确其职责。其条文政策性明确，较为原则及抽象，宣示性作用强，强制性不明显，一般没有法律责任条款。如美国 1969年的 《国家环境政策法》、巴西1981年 《国家环境政策法》、菲律宾的1977年的《环境政策法令》。第二，框架法形态。这是环境基本法的2.0版本。框架法形态的环境基本法呈伞型结构，立法既宣示了环境目标及政策，也明确了基本的法律原则，相关机构的职责，管理制度和措施等。覆盖了不同领域的整体环境问题，促进以更统一、协调和整体的方法进行环境法律规制。例如印度1986年的《环境保护法》、日本 1993 年 《环境基本法》、蒙古1995年 《环境保护法》、柬埔寨1996年 《环境保护与自然管理法》、越南1994 年的 《环境保护法》、阿塞拜疆1999年 《环境保护法》，格鲁吉亚1996年 《环境保护法》，立陶宛 2006 年 《环境保护法》，南非 1998 《国家环境管理法》，纳米比亚2007年 《环境管理法》等等。第三，综合法形态，这是环境基本法的3.0版本。综合法形态的环境基本法除了国家环境保护政策、目标、基本原则等概括性内容外，对于机构职责、公民和社会组织的权利义务、环境保护制度和措施、财务保障、污染防治、环境要素的管理及保护、纠纷解决机制、法律责任等内容作了具体、详尽、系统的规定。综合法形态的基本法往往整合了原有的部分单行立法，具有不同程度的法典编纂性质，可以称之为准环境法典，如瑞士 1983 年 《环境保护法》、墨西哥 1988 年 《生态平衡和环境保护法》、英国1990年的《环境保护法》、丹麦1998年的《统一环境法》，加拿大1999年的 《环境保护法》马其顿 2005年《环境保护法》，斯诺文尼亚 2004 年 《环境保护法》，保加利亚2002 年 《环境保护法》，等等。

其次，我想谈一下影响环境基本法发展的因素。第一，内部因素。影响环境基本法发展的内部因素包括：应付严重的环境危机、整体性保护代替分割性保护、提升国家环境保护和环境政策的地位及整合、统领、协调和简化环境单行立法。这些都与环境法典编纂的土壤是一样的。第二，外部因素。影响环境基本法发展的外部因素主要有1972年人类环境会议和1992年环境与发展大会。人类环境会议后形成的思想共识为环境基本法的产生垫定了基础，这些共识主张要用系统的观点看待环境及环境保护、提出了人们在环境中的基本权利、明确定位了国家和社会的环境责任、提出了解决环境问题的国家战略和环境保护的基本原则。环境与发展大会形成的最主要的共识是可持续发展战略及思想。但是发达国家强调是的“可持续性”，发展中国家强调的是“发展”的机会。伴随着可持续发展战略的实施，环境基本法以可持续发展战略为基础及最高目标，构造了公民环境权为环境基本法上的核心权利，完善了环境法主体的权利义务体系，确立了环境治理的构架，大力提倡社会多元参与，采用更多的市场机制基础上的经济手段，完善了法律责任及司法救济制度，体系更为全面庞大、形式更为多样。这些理论和认识同样对环境法典的编纂有重要的指导意义。

再次，需要谈一下环境基本法内容和体系的发展演进。环境基本法是不断综合化、理念升华和核心价值形成和内容日益成熟的过程。在此过程中，体系结构及内容的总体趋势是越来越综合，包含内部综合和外部综合两部分。同时，内容特征也在不断变化。环境基本法的内容从政策宣示为主到制度构建为主、从重价值理念到重实际操作、从重形式主义到重现实主义、从重义务到重权利的构建。

最后，有了完备的理论基础，也需要思考立法技术。伴随环境基本法理念和核心价值的提炼日益成熟，环境基本法的制度体系日益完善，为环境法典的编纂打下了基础。环境法典编纂也可以适当借鉴的环境基本法的立法技术。这些技术包括采用渐进性和分步式立法，建立开放式和留白式的立法框架，利用综合化的立法形式，采取定期评估及修订的立法完善模式等。谢谢大家，请大家批评指正！

三、生态法典编纂的国外经验借鉴

发言人：刘洪岩，中国社科院法学所研究员

环境法体系化已经成为所有国家在环境法典编纂中的一个共同目标。在这个目标指引下，域外环境法典编纂采取了不同的路径选择，我们需要对此进行分析借鉴，今天我将以生态法典编纂的国外经验为题，分三方面进行汇报。

首先，环境法律体系化已经成为各国环境立法共同追求的目标指向。我们知道环境法律体系化的概念是源于法典化。毫无疑问，法典编纂模式已经成为实现和推动环境法律体化的一个最佳路径。英美国家和大陆法系也开始特别地关注法典化或者法典编纂这种模式。但是需要明确的是法典化不等于法典编纂。英美法系国家学者的认识和我们大陆法系国家的学者不同。他们认为法典化是制定一部具有法律特征的法律，只要这个法律在相关领域能起到基础性、综合性的作用和调整功能，这就是一种法典化。比如美国的阿尔曼等学者提出英美法系国家也有法典化，与大陆法系不同之处在于缺少大陆法系国家法典编纂的基本观念。基于这种认识，我们在借鉴国外法典编纂的过程中需要明确自己的目标和需求。毫无疑问，我们这次环境法典编纂也是基于环境法律的体系化。具体而言，我们需要解决两方面的问题。第一，通过法典编纂对现有法律体系实现三方面的突破，实现法律规范、制度体系和法治理念三个层面的提升。第二，实现我们现有五个环境监管职能的打通。我们要把现有的环境监管体系中条块分割、多龙治水的问题进行解决。

其次，域外环境法典编纂主要模式。第一，整体上的系统化模式。这类似现在法国环境法典的汇编模式，即把同一位阶之间的法律进行整合，不同位阶之间的法律进行内部协调，同时跟相关的这个法律规范进行外部协调。第二，就是通过制定一部调整范围尽可能广、法律规范尽可能缜密的环境法典来推动这个环境法律的体系化。那么这方面的就是我们研究团队关注的这八个国家和一个地区的生态法典和环境法典的制定情况。比如框架法，典型国家是韩国、南非等。再如没有法典名字却有法典意义的法律，如荷兰制定的《环境管理法》。第三，适度法典化，就是通过制定一部法典，同时通过其他法典之间的协同来实现整个法律体系化的建构目标。目前的典型国家有俄罗斯、哈萨克斯坦。如果实行这样的一个适度法典化的模式，必须要关注法典制定完之后还要解决的附带性问题。例如，环境法典本身的体系化的问题、法典之外与其他法律、法典之外与环境法制之间的体系化问题。第四，通过完善相关的行政立法，最终实现环境法律的体系化，这一点以爱沙尼亚等国家为代表。

最后，基于这两种模式的分析，我想谈一谈我们要搞的适度化法典这种编纂模式。在域外经验借鉴方面能够有哪些可供吸收的做法。我们知道现在环境法典编纂的适度体系化已经成为国内学界的一种共识，但是我们必须意识到由于环境法律体系体量过大，技术化的现象非常的复杂，通过制定一部法典来彻底解决这些问题可能目前还不是特别现实。因此，我们还要关注环境行政立法方面环境法律编纂的基础性作用。同时，在经验借鉴中，我们首先不要认为只有以法典命名的环境法典才是真正的法典。其实在相关的国家中，没有法典之名但是有法典之实的做法其实是大量或者普遍性存在的，我们目前研究的可能更多的是以法典名义制定或者颁布的研究，但是我们可能还欠缺关于那些非典型法典国家的法律规范的研究，可能是我们关注的一个重点。

另外关于外国法典经验的取舍问题。我们目前研究的样本是八个国家和一个地区。八个国家包括德国、法国、俄罗斯、哈萨克斯坦、瑞典、意大利、爱沙尼亚和菲律宾。一个地区是包含九个国家在内的独联体国家，目前有个《独联体生态示范法》。从这些国家的立法经验来说，我认为首先法典编纂的的确需要一个时机性的把握，今天吕老师也介绍了，就是我们现在这个法典编纂的时机性成熟。其次，我们的目标在编纂过程当中一定要非常的清晰和明确，不能把这个目标设定的过于模糊，不能包罗万象，要进行简化，当年的德国的法律草案几度流产的主要原因可能也是因为目标上的不清晰。再次，我们的规制对象要非常的清晰。我们也看到目前的专家意见稿其实是非常清晰的。复次，我们还要考虑到法典编纂可能会涉及到一些职能部门、管理部门，还有社会相关利益方的调整和博弈的问题，这个我们可能在外部上要有充分的准备。同时，法典编纂一定要确定一个核心的价值指引，比如说法国的环境法典更多的侧重于环境权的保护和公共参与。那么我们现在主要关注的是经济可持续发展、民生等。此外，我们要避免一些合宪性的瑕疵等内容。

域外法典经验借鉴到此我们只做了第一步，下一步将对各国法典的立法理念、基本原则等内容进行提炼，各国环境法典和其他单行法律关系的协调、立法技术和法律文本的横向分析、如何对新型环境问题进行纳入等都是我们以后关注的重点。谢谢各位！

四、大陆法系国家法典编纂经验借鉴

发言人：沈百鑫，江苏省环科院副研究员

我只讲涉及大陆法系中的德国，汇报题目“德国环境法法典化的经验借鉴和可能创新”。我是从“环境法是作为一个系统转型的源动力”这个立场出发。

在学习环境法过程中，有两个问题一直困扰着我：一是环境治理的效能问题到底是立法问题造成的还是执法问题造成？十多年前开始学习环境法，当时德国教授问过我，到现在与行政部门一起密切工作中，也这样被问到，这是执法问题还是立法的问题。另一个问题是环境利用的合理性基础，它是一个私权在先还是说行政审批在先的问题。

这次会议发言，其实是一个月前接到吕老师一个任务。然后我对我国环境法法典化作了一些思考，现在拿出来跟大家讨论。这也是我的思考过程，分成四个部分：第一部分是“为什么”要编纂环境法典，第二部分是“要不要”和“能不能”编纂，第三部分是“怎么样”编纂更为合适，第四部分是做个小结。这个表中纵横向区分，其实也都是紧密关联的，只是为了类型化和细分。

首先，回答“为什么”这个问题。我是分成两块内容，一块是“问题导向”，另一块是“创新导向”。“问题导向”的内容，大家讲的很多了，主要是涉及内容上的庞杂、末端治理，以及随着环境法快速发展后纵向制度法和横向领域法上不再匹配、制度上的补丁化等。再是从法源上存在一定冲突，法源众多，从法律效力等级和不同部门间以及纵向制度条例和高位阶领域法之间，都存在这些问题。“问题导向”大家都讲得比较多，我不再具体展开。

我主要是想讲“创新导向”，非常赞成刚才吕老师说的环境法它有一个特殊性，就是说在社会转型和价值引导的维度上，环境法有这种价值框架体系的培育和重构，以及区域间和层级之间的一种价值体系沟通和传递甚至拉平的功能，（这点非常关键，是环境法法典编纂的价值基础）。第二点，就是生态的法律化和法律的生态化这个问题。环境法不只是生态的法律化，而是对整个法律的一种生态化，体现在源头治理、全链条管理、产品环境责任、还有物质流管理这些方面的理念和制度上。第三点，环保作为人类的第三次解放，是自“自由、平等、博爱”的1789年法国大革命的自由主义解放和19世纪和20世纪的社会解放一并的第三次解放——“生态革命”。第四点，环保它作为一种价值新发现的过程。我们所说的生态价值评估和环境损害评估，其实这个环境一直在那里，一如往常地发生，过去和事先我们并不重视，但是一旦发生污染以后，它现在开始被逐渐重视。这些评估其实是跟我们社会的现实价值体系是有一种冲突的，或者说是有很大不等同的。在这种“创新导向”层面上，不管是对于环境治理的学科建设还是对国家新政策的支撑，它都是非常有意义的。

但这种“创新导向”，务必需要长期的知识积累下的一种深刻和全面的理解和科学精准适度的把控为基础，再进行创新。

“创新面向”的第二个方面是在行政法层面上。首先，环境法它是作为行政法的一个实验室和国家治理的一个实验室。在国际竞争中，往往取决于实验室。（我觉得这个是非常重要的，环境法是行政法理论创新和国家治理的最前沿领域；）第二呢，现在的行政法很多时候是任务导向的，这种任务导向的行政法，它不仅是适用法教义学这种方法，更需要是用法社会学、法比较学、法与经济、法政策学这些方法，来不断的这种融入和创新。第三点讲法的时代性。一方面科技进步往往促进国家治理，同时在这个过程中，法律的侧重点往往需要从传统的开发扶持，转到这个市场机制监管，再到后来的严格的监管。（就像现在水治理中传统水利工作，不能再是强调水资源开发，而是在可持续发展理念下的多功能秩序构建。）随着科技和社会发展，这是需要法本身进行一种及时切换的。第四点，想讲在制度的设计和塑造力上，现代环境法自带很强的制度设计性，即对社会的设计力和塑造力。（另外还有保障统一市场、法治统一、防治系统风险等。另外还有环境法本身的维度上，不再展开。）

接下来从“要不要”上来讲。德国从1976年开始提出来要进行环境法的系统化，到2008年（最近一次）再次受到挫折。德国这个受挫经验，虽然呈现的是一种比较曲折的受挫过程。但从整体上，它提供了很多很多经验，深层次上涉及核心如何进行一体化，包括环境法内部的综合和平衡，环境与资源间的一体化保护，以及政府、经济界、公众间参与和平衡。从欧盟层面来说，欧盟环境政策和欧盟环境法是现在国际环境政策和法律的一个重镇，它虽然不叫法典化，但其体系化过程对我国非常具借鉴意义。这个《工业排放指令》和《欧盟水框架指令》，这些规定从内容和方式上，都可为我国环境法发展提供一定借鉴。尤其是自2019年，欧盟由德国人冯德莱恩女士担任欧盟委员会主席后，这个环境政策的塑造力方面，在《绿色协议》之后的一系列政策，（包括无毒环境、气候立法、从田园到餐桌、生物多样性战略、土壤保护战略），其实非常有塑造力和创新性。

关于“能不能”，我非常赞同那个吕忠梅老师强调的可持续发展原则。对这个原则的掌握是我国开展环境法法典编纂的一个理解基础，但是关于“什么是可持续发展”？我的理解它可以分为四个维度。第一层是说 “经济，社会和环境”三者之间的这种纬度，为我们熟知。第二层维度就是它们各自的，就是说经济的可持续性、社会的可持续性、环境的可持续性。但对此理解，其实我们现在相对比较停留在早期的，就是相对来说仍在强调是第一点：经济的可持续，即侧重“两山理论”，这个理论相对仍是注重经济层面的；第二点“社会的可持续性“，发达国家在这个现代环保产生之前，多已进入了“社会国”和“社会法”这个发展阶段，在这方面是我国比较最薄弱的；第三点就是环境的可持续性，就是说生态它作为主体，它本身的特有意义，对此其实我们理解的其实还不是很多，尽管这方面在不断成长。关注“环境的可持续性”其实带动的是价值消费的转型，这种价值消费的转型既不是传统意义上的“价值”，也不是说传统的“消费”，它更多带着一种美学和精神的满足，或者说一种高质量环境的消费。这种消费可能需要一定时间进行转型。第三层维度是地理上，区域、流域、跨界、地区、全球。第四层是代际公平，包括后代发展权和未来竞争力问题。

“能不能”问题里面，我觉得重要的还取决于“两个外”。一个就是“外部性内化”问题，即这个经济发展与环境保护问题实际上非常关键的取决于外部性内化这个原理，（包括不同环境问题不同时期发生，工业化城镇化为主的现代化与作为后现代的生态环境政策同时期、经济（资源）法与环境法的迭代、经济理性对社会理性和生态规律的磨合）。第二个是“外生性内生”，我国作为发展中国家，现阶段这个外生性内化的问题，是一个还正在不断持续转型（内生性力量日益增加，但还有一个国内层级传递的力量）。我国采取现代环境政策肯定是有一种内生力，但是内生性与外生性的这两种力量，主要是这个比例构成演化的问题。

然后，讲一下“怎么样”进行法典化。我更倾向于一种开放式的法典编纂。不管是从策略上，或者时代性上、可操作性都相符。从我国《民法典》的编纂经验，也是采用这样一个理性的成长过程，不断地进行一种开放式的分则编编纂，最后的编纂只是前期全部过程的集成。德国的环境法典编纂r经验也是这样的，尽管教授稿草案和专家委员会稿草案都是一程式的一体化，但是到了部委起草，1999年和2008年两次其实最终还是选择了方式上开放式和结构上框架式的这种法典编纂模式。其他内容没时间讲，其他老师接下来也会讲到，我列出来我的一些想法。

最后我做个小结，我想讲讲环境法中的法教义学与法学交叉学科的关系。我认为环境法中的法教义学（或者说法解释学），它是一个很必要的出发点和巩固基础，但不能拘泥于此。法教义学更多的适用在成熟的传统法学，在民法和刑法这些领域。法教义学更是注重解释优先，其的系统性是服务于解释目的，它是以体制内的实定法为基础，它确定前提、追求效率优先，它更适用于行政与司法。但是我认为，不管是从我国的现状还是德国的经验来说，我们环境法的法典化编纂可能需要一个更大的框架基础。（运用法哲学、法社会学、法与经济、法政策学、法历史学、比较法学、立法技术学开拓疆域，体系性优先、用法学外的更多知识来补充解释力，创造一种“制度可塑、前提可扩、正义优先”的法典编纂基础。）

最后想回到开头提出来两个问题。首先是，立法优先还是执法优先的问题，我认为，这取决于每个人所处的位置和我们所处的时期。我国当下的环境政策和环境法这个阶段，在此时期，立法是一个非常关键的问题。执法的效率问题是取决于法本身，这个前提就是立法的体系性、立法的合理性、科学性等问题。科学和高质量的立法是非常重要的。然后第二个问题，环境使用的合理合法性基础是私法权利和公法权利的问题？我认为私法权利是一个动态的扩展，这种扩展既有着国家法的一定承认和引导，也是一个公法权利的基础。我们说公权力保护的公共利益，但公共利益一定是体现为每个私权益。公法权利不是调整公的权利与私的权利的关系，而仍是以不同的私法权益之间的关系为基础。它是治理的一个底层逻辑。这“公与私”它是一种分与合的一个动态系统。

这是我的汇报，谢谢。

五、环境法典编纂的宪法基础

发言人：王锴，北京航空航天大学法学院教授。

作为宪法学者，我今天从宪法角度讲一下环境法典编纂的基础，希望能对环境法典编纂尽绵薄之力。

第一，法典作为维护国家法治统一的需要。宪法第五条第二款规定：“国家维护社会主义法治的统一和尊严”。大家也注意到在2020年习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提到“维护国家法治统一是一个严肃的政治问题”，习总书记用的是“治”这个字，而宪法中维护法制统一用的是“制”。我个人的一个解读是,“制”更加侧重形式上外在体系的统一,而“治”可能更加侧重实质上的，也就是内在体系的统一。法典作为最高级的这个立法形式，我想不仅要追求形式上的法条之间的逻辑统一，更要追求内在价值的统一。所以我认为，法典编纂实际上是维护国家法治——习总书记提出来的实质法治——统一的需要。

第二，环境法典与生态文明的国家目标。2018年栗战书同志在深入学习宣传和贯彻实施宪法座谈会上曾经提到，我国宪法跟国外宪法相比，特色在于我国宪法里面明确规定了国家的奋斗目标。这个目标主要是规定在我国宪法序言的第七自然段，也就是推动五个文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。在宪法学理论上，国家目标主要是作为对国家目的的具体化。国家目的是用来证立、正当化国家行为，并且为国家行为划定界限。如果说“以人民为中心”是我们国家存在的根本目的的话，那么国家目标则是通过五个方面的建设来予以实现。宪法上的国家目标它是具有法律约束力的，如何来实现这个目标的手段是相对开放的。习总书记生态文明思想里面提出，一方面，良好生态环境是最普惠的民生福祉，这揭示了生态文明的人民性，同时也提出要用最严格的制度、最严密的法制来保护生态环境。这也揭示了实现生态文明的手段。环境法典必须体现这个要求。

第三，环境法典与环境保护的国家任务。我们可能更耳熟能详的是宪法的第26条。它是位于我国宪法的总纲条款，它属于国家任务，国家任务是国家目标的具体化，就是国家目标在各个具体的活动领域的一个体现。从国家任务理论的这个发展来看。国家任务已经上升到一种国家义务。从任务到义务的转变，主要就是说任务侧重于国家内部的一个任务分配，但是义务实际上是国家跟人民之间的一个外部关系的体现，主要是为提起诉讼提供了可能。从宪法第26条来讲，我个人认为主要包含两个义务，一个就是保护义务，我称之为不恶化，比如说防治污染和其他公害。还有一个是改善义务，就是让环境变得更好，比如说组织和鼓励植树造林。国家环境保护义务是课予各个国家机关的，但主要是立法机关，从而为立法机关通过编纂环境法典来履行国家环境保护义务提供了基础。

第四，环境法典与公民的环境基本权利。目前这也是学界争论比较多的地方，因为我国宪法并没有明确规定环境基本权利。如果说要从宪法上进行推导的话，主要是从第33条“国家尊重和保障人权”条款。但是最近在国际法上，包括在我国国内法上也有了一定的突破。一个就是联合国的人权理事会的48/13号决议承认环境权是一项人权，同时我国的国家人权行动计划里面也把环境权作为和其他的权利并列的一个人权，这就为我们解释宪法第33条第3款中的人权是包含环境权的提供了一个通道。如何来保障环境权利，宪法上已有的基本权利的保障主要是分为两种方式，一种是无法律保留的。还有一种是有法律保留的。一般来说，对无法律保留的权利的保障是程度是更高的。环境权作为一种没有列举的基本权利，它不可能超过已经被列举了的那些基本权利的保障方式，所以它应该采取一种有法律保留的方式。当然，环境权作为宪法上的社会基本权利要求国家作为。国家作为到什么程度，这也需要有法律来具体化。所以环境权的形成跟限制都需要法律的参与，这也为环境法典提供了一个基础。

第五，环境法典与公民的环境保护义务。民法典第九条规定民事主体应当保护生态环境。这个义务到底是一个法律义务还是一个宪法义务，目前也有讨论。因为宪法第53条公民的基本义务里面有一个守法义务。我认为，宪法义务与法律义务的区别在于，宪法义务的内涵是法律改变不了的，而公民的环境保护义务应当是法律义务，因为其本身就是法律创设的，宪法上的守法义务只是为其提供了效力来源。同时，公民的环境保护义务与环境基本权利并不矛盾，一是效力位阶不同，二是公民的环境保护义务实际上使得公民不得放弃环境基本权利。

最后，我的结论是，从宪法调整国家与公民之间关系的角度，在国家层面，制定环境法典是实现生态文明的国家目标和履行国家环境保护义务的手段。在公民层面，制定环境法典是保护公民环境基本权利的需要，同时公民的环境保护义务使得公民不得放弃环境基本权利，增强了立法保护的必要性。以上观点妥否，请大家批判指正，谢谢！

六、生态环境的概念界定

及环境法典的调整范围

发言人：巩固，北京大学法学院研究员。

大家上午好。我介绍一下法典在“生态环境”相关概念界定和调整范围方面的一些思考。关于这方面的意义和重要性，刚才明远老师已经说的很清楚了。我想主要谈三个问题。

第一个问题，法典对于基石概念的取舍策略和最终选择。大家都知道，无论对于环境法的理论研究还是实践来说，资源、环境、生态，以及作为它们组合的“生态环境”都是非常基本的概念，反映法典的调整范围，影响法典的体系结构。但如何从中选择一个作为法典的基基础性概念，可能是比较困难的；如果要对这个概念下一个界定的话，那就更难上加难了。原因何在？大家平常研究时、相关实践工作中，可能也会觉得这三个概念会有一种大同小异、纠缠不清、剪不断理还乱的感觉。主要原因在于三点。

第一点是历史性。这三个概念，如仔细梳理可以发现，都是现代工业社会才出现的概念，环境、资源相对较早，也就几百年时间。生态只有100多年。它们都在不断发展变化之中。第二点是学科性。这些概念早期诞生并主要使用于特定学科。比如说资源，主要是经济学家概念，环境主要是环境科学的概念，而生态呢，主要是源于生物学。它们作为学科概念，本来有相对严格的一些界定和用法，但是一旦运用于社会生活，就容易泛化，出现各人理解不一致的情况。第三点是实践性。和刚才说的学科性密切相关。因为这些概念早期内涵外延的相对特定性，某些行业和某些管理部门，往往特别热衷于使用某一概念，比如，资源管理部门特别倾向于资源，环境概念长期被以污染防治为主体的内容的部门作为核心概念，而生态长期以来主要是自然保护范畴的东西。

基于这些原因，对这些概念，来自不同时代的理解不一样，不同学科、行业、部门的人理解也往往有差异。如果我们没有一个宏大的视野，没有一个比较开放包容的胸怀和一个动态发展的眼光，只是从自己的本位去出发，就很容易就把基于特定时代、特定行业或特定部门的一种用法给绝对化，认为这个才是最重要的，最好的，其他都是不足取的。

但我们必须要认识到的，这三个概念其实都是对我们生存于其中的自然世界的一种指称，不同的称呼只是我们切入的视角不同，目标不一样而已：资源更强调对人的有用性，环境了更多强调要素构成的整体，而生态更强调事物之间密切联系的客观规律、内在关联。在我们科技极大进步，人和自然的互相影响非常密切的现代社会，其实这些概念的外延已经极大重合。大家可以想想，现在哪一些自然物质，包括我们最常提到的空气和水，不是资源、不是生态、不是环境的呢？就连垃圾，从现代大环保的视角来看，都是一种放错了的资源啊。

由此，法典在概念的界定和选择上的应该秉承的首要立场是，正确认识这三大概念之间的这种关系，它们不是对自然做三个不同的部分的切分，而是代表了自然的三个不同面向，体现人的不同层面的价值需求而已。第二，作为法典，一定要有动态开放的眼光，范围要尽量宽泛，要兼收并蓄，最大显限度地把自然、把我们对自然的需求给纳入进来，而不要局限于某个行业或某个部门的特定理解。第三，要强化“生态”和“环境”，因为我们毕竟是保护法；要相对弱化、淡化“资源”，因为资源毕竟经济领域用的多，经济学色彩强。第四呢，应该契合中国的国情，符合中国的实践，有广泛的政治基础和社会认同。

基于这些考虑，法典的最终选择，刚才吕老师已介绍过，就是把“生态环境”作为基石性概念：既作为法典总标题，也是作为内部各章节的逻辑起点一个主线，当然也是我们保护的终极对象。之所以如此，在于这个概念的几大优势：

第一，它的内涵上能够突出生态环保这个价值目标，生态环境可以理解为“生态的环境”，意味着整个环境是有生态规律所构成的一个整体。第二，它的外延最宽泛。你也可以把它理解成为“生态加环境”，传统意上的狭义“生态”和传统意上的狭义“环境”都有了。第三，是我们中国独创的一个概念。是直到82年宪法的时候，由我们中国学者基于特定的原因，特定背景提出来的，是典型的中国创造。第四，它还是中国特有的一种概念。把生态与环境，意义相近的两个概念放在一起来表达一种非常宽泛的一种含义，是汉语一种独特的表达方式。第五，这个概念已在实践中得到广泛适用。不仅是环境法里有，民法典中也有，党和国家的重要的政策文件，像《十九大报告》、《生态文明体制改革方案》都使用了生态环境概念，而且都是最宽泛意义上的，既包括离人很远的、自然的环境，也包括离人很近的、生活环境的一个宽泛概念。而这样的一个概念是最契合法典要求的广泛性的。

今天要说的第二个问题是，在确定以生态环境为基石概念的情况下，如何进行具体的概念界定，这是第二步的工作，也是更难的。我们的整体策略，还是以《环保法》第二条的环境的概念为基础，但要对它做法律角度的加工，因为现在《环保法》上的这个概念呢，一方面，受到广泛的接受和适用，有一定合理性；但另一方面，它的科学的味道比较浓厚，外延描述不够充分，表述逻辑欠缺层次，而且也不够全面，是很难直接用于法律实践的。

法典对这个概念的加工改造的话，应该强调这样几点：一是加入社会价值来区别与纯粹的科学概念。二是在结构上，应该更加系统完整。第三，在价值取向上，要更宽泛，因除坚持以人类的生存发展为核心外，还应强调与自然的和谐共生，给自然一定的价值地位。还要把我们对自然的价值需求和可持续发展的三个面向，也就是经济的、社会的、生态的可持续性连接起来。第四，要强生态性、系统性，我们的最终保护的自然，是一个生态系统。在这些要点齐全的情况下，如何拿出一个经典概念，是非常难的。希望大家多提宝贵意见和建议，这是需要充分探讨的。

第三个问题，在确定并界定“生态环环境”为基石概念的基础上，法典的调整范围和和基本结构应该怎样？我们虽然说生态环境概念应尽量宽泛，但生态环境相关的问题太多了，我们毕竟是环境保护法典，不可能各方面问题都通通纳入来加以解决的。所以，我们核心目标还在于保护。而在这个具体制度的设计上，也就是具体的各编、各章节的构成上，也要对生态环境根据不同面向、不同价值需求来进一步细分。

这个时候我们刚才说的那个资源啊、狭义的生态、环境啊，又可以发挥作用，派上用场了。目前考虑的法典的调整范围可能是包括这几个方面。一是传统意义上的、狭义的环境保护，也就是污染防治相关的内容。二是和自然资源有关的，资源开发相关的保护性内容。三是生态保护相关的内容，这也是现代环保的核心内容。四是绿色低碳发展，循环经济、清洁生产相关的内容。它们都涉及对环境容量这种特殊资源的利用，是传统环境的资源化的体现，非常能体现我们说的现代视野下环境、资源、生态的辩证关系。

围绕这几个方面，我们就可以形成法典内部相应的各编，因为各编针对的生态环境的具体面向、价值需求、具体目标是不一样的，相应地形成各自独立的规范体系，从而形成具各编的具体构造。这方面汪老师下午还会详述，我就先简单介绍这些。请大家多提宝贵意见。谢谢。

自由讨论环节

王明远：现在请在座各位对相关问题进行交流，每个人2-3分钟。

汪劲（中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京大学法学院教授）：我有两个问题想和大家交流。第一，李挚萍老师谈到的基本法和环境法典借鉴的问题，我也很有感触。这几天我在学习其他国家环境法典编纂经验的过程中，回顾了日本的经验。日本没有编纂环境法典，而是用环境六法的方式来建立环境法体系。我国台湾地区2000年有一部《环境基本法》。以日本为例，日本环境基本法在70年代有《公害对策基本法》，后来发现公害无法涵盖自然的概念，于是在1973年颁布了《自然环境保全法》，1993年修改了环境基本法，此时的环境基本法包含了公害对策法和自然环境保全法的总则部分，他们的分则部分仍保留。这种做法对我们此次的环境法典编纂是有启发的。比如我们下午对于总则部分的研究是否要对此进行回应，需要讨论。第二，关于生态环境概念的沿革。我个人从实践历史的角度来看，78年宪法第11条提出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”82年宪法把它分为了“生活环境和生态环境”。在行政色彩浓厚的背景下，这种区分是有道理的。但是环保法在试行的时候没有专门的章节名称提到生活环境和生态环境。之后，党的十八届三中全会之后提出的生态文明体制改革的概念与之前的概念不同，有所提升。我们现在谈到的生态环境包含了生态环境和生活环境，以及物质循环利用等等所有对环境有负荷的、有开发利用的、对环境容量有使用的这一类行为。从行政色彩的角度来说，现在还有一个尴尬的问题。生态环境部其实涵盖不了我们讲到的生态环境。比如自然资源部有自然修复的问题，林草局有大量的草原、林业等生态环境问题等等，这也是我们环境法典编纂总则需要厘清的问题。谢谢！

刘春瑞（国家电网有限公司法律合规部副主任、中国法学会能源法研究会副秘书长）：首先非常钦佩各位学者提出的真知灼见。我是对编纂环境法典持有非常谨慎态度的。从实务界角度来讲，我对环境法典编纂提几点小建议。第一，按计划下一步要进行调研，我们应当发现一些真问题。目前学界和实务界一个最大的分歧就是学界的问题跟实务界的问题不同。在我参与的有限的环境方面立法中，我发现环境法学者相对比较激进，比如说我们搞大气污染防治法的时候为零排放问题曾经存在争论，很多真问题在理论界看来不是问题。我希望下一步调研的时候引入实务界来一起发现真的问题，因为真问题在学术圈子里面是不讨论的，但最后写出来这个东西是实务界要用的。第二，在我们学术界讨论问题、设定价值目标的时候，要允许自己的价值目标有调整。比如搞大气污染防治法的时候说要脱硫脱硝，但是当时所有这些技术要么在德国，要么在瑞典。如果我们法律强制性规定了，在规定时间内我们的民族工业是达不到的。所以当我们设定目标的时候，要允许自我调整价值目标的幅度。第三，我建议把近期碰到的比较突出的环境问题捋一下，看看环境法典编纂的时候，能够解决哪些问题。第四，就是刚才吕老师和王明远老师说的法理研究。如果法理不突破的话，那么很多具体的问题写起来会非常困难，也就是要突破对法理的研究，最理想的方案是能归纳出法律的技术性原则。最后，需要我们企业界协助的，我们愿意竭尽全力来协助。另外，我本身也在能源法研究会，我也会把这次会议的情况给能源法研究会汇报，然后我们多沟通，谢谢大家！

王明远：谢谢汪老师和春瑞。我们非常理解，这些问题在环境法学界总体上是有共识的。今天上午的环节到此结束，非常感谢六位发言人，感谢两位发言交流的学者和专家。第一单元的交流有很多信息，对我们后续的研究和编纂工作特别有意义，谢谢大家

文本整理校对：吴凯杰、初依依

第二单元“环境法典总则基本问题”实录

主持人：杜群，中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京航空航天大学法学院教授

杜群：我们这个单元有四位发言人，时间是一个小时。每位发言人的发言时间控制在八分钟以内，主题都是关于环境法典总则基本问题的研讨。第一位发言人是汪劲教授，他发言的题目是《环境法典总则编的板块与构造》，让我们欢迎！

一、环境法典总则编的

板块与构造

发言人：汪劲，中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京大学法学院教授

谢谢主持人的介绍，今天我用八分钟时间讲五个ppt，是关于环境法典总则编的思考板块和构造。上午吕教授已经对专家建议稿做了一个简单的介绍，目前初稿的框架内容大体上是按照五编的结构来安排的。

我第一个想讲的问题是总则编和分则各编的创新需求，以及总则构造的现实问题。我总结了一下，有四个方面是我们需要注意的。

第一个方面，现实的编纂体系和分类，与环境法学研究体系的分类实际上是各异的。也就是说，法规汇编包括编纂在我们国家过去已有很多年历史。吕老师早上也提到，我们从环境法学科建设的70年代后期、80年代初就在讨论环境法学的体系。而这个体系实事求是地说，它都是以生活环境或者环境科学为背景的，是以人类为中心、影响人类健康的污染为中心展开的。所以不论是哪个国家的环境法，起初的来源或多或少都有重污染、轻自然的色彩。在这个过程中，行政国家作为环境保护的义务主体，从环境问题的损害救济到前端的防治，政府专门机构出现，行政色彩不断浓厚化。无论是中国大陆或台湾地区，还是日本或其他国家，我们可以看到的环境法典也好、法令汇编也好，基本上都是以部门为中心的，具有浓厚的主管部门色彩。

第二个方面，环境法典编纂在总则部分和分则部分一定会涉及到大量的、没有写入法律的政策文件与法规规章。我们有很多行政法规，比如《自然保护区条例》已经作为国家在某一个领域当中的基本规则。党的十八届三中全会以后，党中央、国务院、中办、国办也制定了大量的意见方案、指南等，这些政策在很大程度上也指导着生态环境实践，已经被约定俗成作为环境法律制度的非常重要的部分。还有一部分，我们有大量的规章填补着环境法规范的空白。所以这样一些成熟的规则，应不应当在总则和分则当中有一席之地？在提取公因式的时候，我们能不能把它抓出来？

第三个方面，现在总则编的制度创制还是受制于行政职能划分和权限交叉。这个问题我们一定要注意，比方说《环境保护法》的立法背景从79年到89年，再到2014年，主要是由环保部门主持的。它的色彩虽然不断向生态环境领域扩充，但是它的调整范围要受职权范围的限定。环保部门还是只关注它所管辖职权范围领域的内容，像自然资源的海洋林草、农业、渔业资源等，还有像发改委、财政部这样的宏观经济调控部门，它们也影响着总则编的构造。这是个现实问题，我不多说了，在总则编的编纂过程当中，我们要有所为有所不为。

我想讲的第二点是，总则编需要全盘体现生态环境各个领域的行为模式和基本规则并指导各编制度构建和实施。这个图片是环境法典立法辅助系统，是北大法宝设计的系统，我们的立法的都是在这个上头进行的，有大量的背景资料。现在的专家建议稿第一编大概有90多条，下面又分了好多节，这是我们目前的基本构造和设想。但这个基本构造和设想下一步可能还要有思路上的一些调整。我个人认为，总则应当有四大板块。

第一节叫一般规定也好、基本规定也好，我看民法典总则编的第一章叫基本规定，其他分则各编的叫一般规定。这个基本规定或一般规定的表述是有它的讲究的，我们这编也一样，包括立法的目的、对象范围，包括上午谈到的环境、生态环境的定义，还有基本理念和一些重要的原则。环境法典还有法律适用的功能，为法官找法、为行政机关执法找法。大量的法律责任条文和涉及到国家基本法律的规则的条文，我们不可能做出规定。比方说刑事犯罪的问题，民法里面也有很多侵权责任的问题，包括诉讼法还有很多问题。我们还有大量的行政法规范，那么这里就有与国家法律的衔接的问题。还有就是为其他法律涉及到环境领域的保护、规制的内容提供一个准据、准则，这个内容我觉得也是有的。再一个就是与分则的关系，实际上总则和分则分不开。比方说标准，我们通常说的标准是质量标准，但是在环境保护领域，是污染物排放标准还有其他的标准。其实在很多领域还有标准，比方说生态环境损害鉴定标准，它不是标准吗？当然它是标准，但是不是我们说的环境标准？它也不属于环保部定义的环境标准的范畴。这时我就说，可能有些地方我们还得扩充。

第二个板块就是主体和权利义务关系。权利主体和权利义务关系的考虑，不是仅以环保部门作为对象，行政、司法、社会、企业、事业单位的基本权利一定也要做出规定。第三个板块是国家的基本政策与共通性制度，我没有用基本制度，因为我们在教学与研究当中发现所谓的基本制度实际上也不基本。它可以说是污染防治领域当中的多数，但是它指导不了自然保护领域。所以共通性的制度还有一些问题。比方说规划，规划属于综合行政的对象，我们有国土规划、有自然的、有污染的规划。标准面临的问题也是一样，很多的制度在总则编中要专门把它予以规定。

时间关系不再多说了，下一步我们要在现有基础上结合理论研究，对这个法典进行进一步的完善。

二、环境法典的立法宗旨

及其表述

发言人：王建学，天津大学法学院教授

感谢主持人杜群老师，也特别感谢环境法学会和北大法宝，给我这个宝贵的发言机会。虽然由于天津疫情严重，我不能现场参会，但线上学习各位老师的发言感觉收获非常大。我的发言题目是环境法典的立法宗旨及其表述，我也就这个题目写了篇小论文。由于时间关系，我就主要观点作一个简要的发言，具体细节就不展开了。

首先，在讨论环境法典的立法宗旨时，有必要回顾一下历史，看看以往不同版本的环境保护法是如何规定立法宗旨的。从1979年环保法试行，到1989年环保法再到2014年修订，共有三个不同版本的立法宗旨条款。三个版本的共性是都出现在第1条。其主要区别是：1979年写了立法依据和立法任务（即目的），共分为两条，而且在依据中直接援引宪法条款，并在任务部分将宪法表述予以细化。1989年开始，只有目的，没有依据。2014年修订延续这一作法，并在此基础上修改了目的表述，比如生活环境和生态环境合称为环境，公众健康改为人体健康，写入生态文明等等。

其次，基于环境保护法的内容，我认为环境法典的立法宗旨应当与宪法内容相衔接。一是宪法的环境条款构成环境法典立法宗旨的规范基础，二是环境法典立法宗旨在完整意义上应当包括立法依据和立法目的（或任务）两部分。在此基础上，在表述环境法典立法宗旨时，就必须完整准确地理解宪法中的环境条款。那么宪法中规定了什么内容呢？关于现行宪法的环境条款，目前学界已经有较多成果。从条文上看共三部分：一是序言里的科学发展观、新发展理念、生态文明等；二是第9条的自然资源保护条款；三是第26条的专门的环保条款。此外，还有隐含的环境人权等内容。因此，宪法里的环境条款是比较完整的。

最后，以宪法基础来看环境法典的立法宗旨表述。目前，我总共看到两个环境法典专家建议稿，其立法宗旨条款也都和环境保护法一样安排在第1条，位于总则编的基本原则章。这种定位是非常好的，但在表述上，我认为两个专家建议稿都存在一定不足。因此，我提出三点建议。其一，目前的立法宗旨只有立法目的，没有立法依据，因此我建议写完整，写明根据宪法制定本法。其二，宪法中的环境包括生活环境和生态环境，另外广义上还包括自然资源，因此对环境法典来看，法典的名称到底是生态环境法典，还是环境法典，抑或是环境与自然资源法典。这涉及第1条的立法宗旨，当然也涉及法典的适用范围等。我个人觉得使用环境的概念可能更好。其三，在总体上，立法目的的表述，要结合宪法条款特别是序言和第26条，综合不同环保法的优点，同时还要吸收党和国家的最高理念表述。

以上是我的一些不成熟的思考，欢迎各位先进多多批评！

三、环境法典总则与分编的

关系处理原则

发言人：吴凯杰，北京大学法学院助理教授

各位老师好！非常荣幸有这个机会分享我对环境法典编纂的一些看法。我的报告主要基于两篇论文，一篇是去年发表的《论环境法典总则的体系功能与规范配置》，另一篇是刚写完、正在投稿的《法典化背景下环境法规范的类型区分与体系归属》。由于时间有限，我就只说干货，可以归纳为三句话。

一、环境法典总分结构较“基本法+单行法”结构的体系化优势

总分结构具有重要的体系化功能，但总分结构并不专属于环境法典模式。在环境基本法模式下，若环境基本法与环境单行法各自的定位适当，那么理论上它们也可以构成总分结构。然而，基本法模式面临着难以克服的局限性。基本法模式下的环境法无需考虑环境法律规范体系的整体结构，这导致环境法整体结构仍处于零散状态，环境单行法可能在不断修订的过程中产生规范“逸出”，逃离基本法约束，不同单行法之间的结构性问题更是难以避免。相较于基本法模式，法典模式在体系科学化上具有明显的优势，可以在抽象提炼环境法典总则的过程中整体检视总则规范与分则规范的关系，促使二者依据各自的体系定位调整规范配置。法典模式的体系优势正是我国放弃“民法通则+民事单行法”模式，选择编纂民法典的重要动因。 

二、环境法典总则与分则的规范配置关系

为发挥环境法典总分结构的体系化优势，环境法典总则需要有相应的规范配置。环境法典总则应当提供适用于环境法所有领域的基础性规范与综合性规范，以及不适合置于环境法分则任何部分，因而只能在总则中规定的拾遗性规范。

环境法典总则的基础性规范指适用于多个甚至所有分则领域的规则与原则。基础性规范具有较高的抽象性，能够覆盖广泛的环境社会关系，且能够替代分则中的同质性规范，防止分则规范间出现逻辑与价值上的冲突。通过运用“提取公因式”的抽象化方法，我们能够从环境法典分则中得出环境法典总则的基础性规范。目前《环境保护法》本质上还没有脱离“污染防治基本法”的桎梏，存在着基础性不足的问题，难免与单行法重复、冲突。总则不应将规范视野局限于特定问题领域，而应对环境保护全局作出基础性规定，将污染防治法、资源保护法等环境法律规范中的共同性与一般性要素提取到总则层面上。

综合性规范是指分则中单环境资源要素立法力所不及的跨要素规范。是落实系统治理理念，实现生态环境整体性保护目标的必然要求。综合性规范不同于基础性规范，它会在认知上秉持将各项环境与资源要素作为统一体看待的整体性视野，在方法上采用协调不同环境利用行为的整合式路径。综合性规范体现了环境法的目标导向性，是环境法典区别于民法典等传统部门法典的重要特征。在环境法发达的欧洲国家，综合性规范已成为各国环境法典总则或环境基本法的重要内容。例如，德国环境法典草案始终坚持整合理念,1997年委员会草案即在总则部分引进了“整合的开发行为许可”制度，设置了整合条款和开放条款，其中，整合条款规定企业应以对环境整体负担最小的方式履行许可义务，开放条款则允许为增进环境的整体保护而免除对部分环境标准的适用。

环境法典总则的拾遗性规范是那些受限于立法进程，一时难以被置于环境法分则或环境单行法的环境法律规范，我们可暂时地将它们纳入环境法典总则中。从某类环境问题引发立法机关关注，到相关的环境单行法实际得到制定或修改，期间往往需要数年时间的研究起草与论证通过。在此期间，不妨在环境法典总则中先给其一席之地，做出原则性规定以填补立法空白。现行《环境保护法》第32条即为拾遗性规范的实例。在2014年《环境保护法》修订之前，《土壤污染防治法》已被列入立法规划，当时仍在研究起草立法文本的过程中。为了及时处理土壤污染问题，立法者认为《环境保护法》作为环境基本法应当对此作出原则规定。第32条的立法初衷是暂时性地填补立法空白，因而属于拾遗性规范。若采用“适度法典化”方案，只将部分成熟的环境法规范先行纳入法典之中，那么有必要在环境法典总则中规定拾遗性规范，指导与约束环境单行法的制定或修改。

三、环境法典总则与分则的统辖遵从关系

在明确环境法典总则的规范类型之后，进一步需讨论如何安排总则与分则之间的关系。

在现行的环境基本法模式下，许多学者认为环境基本法的位阶应当高于环境单行法，由全国人大将其作为国家基本法予以修改制定。但这并不符合总分结构的体系功能。总分关系包含“一般-特别”关系，这意味着当案件事实符合分则特别性规范的构成要件时，分则特别性规范应当优先得到适用。若强行要求适用环境基本法的一般性规范，那么案件事实的特殊性将得不到法律上的充分考量，导致法律适用结论出现偏颇。

在环境法典模式下，应当在立法层面上明确总则与分则的统辖遵从关系。分则规范在没有足够充分且正当理由的前提下，不能与总则规范出现冲突。在编纂过程中，应当根据总则规范来检查分则的特别性规范是否立足于具体领域的特殊性，抑或只是特定历史情境或部门利益表达的产物，从而判断分则的特别性规范是否具有足够充分且正当的理由。例如，2014年《环境保护法》第15条第二款规定了地方政府制定环境质量标准的权力，与之相比，2017年《水污染防治法》第12条第二款保留了“国家未作规定，地方可作规定”，但删去了关于“国家已作规定，地方更严规定”的授权，这种不一致应当如何理解？若水污染防治领域的特殊性并不足以支持这一特别性规范，那么应当在编纂环境法典时删除或修改这一特别性规范。

当分则特别性规范的发展与积累到一定程度，成为分则各领域的普遍现象，可能反过来促使总则的一般性规范作出修改，从而推动环境法典的整体更新。例如，2019年《大气污染防治法》第8条对国务院环境保护主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气环境质量标准的权力作了实体性限定，要求“应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理”。由于目前《环境保护法》第15条未对政府制定环境质量标准的权力作任何限定，2019年《大气污染防治法》第8条的这一规定有助于强化对行政权力的法律控制，可以在环境法典编纂中考虑是否将其纳入对环境质量标准的一般规定之中。

以上就是我对环境法典总分关系的三点看法，请各位老师批评指正！

四、环境法典的基本原则及其表述

发言人：王小钢，天津大学法学院教授

各位老师好。我汇报的题目是环境法典的原则及其表述。汇报的内容包括三个方面，一是我国环境保护法的原则，二是德国法国瑞典爱沙尼亚环境法典的原则，三是我国环境法典的原则及其表述。

我国环境保护法的原则包括，第四条规定的可持续发展原则，规定国家采取各种有利于环境保护的经济技术政策和措施，经济社会发展与环境保护相协调。第五条规定的保护优先，预防为主，综合治理，公众参与，损害担责的原则。

德国法国瑞典爱沙尼亚环境法典的原则。德国环境法典专家委员会草案的原则是，在总则第一章的一般规定中，第二节中规定了环境保护的原则。第一项原则是环境责任和环境意识，第二项是可持续发展，第三项是风险预防原则，第四项是污染者付费原则，第五项是合作原则，第六项是保护整体环境原则，第七项是衡量和填补原则，这个原则有利于解释和适用我们国家环境保护的保护优先原则，也就是在严重和永久性的生态损害的情形下，环境保护应当被赋予优先的地位，当然这个优先并不是绝对的优先。当发生特别重要或者是压倒一切的这种其他的公共利益的情况下，是允许造成严重或者是永久性的生态损害的。但同时，这时候就有第二个原则就是填补原则，如果造成永久性损害了就要进行金钱补偿。如果说造成了严重的、非永久性的损害的时候，就要进行这种实物的修复。第八项是所有权和环境利用权原则，这所有权原则是规定了所有权的社会功能或者是所有权的生态功能，也就是对所有权的行使施加环境保护的限制。环境利用权指的是这种环境使用权，环境享用权和环境进入权。

第二是法国环境法典的原则是，在第一编一般原则的第110-1条规定了下列原则：第一项是风险预防原则，第二项是损害预防与矫正原则，第三项是污染者付费原则。第四项是有权获得、获取环境信息原则，第五项是参与原则，第六项是生态团结原则。生态团结原则指的是生态系统生物和其他的这种环境，包括人工的自然环境之间的这种互动作用。也就是强调我们的这种系统性或是整体性。第七项是可持续利用原则。第八项是环境与农林水之间的互补性原则。第九项是不退化原则，这项原则要求政府在当下的科学知识的水平下，不断地采取措施，持续性地改善环境法律和法规所确保的这种环境保护水平，或者说是环境质量。

三是瑞典的环境法典的原则，在第一编总则第二章注意义务一般原则下，规定是以损害预防，尤其是风险预防为基础的，所以它规定的这个原则包括，第一项是证明责任原则，第二项是获取知识原则，第三项是损害预防和风险预防，第四项是最佳可得技术原则，第五项是合理选址原则，第六项是资源管理和生态循环原则，第七项是产品选择原则，第八项是比例原则，比例原则也就是强调的我们所采取的损害预防和风险预防的原则，是要进行成本收益的分析，成本收益上要合理，第九项是污染者付费原则，第十项是危险活动防止原则。

四是爱沙尼亚的环境法典总则的原则，它是在第二章环境保护的原则和主要义务的第一节环境保护的原则中规定了。第一个是高水平和综合协同保护环境原则，高水平就是对环境进行严格保护。综合协同保护指的是环境要素保护之间的综合协同，也就是比方我们说的保护地表水和地下水和土壤之间的这种协同的保护。第二项是一体化原则，第三项是损害预防原则，第四项是风险预防原则，第五项是使用者付费原则，第六项是节约使用自然资源的原则。那么最后一部分是我国环境法典的原则及其表述，就总结一下，前面我们四个国家的环境法典的共同原则是，包括可持续发展原则，污染者付费原则，损害预防原则和风险预防原则以及公众参与原则。与我们国家的环境保护相比较，我们是多了保护优先原则和综合治理原则，但是少了风险预防原则。

那么，这四国环境法典还有一些特有的特殊的原则。比方德国，有保护整体环境原则还有衡量和填补原则，以及所有权和环境利用权原则。法国有一个不退化原则。然后，瑞典的环境法典有一个对于损害预防措施和风险预防措施的这种成本收益的这种合理的原则。然后，爱沙尼亚的环境法典总则中有高水平和综合协同保护环境的原则。

我就简单提下自己的这种研究的结论。这在环境保护法可持续发展，保护优先，预防为主、综合治理，公众参与，损害预防，损害担责原则的基础上，我国环境法典可以增设两个原则，一个是风险预防原则，一个是不退化原则。不退化原则在法国环境法典有规定。我曾经写过一篇小文章，对环境法典中的风险预防原则做了一个表述，当初步的科学证据显示某项人类活动存在可能导致社会无法接受的环境损害之风险时，即使在缺乏充分确实科学证据的情况下，国家机关包括立法机关和执法机关，甚至是司法机关应当采取适当的措施以避免，或降低环境风险。社会无法接受的环境损害至少包括三种情况，第一种是威胁到公民生命，或者是公众健康，第二种是严重和不可逆转的生态环境损害，第三种是对后代人造成不可逆转的重大环境损害。重大环境损害既包括财产、人身，也包括生态损害，适当的措施可以包括禁止开展存在重大环境风险的活动，或者是施加最佳可得技术要求，或者是设置安全边界以及采取其他合理可行的防范措施。这是我在研究会组织翻译的环境法典的译本的基础上的一些粗浅的看法。请各位老师批评指正。

自由讨论环节

主持人：现在我们进入这个讨论的环节，离本单元结束的环节还有十几分钟的时间，请大家就发言的主题来提问。

巩固：非常感谢，你刚才梳理的这个各国基本原则。我觉得就你刚才提到的这个德国的所有权和环境利用权的原则，还有法国的可持续利用原则，能给我们详细的解释一下吗？

王小钢：德国的所有权和环境利用权原则就是讲的对所有权行使要施加环境保护的限制，也就是他有个先决条件，就要保护生命的自然基础。这个类似于巴西宪法中环境保护的社会功能，或者叫生态功能。也就是对所有权行使的一个限制。然后他的环境利用权，也就是环境享用权、环境进入权。比方说进入森林开阔地，进入到海滨享用环境的权利，是每个公民都享有的。这个在德国的环境法典中进行了规定。然后，第二个您说的是法国那个可持续利用，可持续利用原则类似于我们国家宪法上的合理利用，也就是要珍惜和合理利用自然资源这样这样的一个原则，所以他这这个原则倒不是法国所特有的。

巩固：您觉得我们目前是不需要还是没必要设置这两个原则？

王小钢：我自己觉得适当的增加一些原则，比方要严格保护生态环境，把不退化放进去和我们一直讲的五项环境法的基本原则是比较一致的。可持续利用一直也是我们宪法的一个合理利用资源的原则。所以这个我不觉得他是我们环境保护法或者是说我国环境法的体系中没有的原则。但是当然，这个所有权和环境利用权确实是可以写的，但是这又涉及到一个问题，因为我们的民法典现在有这种绿色原则的这种规定，所以我自己理解不需要在在我们的环境法典中进行强调，也还是可以的。当然，如果我们进行了强调，会不会和民法典发生冲突，这是另外一个问题了。所以我自己的建议还是增加不退化原则比较好。

于文轩：法律原则相对环境法典很重要啊，小钢老师说到了一个风险预防原则。实际上，我们现在的环境法典文本里也有风险预防原则。与此同时，我国目前的这个环境保护法中采用的是预防原则。那么预防原则和风险预防原则在环境法典中应当是什么样的相互关系？以及在环境法典中如何处理预防原则和风险预防原则？

王小钢：两者的知识论基础是不太一样的。在环境法典的处理上，比方瑞典环境法典中，就把两个规规定在一起，就是同条款做了规定。而其他的三个国家基本上是把损害预防和风险预防作为两个单独的条款进行处理。我觉得建议咱们还是可以作为两个独立的条款进行处理，这样可能会更好一点。当然，风险预防措施能够适用哪些范围，在分则中也还要予以考虑。

主持人：谢谢！我作为主持人借用超出一分钟的时间，针对刚才的发言我有一个想法。我们上午听到了，整个环境法典的指导思想是可持续发展思想，那么如果把它变为基本原则，这个原则和其他的原则可能是存在位阶上的不同。那么，如何来表达这种差异？作为一个指导性基本原则，和具有规范实施性的原则，它们应当是有一些差别的。我们可以注意到，sustainable development，它其实是由sustainable use就是可持续的利用，还有sustainability，其实就是一种系统性、生态性功能性的一种概括，所以它们可能在不同的分则层面上应当有不同的展现。但是总的来讲，可持续发展作为法典基本的指导原则是可行的。

文本整理校对：吴昂、吴凯杰、何璐希

第三单元“环境法典总则编的主体及其权利义务规定”实录

主持人：曹明德，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院教授

曹明德：各位老师，根据会议安排我在线上主持这一节。我们这一节共有三位青年才俊，他们分别是来自武汉大学的陈海嵩教授，南京大学的吴卫星教授，以及重庆大学的杜辉教授，每人八分钟的时间，下面我们就从陈海嵩教授开始。

一、环境法典总则编的环境治理体系规定

发言人：陈海嵩，武汉大学法学院教授

非常感谢吕老师和课题组的安排，有机会能向大家汇报关于环境法典总则里环境治理体系相关规定的一些基本思路和看法。共有四个方面的问题，第一环境治理体系法典化的需求；第二个，整体的环境治理体系构造；第三，对于党委政府职责的确认；第四，企业责任、公众参与的规定。

关于第一部分，我相信大家都应该有一个共识，就是基于中办、国办2020年关于《构建现代环境治理体系的指导意见》所提出的目标跟路径，环境法典总则里面肯定要规定现代环境治理体系的相关内容，一定要用法典的方式来解决这样一个我国生态环境治理方面长期失衡的问题，具体我就不阐释了。

第二个主要的就是说法典中环境治理体系的总体构造。基本的思路是按照1+3展开，也就是两个方面基本的问题。首先就是确立基于现代环境治理体系所要求的一种生态环境监管的体制，也就是问答谁来管、管什么、怎么管的问题。然后，基于现代环境治理体系的实施，环境法典对于多元主体提出比较全面的规范性的要求，主要分为党委与政府、企业、公众三个部分。

就前一个问题来说，我认为生态环境监管的基本体制分为三个方面，或者说要用三个条款来进行规定：第一个条款规定中央政府的职责，这里面包括各个主管部门，即生态环境部门、自然资源部门和其他有关部门在各自范围内的监督管理。当然了，这里面可以讨论，如果仍然规定生态环境部门统一监督管理职责，那么其他有关部门的职责怎么定位？是不是相较于现在的《环境保护法》相关规定能有进一步的突破和创新？这是值得思考的。第二个条款规定地方政府的职责，这里就必须要考虑到近年来的环保垂改。因为环保垂改它本质上把最基层的生态环境部门的职责进行了彻底的改革，但是在省级和地市级还是没有大的变化。因此首先就是要确认省级、地市级生态环境部门还是能够进行统一监督管理。而县级的生态环境部门要按照垂改的要求来履行相应职责。第三个条款是特殊规定，这里面具体分三个方面。第一个是流域管理的体制，主要是针对长江保护法，包括正在制定中的黄河保护法里面所规定的流域管理体制；第二个方面的是关于跨区域联合防治和纠纷处理，主要是针对应对雾霾联防联控相关情况的管理体制，以及跨区域的环境纠纷处理。第三个是流域协调机制，这个也是基于长江保护法、黄河保护法（草案）里面所提到的流域协调机制，在法典中做出一个一般性规定。

就后一个问题而言，重点在于对党委政府职责的确认。我这里用的词是确认。之前有很多专家提出来，在环境法典这个国家立法里“规定”党委职责是不合适的。我同意这种看法。但是，如果是在环境法典里面对党委的职责视而不见，党政同责等要求不在法典里面加以体现的话，我觉得也是不合适的。总体上说，应当将党的领导这样一个大的精神贯彻到环境法典的各个部分，特别是总则之中，确认党委政府的生态环境保护职责，确认党政同责、一岗双责的基本要求。这里有两个相关内容可能需要讨论。第一个，如果我们要确认这个职责，应依据什么为基本遵循？我认为要根据中办、国办在2020年3月份所发布的中央和国家机关有关部门的生态环境保护责任清单。以这个责任清单为根本遵循来确认。至于具体法典编纂的技术，我觉得用一个引致性的条款来解决职责和法典稳定性之间的关系。第二个问题，特别是要重视党内法规的问题。根据这个去年七月份中办法规局的白皮书，专门将生态环境保护的党内法规归属到党的领导法规之中。大家知道，党内法规体系现在也是比较完善了，党的领导法规里面涵盖了生态环境的相关部分。也就说从理论上中央已经定性了，生态环境保护的党内法规是能够对相应的国家与社会事务产生效力的。因此，我觉得在环境法典编纂里面要充分重视这样一个问题，需要进一步探讨。在现代环境治理体系里面，党的法规包括党的重要政策属于多元规范，需要在法典总则里面的相应部分有一个合理的规定。

就政府职责而言，需要进一步的类型化，在总则中建立一个多层级的政府环境责任的体系，我认为包括三个大的方面：第一个方面是基本的构造，基于宪法中国家环境保护义务的指引，相应政府责任的构造具体包括四个类型：环境损害的预防责任、环境风险的预防责任、环境质量改善的责任、环境应急处理的责任。第二个方面的是政府责任的监督与履行，这个部分要涵盖生态文明体制改革里面所出现的，能够监督并且能够保障这个政府环境保护职责履行的一系列制度。相对来说，现有的环境立法对此无法全面加以涵盖，需要通过环境法典加以充分体现。第三个大的方面是关于生态环境保护督察的专门性规定。督察严格来也可以视为是一种监督制度，但它十分重要且内涵丰富，发挥着非常重要的作用，一定要在环境法典总则里面用专门的条款来规定生态环境保护督察制度。具体的规定分为中央生态环境保护督察、省级生态环境保护督察两款。

最后一个问题，是关于企业责任、公众参与的规定，环境法典总则对此的规定应有一些总体的要求。第一个总体的要求，企业和公众应该要均衡的规定其权利义务。我这里用的均衡的意思，是说要实现约束跟激励的合理配置。针对企业我们要以约束为主，但是也不能忽视激励；针对公众，我们要以激励就是赋权为主，但是也要有必要的约束。近年来我国生态环境立法以及实践中，重惩罚轻合作，造成企业面对过多、过重的生态环境负担。在当前优化营商环境、服务高质量发展的大局下，我们环境法典编纂也要体现这个要求。对于企业，我们要对他课以非常严格的环保责任，但同时也要对他进行一定的激励。基于这样一个基本要求，我觉得针对企业的生态环境治理主体责任，要从几个大的方面来确认，不能简单得就说企业要承担这个义务那个义务，而是首先要确认它在合法合理的范围内，拥有合理经营生产所需要的环境资源的利用权，这在当今的经济社会发展中非常重要的一个问题。另外，关于公众参与生态环境治理的问题，这里我特别要强调，要通过法典编纂理厘清长期以来我们对于公众参与的误区，明确合理有序参与的要求，不能不加任何区分的进行所谓参与，这样往往会造成负面的后果。因此我们借助法典编纂的机会，区分有利害关系的公众和无利害关系的公众，避免无序化的参与，用法治化的方式解决这种可能的社会问题，这是非常重要的一个规范界定，在法律上确定公众参与的合理的范围。

二、环境法典编纂中的环境权

发言人：吴卫星，南京大学法学院教授

谢谢曹老师！也感谢会议主办方的邀请！我们现在面临环境法法典化的历史时刻，需要认真对待环境权这个议题，我今天主要讲以下三个问题。

一、环境权的位阶：宪法环境权与法定环境权

环境权的成文法源主要包括宪法和一般法律，由此可以区分出作为宪法基本权利的环境权（宪法环境权）和一般法律权利的环境权（法定环境权）。从各国具体情况来看，有以下几种情形：（1）有的国家既存在宪法环境权，也存在法定环境权，例如南非、俄罗斯、法国、肯尼亚等；（2）有的国家只有法定环境权，没有宪法环境权，例如的中亚的哈萨克斯坦，爱沙尼亚，非洲的赞比亚、坦桑尼亚等。例如《哈萨克斯坦宪法》第31条规定了国家环保义务，第37-38条规定了公民保护历史文化遗产和自然环境的义务，并无环境权的规定。2007年《哈萨克斯坦生态法典》第一篇总则第二章“自然人、社会团体和地方自治机关的权利和义务”的第13条第1款规定了自然人的12项权利，涵盖实体性环境权、环境程序性权利和救济权。（3）有的国家既无宪法环境权，也没有法定环境权，例如瑞典。

二、环境法典、环境基本法中的环境权立法模式

考诸各国环境法典和环境基本法中的环境权条款，有的规定非常简单，可以称之为简约模式，例如1998年《南非环境管理法》仅在序言中提及了环境权，未作进一步规定。有的国家有相对系统的规定，我称之为环境权立法的完整模式，可以肯尼亚和爱沙尼亚两国为例作一说明。1999年《肯尼亚环境管理与协作法》第二章总则第3条规定了“享有清洁和健康环境的权利”，共有5款，第1款是对于健康环境权的一般规定，第2款是对于环境权的补充性规定，第3—5款规定了环境权的救济。第3A条是获取信息（access to information）的规定。2011年《爱沙尼亚环境法典总则》第4章环境权利分为两节，第一节规定了“满足健康和福祉需求的环境权和环境程序权”，其中第23条规定了“满足健康和福祉需求的环境权”，分成5款，第1款规定每个人都有权期望与其直接相关的环境能够满足健康和福祉的需求，第5款规定为维护本条第 1 款规定的权利，可以要求（请求）行政当局保护环境并采取合理措施，确保环境符合健康和福祉的需要。第24—29条规定了环境信息公开、公众参与行政决策，第30条规定了诉诸司法的权利，如果一个人的权利包括满足健康和福祉需要的环境权受到侵犯，得依《行政程序法》规定之程序向行政机关提出机关内行政复议或者根据《行政法院程序法》规定的程序向行政法院提起诉讼。第31条是关于环境非政府组织的规定。从总体上看，《爱沙尼亚环境法典总则》有关于环境权的最完备的规定，而且其设计打造的环境权具有主观公权利的属性，具备可司法性，值得我们关注。

三、中国环境法典是否应该规定环境权？

我要谈的第三点是中国环境法典是否应该规定环境权？我的回答是明确而肯定的，理由主要有二。

第一，从国内角度而言，环境权入典是生态文明建设的内在要求。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种美好生活需要涵盖了经济、政治、文化、社会和生态环境等诸多方面。人的需要是新型权利产生的客观基础，人民对美好生活环境和生态环境的需要是立法应当确认环境权的基本动因。

第二，从国际角度而言，环境权入典是我国开展人权外交的需要。2021年10月8日，联合国人权理事会通过了第48/13号决议，承认享有清洁、健康和可持续环境的权利是一项对于享有人权具有重要意义的人权。我认为，联合国大会在未来的几年内很有可能通过类似的环境人权决议。人权理事会第48/13号决议所支持的是一项独立的环境权，而不是“派生性”或者“衍生性”的环境权，而从我国有关政策和文件来看，环境权也有独立成型的趋势。例如，我国按照人权理事会“普遍定期审议”（universal periodical review）机制的要求，于2009年、2013年和2018年向人权理事会提交了三轮国家人权报告，三份报告关于环境保护或者环境权利的表述有所变化。在前两轮报告中并未出现环境权或者环境权利这一名词，只是在经济社会文化权利项下的“健康权”中加入环境保护的有关内容。2018年的国家人权报告则有所变化，在“经济、社会和文化权利”项下将“卫生健康权、生态环境与人权”并列在一起，从而将环境保护内容从健康权中分离出来，“生态环境与人权”的表述在向环境权独立成型的权利发展道路上迈进了一步。我国2021年9月发布的《国家人权行动计划（2021—2025年）》将“环境权利”从“经济、社会和文化权利”类别下分离出来，在“经济、社会和文化权利”、 “公民权利和政治权利”之后将“环境权利”单列为一类人权，可见其在2018年的国家人权报告基础上将环境权的独立化又向前推进了一步。

综上，我认为在环境法典总则中应当加入环境权条款。我记得以前有一个比较经典的广告：“钻石恒久远，一颗永流传。”环境法典中的环境权条款亦可称之为“钻石条款”，我想法典中的许多管理性规定会随着岁月流逝、情势变更而面临修改或者删除的命运，而环境权条款将会长存。我们如果在环境法典中写入环境权条款并决心透过具体制度予以保障，这将是我们这一代环境法学者馈赠给未来世代的最好的礼物！

三、环境法典总则中的公法规范

与私法规范关系处理

发言人：杜辉，重庆大学法学院教授

感谢会议的邀请。今天要与大家分享的是，环境法中一个很重要同时也是共同关注的一个问题，即环境法中公法和私法关系的处理。在这个命题之下其实包含两个方面：规范的层面和治理的层面。总体来看，规范秩序和治理秩序，在很多时候并不是统一的，而呈现出交错状态。

以下，我将从四个方面来谈一点浅见。第一个是谈一下背景。把握这个主题的一个基本面是立足于治理体系和治理的效能。我们知道公私互动是当下法律场景之中一个非常显著的现象，尤其是在环境法领域。这要求我们要形成一种新的法解释理论，或者是法律规范形成的方案。最终的目标是，以能够实现有效治理的法律规范体系这种外观来表达出来。但是我们知道，在实践之中甚至在理论研究之中，我们对于那些在治理过程中所出现的新经验、新问题、新法律关系，好像还没有形成一个体系性的解释方案，以至于我们没有办法在规范层面上以及在法典的编纂过程之中，把这种公私融合的秩序表达出来。在这个背景之下，我们要不断完善环境法规范体系，也就是要在以命令控制为主体的公法机制之上来发展出与治理实践以及私主体的利益和知识体系相适应的、开放式的、反思性的模式。

第二个方面是基本任务，就是形成一种公私融合的秩序。从长远来看，这种秩序的规范表达，就是法律的规范形态，以及它的构成要素是什么？在这个规范形态之下，最关键的就在于我们如何在规范上来寻找公私互动，或者是公法规范与私法规范之间的制度连接点。不仅仅是设定一些具体的规则，而是要寻找规则与规则的连接点，我们才能够把这个规则拓展开来。总体上来讲，我个人认为环境法的体系化的一个基本目标是一个“动态结构+弹性规范”的体系。但是这种体系，它有动态性也有弹性，可能会很大程度上削弱规范的传统属性。从强调法律的管理和裁判功能来看的话，可能和过去的这种公法特质的规则导向有一定差异。这种在功能上，它应该是向混合调控功能转变的。这是一个基本的定位。这个定位之下，我们在调整公法机制和私法机制的时候其实有很多着力点。今天，我只是就其中一个规范层面的着力点来探讨，可能还包括责任的、行为的、利益的、主体的、工具的等更丰富的着力点。在规范的角度，传统公法体系中的相应主体的责任就要进行再分配，或者是重新配置，要给私主体或是私法规范留足适用的空间，来充实私法规范的补强性功能。尤其是我们要把握到公法规范和私法规范之间的衔接和协调。

第三个方面就是具体谈谈规范这个着力点。法律规范包括公法与私法两个维度，我们已经从不同的路径展开了丰富的研究。以财产权或是行为责任为主要内容的私法规范，在环境治理体系之中越来越重要，为我们借助于私法机制解决环境纠纷提供了一个坚实的基础。甚至说，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼等以私法机制发展起来的司法规则，事实上也发挥着治理的功能，是一种面向治理的司法。公法维度上的开放性也在不断增强，不管是从工具还是从规范的表达层面，我们看到有越来越多的和过去强约束的公法机制差异比较明显的手段正在发挥重要作用。比如说，放松管制或者是信息性工具的不断应用，逐渐覆盖到了所有可能的行为。这就意味着，公法和私法在环境治理中分别塑造了两条主线：一个是以权利为核心的，以权利调处为主要机制的私法路线，另一个是以风险或行为规制为主要内容的公法建制路线。在这种两条线索之下，公法突出强制功能，要求分配公正、政府主导，也要满足依法行政的要求。而在私法维度，是以私法的自治功能来凸显权利的保护，在相关利益的彰显或者是表达方面，主体要对等并以意思自治的方式来展开。但是，我们发现实践中，政府机制和市场机制其实都在扩展，是双重扩张，或者说公法机制和私法机制是在双重扩张。在这个背景之下，很多原本属于公法管制的一些领域逐渐要依赖私法的自治功能。比如说我刚才讲的放松管制或者解除管制，是以契约等私法机制替代管制工具。原本属于私法自治范畴的事项承载着越来越多的公法要求，或者是，私法上的行为往往还需要以公法管制的结果作为生效或者是变更的要件，有的时候可能还是构成性要件。在这种背景下，公法的强制和私法的自治在生态环境治理之中就形成一种相互借力和相互工具化的交错形态。这种形态有两种表现方式。第一个就是公法与私法的合力，第二个就是在适用过程中可能会相互转换。但是，这个合力或者相互转换也是有风险的。在复杂性治理的背景之下，公法行为和私法行为或是公法规范和私法规范的双重扩张，可能会导致私法层面上的意思自治或契约自由等私法价值受到干扰或者是限制。这种限制可能超越我们现行私法体系的忍受限度。在公法的侧面，可能会使依法行政的模糊性增强。因为我们要借助于很多合意性的规则和工具来完成治理的任务。所以，我们要避免侵害权利的风险或者行政秩序垄断的风险。这就是在公法与私法规范交错背景之下，必须避免的一个重要的陷阱。

最后一个方面就是怎么来避免这个陷阱。我在这里抽取了两个重要的关键词：利益区分和治理权的配置。在利益区分方面，我们过去经常遭遇一个理论难题就是环境公共利益概念界定和内容表达往往比较空洞化，没有在规范面找到扎实的落脚点，有时候我们只是用这个概念来表达公益应当受到保护。但是我们应当发现，从制度改革和实施的双重视角来看，我们面临的治理任务与规范建构任务，应当是保持同步的。这种利益结构的区分和塑造是一个基本前提，甚至它是环境法体系化在方法上要完成的第一步任务。它也是环境法和其他法律相互援引、相互补充、相互配合的一个规范基点。在这个意义上，我们如何把公共利益实体化，或者怎么将私人利益与环境公共利益进行分配和协调？一个基本的方向就是通过确立公私利益的区分机制并明确公私利益区分的一个基本方式、一个编码性的规则。第二个方面是，通过权利和权力的结构塑造来推进治理权的精准配置。我们现在要打造多元共治体系，在规范上其实就是公私结合的规范形态。在这个意义上，要面向不同的治理任务或是治理场景，来把握公私主体互动的类型。吸收也好，压制也好，排斥也好，或者是转化也好，要明确私法主体或是私主体在治理场景中的不同地位，以及由此形成的新型法律关系。界定公私主体采用的不同工具，要厘清公法规范拓展的幅度和私法机制发挥作用的空间。最后一个观点就是,环境法的体系化，在公私融合的背景之下、在治理权的配置上,其实就是实现了一种权力在中央和地方、在不同职能部门这两条线上的相互协调或融合。在这里面尤其要发展这种私法关系，或是私主体、私权利介入的法律机制。同时，也要注重公权力和依法行政这条主线，创新相互合作和退出的法律机制。通过这种权利和权力关系的再编排、再界定来建构一个由政府市场和社会共享治权、共担责任和惠益分享的合作治理的机制。这是我们下一步在公私交融秩序下推进环境法体系化的一个着力点。谢谢各位专家。

自由讨论环节

曹明德：下面我们还剩15分钟时间供大家讨论。

杜群：陈海嵩说以利害关系人来界定这个公众参与，我们都知道法律上的利害关系人判断基本上是走向民法上的这个利害侵害关系的。但我觉得那太狭窄化，应该走向利益关系判断，这个你怎么看？

陈海嵩：这个利害关系确实存在容易产生误解的地方，但是我觉得我们首要的问题是，我们不能一股脑的一说有环境问题，随便谁都可以来进行所谓的参与，这样实际上也会影响到整个社会稳定的大局。要区分的话，我觉得主要是区分是否能通过法律确认主体的利益、权益等确实直接受到了侵害，而且这个权益是有法律依据的，这样的话他的参与正当性是最强的，参与的方式也是有非常严格的法律保障的。除此之外，其他类别的公众不是说不能参与，而是参与的方式、效率等跟前面有利害关系的公众在法律上要有所区别。否则，如果漫无目的不加区分，是个公民就可以来提出来的话，肯定也是不符合中央对于整个社会稳定的界定的，所以我是这样一个总体的思路。

王小钢：请教吴卫星教授一个问题。如果把环境权作为环境法典中的钻石条款的话，它和环境法典的法律原则条款之间的关系如何处理？尤其是与可持续发展原则之间的关系。

吴卫星：我刚才讲的钻石条款，其实是说用权力表达出来的条款内容具有一种稳定性。目前，环境法典中有大量管理性规定，但管理性规定容易变动，这也是为什么行政法典难于制定的原因之一。相较之下，权力是比较稳定的东西，它可以一直流传下去。第二个，环境权跟德国环境法典草案当中的所有权与环境利用权的这个原则也是有关系的。公共地役权在德国环境法典草案中，表达出来的就是进入权，包括对自然资源的一般利用权，我觉得也是属于环境权的内容之一。第三点，基本原则跟环境权谁高谁低的问题我觉得并不存在。我觉得可持续发展要解决的是发展为了谁，我觉得归根结底是为了人的利益，归根结底还是落实为人的权利，这是一部法律的灵魂。

张忠利：我不反对环境利用权的提法，但是这样一个观点怎么去入典？包括陈海嵩教授刚才说的，把企业的自然资源的利用权放在他那部分的第一条。我的理解是，从私法的角度来看，对于私主体来说法无禁止即可为。如果说再做一个明文规定，会起到一个什么样的引导效应？与我们的环境法更多强调环境义务的这种整体性格是不是不太契合？

陈海嵩：在这个问题上面确实存在一个理念问题，就是我们一直以来强调环境法是以义务为主，或者说强调义务，强调约束，强调对于企业的惩罚。我觉得，如果按照这种理念来进行环境法典编纂的话，那确实没必要专门来规定一个企业的环境资源利用权。但问题是，在现在这个优化营商环境、高质量发展的大局下，很多中小企业面临的困难不是责任太轻，而是责任太重的问题。所以我觉得在我们法典编纂里面，要充分体现中央关于高质量发展的大局，那么这里面就要体现，企业对自然资源利用的权利和所承担义务的平衡。当然，对于企业来说还是以义务为主，但不能够忽视其拥有这样一种权利。所以我觉得，我们应子啊理念上有一个相应的转变，来考虑企业在合理、合法的范围内利用环境资源的权利。

王明远：陈海嵩发言中提到的一个重要的问题，就是生态环境保护中的党规等文件该如何处理。在我们当前的生态文明建设中，党规里有非常重要的一些规定，这些规定当然要和生态环境法典勾连，但应采用什么的形式？是直接写到法典里面还是怎么着？另外一个问题，吕老师反复说环境法是个综合法，它把公法、私法、实体法、程序法乃至于国内法国际法都混在了一起。另外就是，环境法典变成一个新的工具箱的话，民法、刑法、诉讼法等各种工具之间如何衔接和匹配？这是考验我们智慧的地方。

曹明德：谢谢王明远教授的点评，非常富有启发性，实际上是向我们提出了一些开放性的问题。那我这一环节就顺利完成了，下面我把话筒转交给汪劲教授及现场的同志，谢谢各位！

文本整理校对：吴昂、何璐希

第四单元“环境法典总则编的基本制度”实录

主持人：竺效，中国人民大学环境学院副院长、法学院教授

竺效：线下和线上的各位专家、朋友们大家好，很不好意思我临时受命来主持第四单元。第四单元还是有关环境法典总则的问题。大家可以发现，刚才汪老师介绍的总则编的结构，整体安排是以主体和权利（力）为核心逻辑的，其中第三章主要是一些基本制度。下面我们进入到第四单元的讨论，这个单元一共有五位发言人，第一位发言人是来自西南政法大学生态法学院的讲师周骁然博士。

一、何谓环境法典的基本制度

发言人：周骁然，西南政法大学生态法学院讲师

理解何谓环境法的基本制度，首先要理解中国环境法典编纂的核心要素。其次要对环境法典基本制度的核心功能、确定标准、构建方法及规范体系分别进行探讨。

一、基本前提：中国环境法典编纂的核心要素

中国环境法典的编纂应以“可持续发展”为基础概念和逻辑主线，采取“总-分”结构进行适度法典化编纂，并且以“提取公因式”为核心的体系化方法+“整体观”方法作为指引。特别注意，虽然全国人大将环境法典定位为行政立法领域法典，但在编纂过程中我们需兼顾相关部门法规范，解决好与民法、诉讼法甚至刑法的衔接问题，并且在法典设计中凸显出污染防治型体制转向全过程多领域管理体制的特点。

二、环境法典基本制度的核心功能

对于环境法典基本制度的核心功能，一方面，我们要实现可持续发展的基础性规制措施体系。总则当中确定了一个基本的多元治理体系，而这只是形成了治理框架，治理过程还需要基本制度作为基础性规制工具箱的角色来促进、保障可持续发展的实现。基本制度通过法律规范的形式，将基于对生态系统及其规律的科学认知而形成的正当性要求，融入其所确立的法律关系之中，确立各类主体在具体环境规制领域中的基本行为模式及法律后果，进而通过对生态环境利用行为的约束和指引，实现生态环境利用行为与生态环境间的良性互动，最终实现社会、经济和生态环境的可持续。

另一方面，基本制度承载着整体规范体系中协调、衔接环境法典内外规范的作用。这就要求基本制度成为总则一般规定条款的贯彻与延伸，同时支撑起生态环境治理体系的高效运行。前者可以通过配置不同治理参与主体间的法权关系塑造“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与”的生态环境治理基本体系，并且与生态环境治理体系部分构筑形成“治理体系-规制措施”基本框架。后者通过配置不同主体在具体规制措施运用中的法权关系，确立基本规制措施体系，实现对环境法典分则规范的整合、具体规制措施的运用。进而在生态环境治理体系的运行过程中，通过治理参与主体在不同场景下有序运用各类基本规制措施，实现高效的生态环境治理过程，最终形成“共建、共享、共治”的治理格局。

此外，基本制度要保障环境法典与包括行政基本法在内的相关部门法之间的协同。由于环境法作为一种横切面法的特征，基本制度在不同领域重要性不同，更类似于综合性的制度。全国人大常委会将环境法典定位为行政立法领域的法典，意味着作为基础性规制措施的基本制度将主要围绕行政机关主导的行政规制措施展开，其部分基本制度规范实质上系行政法相关制度规范在生态环境领域的具体化和特殊化。

三、环境法典基本制度的范畴确定

判定一项制度是否属于环境法典基本制时，可以从积极标准和消极标准两个方面来衡量。

积极标准分为三个层面：第一个层面要求环境法基本制度是实现可持续发展的直接性规制措施。基本制度当中所确立的规制措施应对生态环境利用行为产生直接性的影响。第二个层面要求它能够涵摄法典分则各编的调整范围。换句话说，基本制度至少要适用于分则中一编以上的领域，否则就应当划分至分则一般性规定中。第三个层面要求它贯彻并体现环境法典的一般性条款。环境法典和其他部门法之间存在衔接关系，如环境法中的许可制度实际上是行政许可在环境法领域的具体适用。若基本制度规范不能够体现环境法典的特色，则可以直接适用行政许可法的相关规定，不必再在环境法典基本制度中进行规定。

消极标准同样包括三个方面。第一个方面：涉及多部门职权衔接、利益冲突明显的制度可以采取消极的方式，将它暂时排除在我们法典基本制度外。适度法典化的模式下，若自然资源资产产权制度这种争议较大的制度纳入环境法典的调整范围，会对整体的体系设计产生较大挑战。因此这类型的制度可以暂时排除在基本制度之外。第二个方面：改革试点进程中尚未形成统一认识的制度可以暂时排除。典型代表是生态保护补偿制度，长期以来理论界和实务界对其如何适用、适用领域，以及体规范的设计都有很大的争议，尽管其在环境法领域中很重要，也可以将它暂时排除在范围外。第三类是涉及其他法律领域的高度专业性制度。如税制问题，虽然环境保护税、资源税是生态环境领域非常重要的规制措施，但这些制度的运行实际上依赖于财政税务部门高度专业性的工作来开展。若将其纳入，会产生无法满足专业性要求的问题，因此这类制度也可以排除在环境法典外。

四、环境法典基本制度构建的方法路径

环境法典基本制度的构建方式主要包括以“提取公因式”为核心的体系化方法运用，和以“统筹协调”为核心的“整体观”方法体系。

对于“提取公因式”体系化方式的运用，我希望通过五步骤探索的方式形成一般化的规律，以期更好地指导环境法典编纂。第一个步骤是以纳入环境法典编纂范围的现行法为基础，通过“提取公因式”方法甄别、筛选共同性、一般性要素，初步提取形成总则基本制度规范。第二个步骤最具有关键性，我们需要以环境法典编纂的价值目标以及总则一般规范、总则环境治理体系规范等具体要素，作为衡量依据审视初步提取形成的“总则基本制度规范”，对其进行系统性优化升级，使其全面完成从“污染防治中心”向“全过程管理”的转型。第三个步骤是将行政基本法中的公因式条款还原于经过系统性优化升级的“总则基本制度规范”之中。如前所述，环境法基本制度规范可能是其他部门法规范在环境法领域的具体化、例外化，如环境标准中的制度规范就需要衡量其与标准化法之间的关系。通过这一步骤审视相关规范对行政基本法的具体化和特殊化是否具备正当性。步骤四是将经过前述步骤优化完善的“总则基本制度规范”，通过公因式还原的方法审视其是否能够全面涵摄现行法的相关规范，进一步进行调整和完善。如果提取的公因式连现在的这个范围都覆盖不了，就说明公因式提取是有遗失的。经过步骤四检验之后，第五个步骤是将调整完善后的“总则基本制度规范”还原于编纂起草的环境法典分则各编之中，一方面，检验“总则基本制度规范”是否能够涵摄分则各编具体规范；另一方面，也同时衡量分则各编规范对于基本制度规范的具体化、特殊化是否具备必要性、正当性，以期形成体系融贯、逻辑自洽的总则基本制度规范和分则各编规范。步骤五可能会有多轮的反复，在反复的提公因式、还原公因式的过程当中去实现总则和分则规范之间的逻辑自洽。

考虑到生态环境的高度复杂性和内在关联性，为实现“山水林田湖草沙”的系统治理，需要运用以“统筹协调”为核心的“整体观”方法体系，在总则基本制度体系中构建着眼实现生态环境系统性保护的综合性基本制度。协调统筹的方法也会在提取公因式方法步骤中产生一个补充和强化和优化的作用，但其更多体现的是法典编纂中形式理性层面的要求。在国外环境立法中以综合性环境许可为代表的综合决策机制正是比较法层面上的范例，在我国法典编纂的实践中，可以在蓝天、碧水和净土“三大保卫战”中，探索形成的“三水共治”等综合性治理手段的基础上，通过对于改革实践完善确认的路径，确立总则基本制度体系中的综合性基本制度。从目前来看，应当重点关注资源环境承载能力监测预警制度、综合环境许可制度以及生态环境保护规划制度。

五、环境法典基本制度构建的规范体系

最后，规范体例的基本架构需要包括这四个部分：定义与适用条款、法权配置条款、核心措施条款和制度衔接条款。特别注意制度衔接上，一是要求我们具体基本制度之间的衔接，二是基本制度和其他部门法规范的衔接，以实现我们整体环境法典基本制度的体系优化。

二、环境法典中的环境标准体系构建

发言人：陈伟，南京大学法学院副教授

我国环境法典中的环境标准体系的构建问题，分三个部分，第一个是法律与标准的关系，第二个是比较各国法典当中的标准进入法典的模式，第三个是中国的模式。

标准与法律的关系。我国的标准化法适用领域广泛，所以要解决标准与法律关系的问题，不能仅在环境法学科之内，不同的学科都涉及这个问题，在环境法学科之内涉及的主要是环境标准的问题与法律的关系问题。在其他的领域，还存在各种各样的、大量的技术规范与相应部门法的关系问题。从广义上而言，标准与法律的相同之处在于两者都属于规范系统。根据凯尔森的定义，规范是指某事应当是或者应当发生，尤其是某人应当以特定方式来行为，法律和标准在此意义上都是规范。环境标准中比较特殊的是环境质量标准，这是用来界定环境应当是怎么样的，所谓的环境权和环境人权，其最终落脚点其实是环境质量的改善，而改善到什么地步和什么程度，是由环境质量标准来界定的，因此环境质量标准是属于状态标准。而环境标准中的污染物排放标准其实属于行为标准，一家企业排放某种污染物，比如说二氧化硫，浓度或者总量是多少，这是由排放标准来界定的。

标准与法律的相异之处，包括制定的程序、效力的根源、规范的对象、规范的内容、违反的后果等。在环境法典中的编纂过程中要考虑标准与法律的关系。法学界对标准与法律关系的看法存在法律本位的倾向，习惯用法律来解释标准的效力问题。而标准学界对标准的理解尚未达到像法学界对法律的理解那种深度，多是从实际操作的层面来理解。有关标准与法律关系的争议在短期内难以消除，其中根源之一是学界对法律的概念的讨论较为充分，相比较而言对技术标准的概念的讨论目前仍处于初级阶段，国内外的文献较少。我们研究道德规范系统和法律规范系统，因为对道德的研究有很长的历史，因此研究道德与法律的关系有较好的研究基础。但研究标准与法律的关系需要先研究技术标准本身的属性，但目前还不具备条件，需要进一步研究。因此，环境法典中的环境标准制度构建不宜太多考虑基础理论层面的问题，因为这个问题在短期内是达成共识，而宜延续现有立法的规范，从实证法层面进行研究，包括比较法和国内法的现有规定。

就比较法上的标准而言，各国的模式都有不同。法国的模式，在总则中没有对标准制定与功能进行总体性的规定，只有在分则当中有相应条款，对涉及环境要素的标准进行了单独规定。原因是法国的环境法典编纂是形式编纂，没有在总则中提取公因式，所以在分则中涉及不同环境要素的条款的规定也不一样，没有形成统一。意大利模式而言，其实不是环境法典，更像是环境法律规范的汇编，因此也没有在法律文本中正式对环境标准作出规定，但其特别之处在于采用附件的形式，把有关条款需要适用的标准列在正文之后。瑞典模式，是实质编纂，所以在总则中专章规定环境标准，这个与我国目前的草案比较接近，原因就是瑞典是实质性编纂，编纂者已经认识到环境标准特别是环境质量标准对环境保护目标的重要性。菲律宾模式，其整部法典其实就是关于环境质量标准和怎么达到环境质量标准的规定，特别是第一编和第二编的空气和水。主要是因为菲律宾深受美国环境法影响，基本上是借鉴了美国清洁空气法的规范方式。德国模式，关乎技术规范在规定在总则第一章第三节的第三小节，有三个条款，在分则当中没有直接规定。我国立法是可以考虑借鉴德国的第33条，这一条款是对技术规范的规定，其规定制定环境标准应符合先进技术水平，实践对此也应予以推定。德国的环境法典草案显然是经过深思熟虑的。美国没有环境法典，但是在清洁空气法当中规定了环境质量标准，整部法律围绕着环境质量标准展开。

中国的模式，相对比较法上的模式而言，中国有后发优势。1979年开始环境保护法到现在已经40多年，目前学界对采用适度法典化的模式已达成共识。环境保护法当中已经有环境标准的规定，此外还有标准化法，还有生态环境标准管理办法等对环境标准的制定和适用有详细的规定，当前我们在环境法典中规定环境标准的前提条件应该说是最成熟的。

总体模式包括在总则中采用提取公因式的方式，与瑞典的实质编纂类似，目前是八个条文，对标准的种类、制定、审查、修改、效力等进行规定。可以借鉴德国法典草案的第33条，进行总体性的原则性规定。详细的规定则留给标准化法和部门规章，需要注意衔接问题。

在分则当中，以尊重现有单行法的规定为原则进行整合。现有单行法规定可以作为公因式的，把它提取到总则里，与总则规定有内在矛盾的予以修改。不宜在法律中直接规定污染物的种类和限制，不宜采用美国模式，也不宜以附件的形式规定标准。因为在当前阶段我国有些标准限值需要修改完善，标准的具体内容变动可能性较大，而且已有标准化法的详细规定，不宜直接在环境法典中出现标准的数值和总量。

现有的专家建议稿总体上是合理的。总则上用专节的方式来规定生态环境标准制度，具体的细节需要后续完善，包括是不是需要更精确地和其他法律的衔接，甚至在责任里面和司法责任的衔接，还需要进一步研究。

三、环境法典总则编的环境影响评价规定

发言人：王社坤，西北大学法学院教授

各位老师好，非常高兴有这个机会谈一谈关于环评的问题。前面谈了很多关于法典化的技术路线，我今天更多的是想把各位老师谈到的方法论落到具体的环评制度上来，讨论环评在法典里面怎么写。

现有关于环评的规范大概分两类，一类是以环评法、两个条例为核心的专门性的规范体系；另外一类是其他立法中涉及环评的规范体系，又细分为特别性规范或指引性规范。指引性规范，即很多的立法里会规定“依法进行环评”，从而将环评的法律适用指引到环评法。例如，海岛保护法、石油天然气管道保护法、军事设施保护法、航道法、水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、港口法、噪声污染防治法等均是如此。特别性规范，即在其他立法中针对特定领域的环评进行特别规定；例如，清洁生产促进法、气象法、防沙治沙法、野生动物保护法中涉及环评的规定。这总体上构成了我国既有的环评法律规范的实然的形态。以实然状态为基础编纂环境法典，有三个问题需要去解决。第一，如何处理既有规范之间的关系。我们已经确认一个基本原则，环评法可能在法典颁布之后是要废止的。入典之后考虑到篇幅，不可能把所有的环评法条文都搬进来。我们需要根据立法权限划分，进行取舍。在法典里确立环评制度的基本的框架，同时对两个条例的一些规定进行同步修改，形成配套体系。如果环评法的条文法典没有纳进去，而条例又没有，我们可能需要对条例进行同步补充。第二，要关注生态文明改革和环评的关系。我认为在环评领域里，一方面要固化既有的改革成果，另外一方面要给未来的改革预留空间。比如政策环评的推进、规划环评的强化、项目环评的优化，环评审批简化、环评效力延伸、环评与其他制度的衔接等。第三，法典是要对既有的环评法律规范体系进行系统梳理，怎么做才能体系化？通常是以环评流程的技术过程描述。如果从法律上描述，我觉得可以从环评义务这个权利义务责任的法律话语体系来展开，把评价义务作为主线，形成体系化的再造。比如，关于评价对象、评价内容、评价文件的编制、技术机构等都是在设定义务。这是谁的义务？什么样的义务？如何去履行他的义务？既有规范里面涉及到项目环评的审批、规划环评的审查、公众参与等，都是对于既有评价义务的监督机制。在实践中正在进一步推动的改革，比如建设期和运营期中环评结论与批复意见的作用、拘束力是什么，实质上是对评价义务的法律效力范围问题。另外，这种评价是一种预评价，是预测性的，可能会受制到技术限制，不准确。那怎么办呢？必须有对于义务的补正机制，即后评价、跟踪评价。最后，还应有对违反环评义务的责任机制安排。按照这样的逻辑体系，法典草案总则编第三章第六节从69条那么到76条，八个条文涵盖了上述部分内容，但是也存在不足，需要进行补充。

综上，我认为法典对对环评制度的规定应当包括以下条文：【评价对象的确定】【评价内容的要求】【评价文件的编制】【战略环评文件的审查】【项目环评文件的审批】【环评公众参与】【环评的拘束力】【后评价/跟踪评价】【环评与环境分区管控、三同时、许可、总量等的衔接】【违反环评义务的法律责任】。条文数量与上述条文内容可能未必完全一致。柬埔寨环境法典专家建议稿将环评单独作为一章，从战略到项目环评总共规定了将近100条。我们有篇幅限制不可能规定那么多，但至少要明确义务、主体、内容、履行方式、监督机制以及违反义务等，形成一个明细的环评法律制度框架。

谢谢。

四、环境法典总则编中的风险规制

发言人：于文轩，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院教授

非常高兴有机会与线上线下的同事和同学们分享近些年来在风险规制方面的一些研究心得，以及目前形成的环境法典文本中关于风险规制的内容。

风险与风险规制既是一个新问题，也是一个老问题。风险是发生损害的可能性。现代意义上的风险，往往与科学技术息息相关；科学技术性也是环境法的一项重要特征。需要注意的是，“科学”与“技术”是存在区别的。“科学”旨在发现世界的运行规律，“技术”是在此基础上改造世界的方法和手段。在现代社会中下，技术与风险密切相关；在环境法的视角下，现代技术的研发应用也是产生生态环境风险的重要原因之一。由此，就形成了预防原则和风险预防原则。二者之间既有关联性，又有区别：预防原则提出的社会背景是工业社会，预防的对象是损害；风险预防原则的提出背景是风险社会，预防的对象是具有高度不确定性的风险。

在环境法的视野下，风险有三种类型：现代科技风险、生态风险、环境健康风险。根据风险社会理论，还包括制度风险。从环境法的视角看，风险规制的内容主要包括风险评估、风险管理、风险沟通。目前的研究更多地关注风险评估和风险管理，在风险沟通方面涉及的不多。可喜的是，我们目前形成的环境法典文本中，有不少涉及风险沟通的内容。

在实在法层面，土壤污染防治法、核安全法、生物安全法、应对气候变化法、预防性环境公益诉讼等领域显著地体现了风险预防原则。其中，《土壤污染防治法》中有125处“风险”；而“防范和应对生物安全风险”则被作为《生物安全法》的目的明确规定。

在目前形成的环境法典文本中，风险规制的法律框架由三个方面构成。在法律原则的层面，风险预防原则被列明为基本原则之一。在监管职责的层面，将生态环境风险防控规定为政府的重要职责。在企业责任的层面，对生态环境风险防范的自我管理机制作出了明确规定。

在制度安排上，体现为四个方面。一是风险调查。环境法典要求开展生态环境风险状况调查活动，编制生态环境风险状况调查报告，报告的主要内容包括生态环境基本信息、污染类型、污染来源、污染物含量、其他必要信息等。二是风险评估。环境法典要求实施生态环境风险评估活动，编制生态环境风险评估报告。报告的主要内容包括主要污染物状况、生态环境污染范围、环境安全风险、公众健康风险或者生态风险、风险管控、修复的目标和基本要求等。三是风险管理。环境法典要求建立和完善生态环境风险管控制度，发生环境风险事故后信息通报、采取应急措施。四是支持措施，主要包括信息共享和资金保障两个方面。

以上是我对环境法典总则编中的风险规制的一些理解，请各位同事和同学指正。谢谢大家！

五、环境健康风险评估标准与方法

发言人：段小丽，北京科技大学能源与环境工程学院教授

尊敬的吕忠梅教授，各位老师各位专家大家下午好。我是来自北京科技大学的段晓丽，今天我向各位老师分享的是关于我对环境健康风险评估标准与方法的一些思考和认识。首先做一个自我介绍，我是2005年到2016年在生态环境部下属中国环境科学研究院环境污染健康创新基地工作。五年前我来到北京科技大学，组建了环境暴露与健康研究团队。我们团队主要是以准确的暴露剂量的评价为中心，来推进环境健康风险评估以及环境健康风险管理的一些应用。基于前期我主持和承担的生态环境部还有工程院的有关环境与健康标准的项目那么的一些认识，今天向大家主要汇报三方面的内容。

首先，我们来看一下环境与健康究竟关注的是什么。世界卫生组织对环境健康有一个定义：环境与健康主要关注物理性、化学性和生物性等外在因素，以及其他的行为因素对健康的影响，通过调查，监测，评估和控制影响人体健康的潜在环境危险因素，达到创造有益健康的环境和预防疾病的目的。注意一下，这里的环境因素并不包括社会的、文化的以及遗传因素，和其他与环境无关的行为因素。我们知道，自从有人类以来，我们就伴随着各种各样的环境与健康的问题。从建国初期到20世纪七八十年代我们主要面临的是脏乱差等环境卫生的问题，疾病的形式主要应对的是传染病、寄生虫病、地方病等问题。随着城市化，工业化的发展，我们的环境与健康问题也发生了变化，由传统性环境健康问题过渡到现代性环境健康问题。我们知道，从2005年到现在，我们国家发生了很多起的环境健康事件。这些事件既包括突发性的污染事件，也包括空气的、水的、土壤的各个环境介质的事件，包括重金属的事件。还有去年提出的这个新污染物的这个问题。那么当前我国环境于健康面临的主要特点是什么呢？一个是多介质、多途经、多污染物的复合暴露问题突出。另外，传统型和现代型问题并重，而且区域和成效的差异比较显著。随着其他因素的改善，环境污染已经成为影响健康的主要公共因素。我们可以看到，在过去的十年间，随着环境质量的逐年改善，空气污染已经成为影响健康的第三位，遇险因素降为第五位。但是，全球疾病负担有项研究预测，未来随着老龄化等因素的加剧，即使是在环境质量持续改善的情况下，环境污染仍然将是我国人群期望寿命降低的主要危险因素。由此可见，改善环境质量，提提升全民健康状况确实是非常的重要。在我们面临这些环境健康问题的时候，我们发现当前的环境管理制度很难解决诸如以下的问题。一个是如何科学合理的设定环境基准标准的限制，如何识别环境污染的优先次序，如何能够实现多介质的协同控制和协同的风险防范，如何才能防范于未然，如何能够权衡污染防治的经济投入和收益之间的关系，这急需一个新的制度，也就叫环境健康风险管理制度。环境健康风险管理制度是基于环境健康风险评估的科学基础，它能够对环境健康所造成的影响进行预测和评价，并且权衡经济投入之间的关系。基于保护对象和目标，能够满足我们刚才提到的能够解决这些环境健康问题的需求，我国新环境保护法也提出了国家要建立健全环境与健康的监测调查和风险评估的制度。在我国现在已经开展的一些关于环境健康的重点工作中，也对环境健康风险的评估与管理的制度提出了需求迫切的需求。

接下来看一下什么是环境健康风险评估。环境健康风险评估包括危害鉴定、暴露评估、剂量反应评价及风险表征四个步骤。可以利用独立学流行病学研究中关于污染物的毒性的一些定量和定性的数据，通过对实际场景中污染物的人群暴露水平的定性和定量的评价，来预测未来风险的概率以及不确定性，为环境健康风险管理提供决策，它是环境健康风险管理科学的基础。国际上尤其是以美国为代表的国家，在环境管理中已经构建了非常完备的环境健康风险评估体系，也为环境健康风险管理提供了非常好的科技支撑。我们国家其实现在也有非常完备的生态环境标准体系，从2017年开始环境与健康标准正式纳入到了生态环境保护标准体系之中。在我们国家的卫生标准体系中，环境与健康标准也是非常重要的一个标准。当前我国已经初步构建了一个环境与健康标准体系，包括调查类、评估类、信息类等，而且已经发布了生态环境风险评估的技术总纲。并且大家可以看到，这个总纲下面包括暴露评估的、调查的、信息的，还有基准的以及各个环境污染介质的，包括污染场地的、大气污染的以及化学污染化学物质的风险评估体系，已经初步形成了一些标准，也初步构建了关于环境健康风险评估所需要的数据。比如说中国人群暴露参数手册，提供了比较完善的关于我国人群暴露的特征的数据。还有关于国家污染物环境风险名录，提出了关于污染物的一些毒性的数据。

但是当前仍然存在着较大的不足，第一就是体系尚不完善。无论是数量上还质量上都远远不能够满足当前执行法律法规和环境健康风险管理的需求。第二是定位和思路尚不明确，尤其是与现行环境保护和环境卫生标准体系的衔接还缺乏顶层的设计，重视程度还不够。第三，科学基础有待进一步提升，因为环境健康风险评估是一个科学性和规范性要求都非常高的技术，而我国目前在科研方面的基础尚不足。

在这样的背景下，我想提出三点建议。一是，要高度重视环境健康风险评估技术与标准体系的构建，做好为法律法规执行和环境风险管理的基础性和支撑性工作，以此促进和完善环境风险管理制度。二是要做好顶层设计，以保护人体健康为出发点，统筹协调环境健康风险管理各个环节，促进污染物的多介质、多途经协同控制，提高环境与健康管理体系的兼容性和衔接性。第三，要加强基础研究和能力建设，注重基础的学科基础的研究，夯实基础构建，以此来构建环境健康的风险评估和管理体系，来提供重要的技术支撑。

自由讨论环节

竺效：下面我们还有一点时间，我想可以稍微延迟一小会。我们这一节的提问主要围绕刚才所讲到的基本制度，当然，如果大家有兴趣也可以把今天下午几个单元的一些问题也提出来讨论。那先请线上的同志吧，发言的同志请开麦自报家门。

周骁然：请教王建学老师。在海口会议的时候各位专家建议针对标准这个问题需要设置一个审查规则或者是审查程序。我注意到，我们国家现在在宪法领域当中的备案审查制度正在不断的实施和探索。想请教一下，我们在标准的审查过程中，是否可以通过这样一个备案审查的方式来进行？

王建学：是这样的，我们现在的审查机制，就是法工委备案审查是激活了，这两年发展的也比较快。涉及到环境这一块，目前在审查实践中有这样的情况，即很多涉及到环境审查的案例和材料没有公开。据了解，备案审查过程中有不少涉及到环保问题。结合备案审查以后的发展实际，一些环境保护方面的标准，行政法规跟法律的冲突，地方性法规跟法律的冲突，我觉得还是很可行的，蛮值得期待的。

竺效：谢谢王建学教授！我知道王锴教授可能参与了备案审查的工作，这个问题也可以请王锴教授协助我们研究解决。看线上还有哪位老师要提问？好的，请张忠利博士提问。

张忠利：请教王社坤教授一个问题。环境影响评价跟国土空间规划之间是什么样的关系？国土空间规划体系中有一个双评价，即资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，资源环境承载能力预预警监测机制，它他们之间是一个什么样的关系？

王社坤：国土空间规划应当纳入到规划环评的评价对象里，但是对于不同层级的规划，它的内容是不太一样，国家的总体国土空间规划，跟省、市、县每一级的这个详细程度不太一样。因此要做一个区分处理，可能有一部分相对比较具体的例如市、县这两级的国土空间规划应当纳入到编制环评报告书的规划范围里；而像省级或全国层面比较宏观的国土空间规划，则可能要纳入到编制环境影响篇章或者说明的规划范围里。

竺效：谢谢社坤教授！我看焦艳鹏教授已经打开了摄像头，请发言，时间不要超过3分钟。

焦艳鹏：关于环境法典，除了可持续发展这些咱们一直以来坚守的价值和宗旨之外，在总则编的编纂过程中，在总体国家安全观，尤其是生态安全和国家安全体系和安全能力建设方面是怎么协调的？是什么样的考虑和安排？

吕忠梅：我们的法典编撰是以可持续发展作为一个目的价值，来贯穿法典作为它的逻辑主线。但在可持续发展的价值之下，我们还有环境法应该有的一些普遍价值，这里就涉及到生态安全价值、环境公平价值，还有代际公平价值等等。这个体现第一是在立法目的里，另外在我们的基本原则、基本制度，还有后面分则的安排里，都对这些价值的有不同层次的体现，它不仅仅只是在立法目的或者是第一条里说说而已的问题。我们的法典编撰是一个双层价值结构，我们强调的是可持续发展作为目的价值，在目的价值之下还有工具性价值，就是我们法律的通常有的价值，安全、秩序、公平、正义等价值都会在环境法典的不同的方面得到非常好的体现。

竺效：好的，谢谢吕老师！线上线下还有哪位老师要发言或点评？好，汪劲老师要发言。

汪劲：国土空间规划多归合一了之后，目前的国土空间规划已经涵盖了过去的三大规划，一个是主体功能，一个是城乡，还有土地管理这三大规划。生态环境规划，从目前来看是独立在外的。其实，从国土空间规划的性质来看，生态环境的规划应该也属于国土空间规划的范畴。但是，我们目前把它独立在国土空间规划以外。这时环境法典总则的处理就面临问题。第一，国土空间规划法肯定会有，那么规划制度在总则当中如何规定？规定到什么程度？第二，在分则当中实际上三大规划都存在。分则污染防治编有没有规划？生态保护编应不应当有规划？绿色低碳发展编也有规划。同样，有教授提到了标准。那么标准的问题，过去没叫生态环境标准的时候还好办一点，现在一叫生态环境标准，这个生态环境和党中央国务院讲的生态环境相比还是狭义一些。在这个范畴里头，比方说环境质量标准是不是应当在总则当中？污染物排放标准还有其他的标准是不是应当在污染防治编里？同样，循环经济里也有很多能源、节能、能耗，包括生态环境损害赔偿以及很多司法鉴定等，这些实际上也面临总则和分则如何分工协调的问题。这么多问题你们怎么看待，所谓基本制度在总则当中的确立，在分则当中应当怎么做？

周骁然：刚才汪老师说的这个问题，我最近在梳理环境监测的时候也发现了。就是，生态环境部所说的生态环境监测，主要围绕污染物监测和生态环境部职权下面的有关生态系统的监测。但是在中办、国办发的文件里面，这个范围就更大，涉及到资源监测相关，包括相关一些改革文件还谈到了能耗监测、碳减排的一些监测。就我自己的看法，总则编的相关的，例如生态环境监测制度或者是生态环境标准制度，应主要是一些职权制定的程序性要求，然后在分则各编中再进行一个具体的细化，以减少一些矛盾冲突。

陈伟：关于标准，我看了比较法上的规定，在总则里面规定标准的没有把排放标准规定在总则的，不管是菲律宾，美国还是瑞典，都是把质量标准规定在总则。而且就德国来说，他们其实并不太注重排放标准，甚至在分则里也没有直接规定排放标准。企业要获得排放许可，不是以排放标准来获得排放许可的，而是以不违反环境质量标准或者不影响环境质量为行政许可的前置条件。所以从总则来看，我目前思考的一个临时结论，还是以环境质量标准规定为主。至于不同的行为标准，在相应的分则条款当中进行规定，这是我比较粗浅的看法。

于文轩：汪老师提出的基本制度在总则编如何呈现的问题，在环境法典编纂中非常关键。一项环境法的基本制度在环境法的总则编和分责编中的处理方式存在差别。概言之，总则编中的规定整合了分责编中各个领域的“公因”的内容，一般而言相概括性特征比较明显；而在分则编中的规定，则更多地体现这些领域中的相对特殊和具体的内容。以生物多样性保护为例，风险规制在生态系统、物种和生物遗传资源层面的体系都有不同。

吕忠梅：有一个问题想提给陈伟教授，关于标准体系的问题。这里面包括三个小问题。第一个问题，环境标准尤其是环境质量标准，和我们标准化法上面讲的那个标准。标准化它统一的是度量衡，它那个标准的制定是技术性的。但是，我们的环境质量标准，尤其是一些综合性的标准，用的是另外的一种衡量数值，我们的环境标准和标准化法之间的关系怎么来理解？如何去衔接？第二个问题，刚才我们讲到了风险控制，不管是整个的环境风险控制，还是环境健康风险的控制，里面都有一个风险识别。那么这个风险识别也就是风险评估，也要有一个标准，而这个标准不是质量标准，是对未来的一种预测，这个标准的和我们现有的标准体系是不一样的。如果我们要去规定，我们既有风险预防原则，又有预防原则，这两个原则下不同的标准体系该如何处理？第三，我们现在的这个环境标准体系，它本身已经是一个综合性的控制体系，已经不是过去那种单独的数量浓度这样的一些单要素的或者单个污染物质要素。尤其是我们现在还要求在标准体系里面有一些主观判断的一些值，这就不仅仅是一个客观的值，还有一些主观感受因素在里面。这三个不同层面的东西，在环境法典编纂过程中怎么样来落地？

陈伟：标准化法里面的标准是一个广义的标准，而我们环境标准里面，它其实根据生态环境标准的管理办法，是有明确的分类的，其中最主要的分类就是环境质量标准和污染物排放标准。我目前的理解，环境质量标准肯定不是度量衡，度量衡不属于狭义的技术规范，它固定下来一般是不会随着经济社会的发展而改变的（早期需要通过政治权力予以改变，现在也有通过科学共识形成新的度量衡）。而环境质量标准，它在不同阶段面对不同的情况可能会有适时的调整，所以尽管它主体上是科学理性，但阶段性地看它还要用价值理性去判断，有时会松有时会严，这是环境质量标准和和其他技术规范不太一样的地方。环境质量标准还有一个更大的、和一般标准都不同的地方，它其实是一种状态标准，是规定一种状态的。而我们其他绝大部分比如排放标准、监测标准，包括风险评估标准，其实是规范行为的，例如风险评估标准是规范风险评估主体行为的。环境质量标准是完全不同的一种标准类型，因为环境质量不可能自动去规范，把环境作为人类主体，让它去达到某种标准，环境质量标准的达标是通过其他一系列标准的和制度的配套来完成的，比如通过排放标准和总量控制标准等等，这是环境质量标准的一个特色。它和一般的产品标准也不相同，一般产品的标准只要根据生产过程的流程生产出来，它都是合格的，当然有残次品的概率。而环境质量标准，不是说通过某一个行为的控制就能达到的，它是一个综合性的管理过程。所以这时候我顺便讲了一下第二个问题，风险评估标准其实应该和排放标准属于同一个类型。最后关于主观标准感受，其实我们现在的相应的标准里是有这个规定的，比如像嗅辨员识别异味，有资质的观察者根据林格曼黑度识别排放烟气的黑度，会有一些主观上的判断，它不是一个完全的量化标准，离不开人的因素。但它可以规定识别者的资质和一系列的流程，而不是以限值的形式出现。这三种不同种类的标准在法典当中的呈现，从比较法上来看，大部分的国家都是把质量标准放在总则边，而其他的标准在相应的领域才有所体现。

竺效：好，谢谢陈伟老师！下面请巩固老师，这也是我们这个单元最后一位发言人。

巩固：我主要是想补充回应一下，自己对汪老师说的那个问题的一个感想。我们可能要注意区别基本制度和基本规范，任何现实的具体的制度往往是由多重规范所构成，既有基础的、原则性的一般性的规范，又有比较具体的、特殊的规定。我们所说的，总则里规定环评制度或规划制度的时候，一定不是仅仅规定在总则或者是分编的一个具体的地方，而应该是说总则、分编不同地方都有相关的规定，但规定的层次不同。所以我想，总则里的规定基本的制度，精准表述应该是共通性的，就是各分编领域里的共通性的制度的基础规范，而把那些共通的制度的特别规范、具体规范交给各分编去决定。比如说环评，它在林业、水污染防治、生态领域等具体的规则肯定是不一样的。在动物保护领域，可能特别强调对物种栖息地的保护，而物种栖息地的影响只规定一些特殊规则就够了，因为其他的方面的内容，比如主体、基本的流程等既然和其他领域是一样的话，就由总则统一来规定就可以了。所以，这实际上是一个不同性质规范的关系。不是说总则规定基本的制度，就只能规定在总则里，这是绝对不可能的。因为除了总则，除了各编之外，还有一些配套的法规，他们之间的这种协调分工，我想主要是抽象程度上的差异。

竺效：谢谢巩固老师！最后杜群教授还有两句总结，有请。

杜群：刚才汪劲老师说的就是总则方面的基本原则之后有一个基本制度。那么，我们通常法学的理解范式，是先有一个指导原则，然后有基本原则，然后是基本制度，由基本制度来进行贯彻。那么，这样的一个学理性的范式在法典化的这个规则性的结构里边是不是要遵循？我认为不一定。其实我们在基本制度里面，尤其在教学的时候，把分论的很多东西都可以在基本制度里进行讲解，这有助于理解。但在法典化的规则构造里，我觉得这个范式可以打破。这个打破就是基本制度，其实就是一个法律的基本规则问题，这个规则是要面向规则之间的结构构造和逻辑体系的，而不是法理结构的。那么这就要和分则部分的构化、板块要相关系，解决的一个什么呢？解决的是立法宗旨，和基本的原则以及到法律实施的衔接的过程，它要有一个有血有肉的，一个贯连性、联通性的问题。那么从污染防治这个比较成熟的状态来看的话，其实它的基本原则、基本规则和后续的这个责任规则都是相对完善的。它和自然生态保护是不一致的，是有它的特殊性的。那么如何把这个特殊性体现出来？我认为是应该在总则部分把它给挖掘出来，也就是说总则部分挖掘的是各个分编部分自己的内部的逻辑结构，同时还要架构各分编之间的逻辑结构。比方说生态环境损害赔偿制度，我原有的民法、行政法不能够解决，那外溢出去的这个部分怎么解决？这就是分则部分之间的规则构造弥补问题。如果污染防治遵循的是我们所说的protective，protective遵循的是损害确定。那么在自然生态保护很多就是不确定性规则，它的核心就是不确定，你即便是走向越来越确定分之75/40到百分之95，也只是一个不确定。但是污染防治肯定是确定的，是相当确定的。它们之间就有不同的规则，这就是风险防范。我觉得在总则部分我们要挖掘两个，一个是分则部分我们如何体现自己本身内在的逻辑结构，是面向司法和法律实施的；第二个就是分则之间如何进行构造。

竺效：谢谢杜老师！那我们这节的讨论就暂告一段落。感谢线上线下参与发言研讨和观看我们直播的所有参与者，也特别祝福远在西安、天津等地的同仁，以及全国各地的同仁们多加保重，平平安安，期盼早日再聚，我们一起研讨怎么把生态环境法典向前推进，谢谢！

文本整理校对：吴昂、何璐希、林禹岐、吴琳

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责任编辑 | 吴晓婧

审核人员 | 张文硕

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