杜屏：完善中小学教师工资制度和保障机制，推进高素质教师队伍建设

编者按

2018年1月20日，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》正式颁发。教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心与华东师范大学学报（教育科学版）于2018年2月5日联合举办座谈会，专题学习和研讨。在此次座谈会的基础上，由朱旭东教授主持，形成了本期"新时代教师队伍建设"笔谈。

杜屏

北京师范大学教育学部教育经济研究所教授、博士生导师

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原文发表在华东师范大学学报（教育科学版）2018年第四期“新时代教师队伍建设”笔谈

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目"‘国培计划’实施的项目模式构建经验、问题及其对策实证研究"（15JJD880005）

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2018年1月20日，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(以下简称“《意见》”)对新时代教师队伍建设作出了顶层设计。作为未来相当长时期指导国家教育发展和教师队伍建设的纲领性文件，《意见》再次强调了教师收入水平和工资保障机制，这既有现实必要性，也有其重要的政策涵义。

(一) 完善教师工资制度的意义

工资制度具有分配、保障、激励的职能和杠杆作用。要发挥教师工资制度对教师供给和激励的积极作用，就需要建立具有外部竞争力、内部公平性的工资制度，以有助于吸引高素质人员加入教师职业并且不断激励其工作积极性。《意见》全文有十余处论及教师的“收入”“待遇”“工资”“薪酬”等，重申了“健全中小学教师工资长效联动机制，核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”，这是确立和实现教师的地位的重要保障。另外，完善学校收入分配激励机制，有效体现教师工作量和工作绩效，大力提升乡村教师待遇等，这些内容涵盖了教师工资水平、工资结构和保障等工资制度的重要构成要素，进一步强化了工资作为建设高素质创新型教师队伍的重要政策工具。

(二) 落实《意见》有关中小学教师工资政策面临的挑战

1994年颁布的《中华人民共和国教师法》明确规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”近年来国务院办公厅颁布了一系列关于教师工资的政策文件，但教师工资待遇政策的落实过程中仍然面临着一些困难和问题。究其深层原因，与义务教育财政保障机制、不同层级政府间的事权和支出责任划分、教师人事制度等密切相关。

第一，中小学教师工资的收入水平偏低、缺乏稳定的增长机制。2009年实施绩效工资以后，教师工资的绝对水平有所上升，但教师工资水平在国民经济各个行业中仍属于中等水平，低于学历水平相当的其他行业从业人员的工资水平，难以吸引到优秀的人才加入教师队伍，也不利于激励在任教师的工作积极性。教育行业年工资水平与人均GNP的比值从2004年以来一直在1.3左右浮动，远低于发展中国家教师工资与人均GDP的比重的合理水平(2.5-3.5)。

2006年的事业单位人事制度改革，以及2009年推行的义务教育阶段学校教师绩效工资改革，均未建立稳定、持续的教师工资增长机制，潜藏了教师工资与物价水平增长之间的矛盾。为了化解这一矛盾，事业单位人事制度改革迫切需要研究教师的工资水平如何与国民经济发展相协调、与社会进步相适应，逐步建立工资正常增长的机制。稳定而可预期的工资增长，不仅是分享经济发展成果、抵消物价水平上涨的重要手段，也是提升从业人员工作积极性的机制。

第二，教育经费支出中教师人员经费的占比较小，教师工资增长投入不足。近年来, 我国义务教育经费总量不断增加，但教育支出中人员经费偏低，用于教师工资增长的投入较低, 进而导致教师收入水平偏低。2013年，在我国小学、初中、高中的事业费支出中，人员费比例分别为64.3%、60.2%、53.6%；2011年，国际上的相应比例分别是76.5%(63国平均数)、74.6%(52国平均数)、75.3%(64国平均数)，我国比国际平均数低十几个百分点。《意见》也指出教育投入保障中教师投入的重要性，提出要进一步优化经费支出结构。

第三，不同级别政府之间支出责任分担不明确，县级财政负担沉重，教师绩效工资经费来源保障不足。我国义务教育阶段学校教师绩效工资财政投入体制实行“县级为主、省级统筹、中央适当支持”，却没有明确规定中央、省和县三级政府各自具体分配数额和比例，在实际执行中存在政府层级间的博弈。由于经济发展不平衡，不同经济水平区县对教师工资的投入和保障能力存在明显差异；教师绩效工资的高低主要取决于县级经济的发展水平，导致义务教育学校教师工资省际、县际间差距较大。再者，近年来我国公共服务支出不断加大，相当部分县级政府财力匮乏，公共事务负债沉重，转移支付资金难以满足需求。县级财力不足是落实义务教育学校教师绩效工资的最大障碍。

第四，教师的工资结构有待进一步完善。2009年实行的义务教育阶段学校教师绩效工资改革，缩小了县域内教师的工资差距，对农村教师工资进行了一定补偿，教师的平均工资总体上有了提高。但是工资结构需要处理好两个问题，即教师工资结构中基本工资与绩效工资的比例、绩效工资中基础性绩效工资与奖励性绩效工资的占比。如果绩效部分占比太低，分配体现绩效不够，不能起到激励的作用；如果基本工资部分占比较低，长期以往有可能会影响到工资的保障职能和递延补偿的作用。当前，教师工资结构的这两种问题均不同程度地存在。

(三) 完善中小学教师工资制度和保障机制的建议

改进我国义务教育阶段教师工资制度、完善保障机制，才能消除深层次矛盾，落实教师法规定的教师待遇，发挥工资的激励和杠杆作用。以下建议可作为完善中小学教师工资制度和保障机制的参考。

第一，加强推进预算公开。发挥《预算法》对基层财政的监督作用，增强基层财政制度的规范化和透明度，以保障教育经费的筹措和使用，“确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”；建立工资长效联动机制, 以促使地方教育财政划定教师工资足额兑付的预算。

第二，从整体上建立公共部门人员和教师的明确工资增长机制。国家财政支出需要通过结构的变动体现不同经济发展阶段政府职能的转变。在当前我国财政支出结构已经体现出由经济管理职能向社会管理职能转变的大背景下，经费的支出结构需向公共财政转变，建立公共部门人员正常的工资增长机制是提高经费配置效率的重要内容之一。教师作为国家公职人员的一个重要组成部分，在社会经济快速发展、国民收入变化、物价上涨以及其他行业工资增长机制建立的社会背景下, 建立起教师工资合理而稳定的增长机制，应是未来工资政策制定考虑的方向之一。

第三，进一步厘清各级政府对教师工资的支出责任，明确落实教师工资的来源和渠道。2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》指出，“中央继续对中西部地区及东部部分地区义务教育教师工资经费给予支持，省级人民政府加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度。县级人民政府确保县域内义务教育教师工资按时足额发放”，但依然没有明确政府各自具体分配数额和比例，没有从根本上解决教师工资的保障机制问题。2018年2月国务院办公厅公布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》对义务教育的事权和支出责任的划分暂时没有变化。在现有体制格局情况下，需要建立以省级政府统筹的教师工资保障机制，加大省一级的责任，确定省以下各级政府的经费分担责任，落实中央安排的转移支付和地方各级政府的资金投入，承担与其职责和财力相应的教师工资支出经费数额，加大对财力比较薄弱的县区的转移支付力度。预期未来省级统筹的工资保障机制改革将与中央转移支付制度调整、县级财力的度量分档同步推进。

第四，优化教育财政经费支出结构。随着教育经费投入总量的保障，学校的基础设施建设、物质办学条件达到一定水平后，教育的质量更多取决于教师队伍的质量。有必要调整教育经费的支出结构，增加人员经费在教育经费支出中的比重，以提高教师工资水平和教师的职业声望。

第五，进一步完善工资结构制度，以增进职业吸引力与激励效应。不同的教师工资结构设计具有不同的效应，如较高的教师起点工资，有助于吸引潜在的优秀人才加入；较大的工资级差和工资增长速度有助于保留优秀教师。当前我国中小学教师的工资起薪水平较低，工资结构扁平化，工资等级较多，不利于保留和激励优秀教师。从长远来看，需进一步探索和调整我国中小学教师的工资结构制度，旨在吸引、保留和激励优秀教师，以推进高素质教师队伍建设。

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“新时代教师队伍建设”笔谈

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