王富伟 , 阎凤桥：独立学院组织种群的制度起源

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独立学院组织种群的制度起源

王富伟 1, 阎凤桥 2     

1 北京教育科学研究院德育研究中心, 北京 100101;2 北京大学教育学院, 北京 100871

★ 摘要 ★

借用组织研究中的种群生态学与制度理论可以较好解释独立学院这一中国特有的高等教育组织形式的制度起源。中国高等教育的供需失衡、公共经费不足和经济持续增长构成了独立学院得以产生的基本生态环境，源于经济领域市场机制的扩散提供了观念与方式的认知启迪，而教育领域的公益性观念对市场化的反向作用制约其彻底走向民营化，它的产生还得益于高等教育体制的分权改革以及民办高等教育创办人为突破边缘地位所做的努力。中央高校扩招政策的实施和私营企业的投资，以及中央教育行政部门的政策确认则促成了其广泛扩散。理论上来讲，是教育逻辑对政府逻辑和市场逻辑的双重依附，以及中国特有的规则易于变通的社会逻辑和自我主义倾向的社会逻辑，最终形塑了独立学院"公私混合"的组织特征。

关键词：独立学院； 组织形式；制度逻辑 

基金项目：教育部人文社会科学研究项目青年基金项目"教学与研究之关系的历史逻辑与实践机制——基于历史分析和个案研究"（10YJCZH148）

原文载于《华东师范大学学报（教育科学版）》2018年第6期

一、前言

独立学院是一种新型高等教育组织形式，已经成为中国高等教育系统的重要组成部分。在其规模最大的2010年，全国共有独立学院323所，在校学生260万人，分别约占全国普通高校和在校学生的13.7%和11.8%，全国普通本科院校和在校学生的三分之一和五分之一(教育部网站资料1)。然而，其自诞生之日起就面临争议，当前则陷于制度化困境，本定于2013年进行整体考察验收的中央政策至今却并未能落实，其未来前景也处在模糊难定之中。如果想要理解这种困境的产生，我们需要追根溯源，进行历史分析。

尽管中央政策力图将其界定为一种民办高校类型，但实际上它具有显著的“公私混合”的制度特征。首先，名义上它是由公立高校与社会力量合作举办，且名称上将参与办学的公立高校作为前缀，典型形式为“XX大学XX学院”，如“浙江大学城市学院”；其次，其运行的教学和管理资源最初依托公立高校，但办学经费则像纯粹的民办高校一样，主要是来自学费；最后，它既不同于传统的公立高校，也不属于纯粹的民办高校，而是一种新的具有社会标识的高等教育正规组织。基于此，我们将独立学院界定为：中国公立高校名义上或实质上与社会力量合作、利用市场机制办学的一种新型的、正规的、具有某种独立社会身份的高等教育组织形式。

它所具有的制度混合特征，进一步体现在独立学院所形成的两种基本类型之中：第一种是由公立高校独自或结合其他公有力量举办的公办型独立学院；第二种是公立高校与私有力量合作举办的民办型独立学院。两者都是利用市场机制收费办学，但前者的组织内部并无真正的私营市场主体(个人或私营企业)。两种亚类型具有不同的管控机制，有着不同的组织原型。公办型主要遵循公立高校的行政逻辑，民办型则主要遵循强调私有产权的市场逻辑(陈学飞等，2011；王富伟，2012)。

相关研究已经指出，独立学院的产生受到以下因素的影响：高等教育供不应求；高等教育财政性经费短缺；民办高等教育规模发展不足且层次较低；“扩招”政策需求；以及公立高校、私营企业、地方政府和学生家庭等相关主体的利益诉求等。(东亮，1999；顾美玲，1999；张兴，2003；来茂德，2004；马陆亭，2005；文东茅，2006；冯向东，2006；教育部全国独立学院问题研究课题组，2006；陈汉聪，2009；彭华安，2013)但这些研究归结起来都属于功能分析，都未能指出这些要素发挥作用的因果机制，也即这些研究都未能明确关注和解释以下问题：“独立学院”为什么会以一种既不同于公立高校又不同于民办高校“公私混合”形式出现？怎样形成了两种亚类型？为什么只是在特定时段开始广泛扩散？简而言之，独立学院作为一种组织形式的产生机制并未得到充分的解释。对这些问题的探究，一方面可以加深对独立学院当前困境和未来走向的理解，另一方面可以尝试基于中国社会制度转型的理论创新。

本研究主要采用了访谈法、观察法和文档法。2010年4月至2011年5月期间，笔者一共实地调查了四川、陕西、浙江、湖北、河北和上海的19所独立学院，以及除四川之外其他5省市的教育行政主管部门，共访谈122人次；并选择湖北一所独立学院进行了为期40天的参与观察；收集了包括政府和学校有关独立学院的政策文本和工作文件112份，以及大量相关媒体报道和期刊文献。

二、理论框架

组织研究的开放系统视角兴起以来，组织与环境之间的关系已经得到深入讨论(斯科特, 2002, 2010)。其中，种群生态学和新制度主义对于分析组织形式的产生和变化特别适用。

种群生态理论将组织种群作为主要分析单位，讨论了环境选择对组织多样性的影响(Hannan & Freeman，1989)。这一理论认为，由于组织惰性(inertia)的存在，组织并不能轻易地通过改变既有结构以适应环境变化，组织多样性主要表现为新组织形式的创立。组织形式是指一个特定的组织种群所共同具有的形式(Hannan & Freeman, 1977, p.936)或社会身份(Haveman & David, 2008, p.577)，主要由行为规则和象征符号构成：行为规则通过界定什么该做和不该做来为组织种群的成员提供指导；而象征符号则为外部观察者提供了一个关于该组织种群成员是什么和做什么的认知理解。这些规则和符号并非静止不变，而是随着该组织种群与其他组织种群的互动发生变化。

新组织形式的产生表明, 旧有的组织种群已不能通过内部结构的改变来满足环境变化中的新需求，构成了更为剧烈的制度变迁，反映了环境的选择作用；它的存续则意味着环境中存在适宜的资源支持，给定环境条件下的物质资源多少和社会空间大小决定了组织种群的规模。本文运用种群生态理论，旨在：(1)基于组织形式概念，将独立学院的诞生视为一种剧烈的制度变迁，将分析层次界定在组织种群，并探讨它的动态变化；(2)分析独立学院产生时所面临的环境变化，以及其他种群(尤其是民办高校)对环境需求的满足状况；(3)关注独立学院资源获取的主导机制。

但由于重在关注环境与组织的一般性或形式化关系(Haveman & David，2008)，例如，种群密度(某种群内组织的数量)对种群创建率的作用(Carroll & Hannan，1989)，种群生态学并不能具体解释组织形式产生的实质原因(Zucker，1989)。进一步，需要引入新制度主义的理论工具。具体而言，将选择强调个体、组织和制度三者相互嵌套的“制度逻辑”，来分析影响独立学院产生的多重因素。

制度逻辑理论认为，社会是一个由市场、公司、专业、政府、家庭和宗教等多种制度所构成的制度间系统，制度兼具物质性和观念性，既是行为组织模式又是符号象征系统，对行动者同时具有限制和促动作用，因此社会与个人通过制度相互嵌套在一起。而制度逻辑则是指构成制度秩序的组织原则并可供组织和个人进行详尽说明的物质实践和符号结构。(Friedland & Alford，1991；Thornton & Ocasio，2008)

但这样的制度观有将整体的社会生活进行人为割裂的倾向，除了一些较为专属的实质性制度领域，人们更是在特定的社会系统中进行一般性的互动和交往。因此，我们借用吉登斯的结构化理论，将特定社会(无论是美国还是中国社会)视为世界“社会间系统”的构成之一，指出在诸如政府和市场等具体制度领域之上存在一个更为根本的制度领域，即一般社会交往领域，从而可以去概括一般意义上的社会交往规则(Giddens，1984)。

同样，结合吉登斯的结构化理论，我们将制度逻辑界定为在特定制度领域得到共识并被不断生产出来的基本规则。这里的“特定”不仅是指某一社会中的具体领域，也包含社会本身。制度领域的规则包括关系结构和认知观念两个层次，既形塑处在不同情境中行动者的认知和观念，又能被这些行动者所了解和利用，因此，当不同制度逻辑之间存在矛盾和冲突时，就容易创造新的、具有混合制度特征的组织形式，进而引发制度变迁(Thornton, 2004, pp.37-51)。独立学院正是教育、市场、政府和社会等多重制度逻辑相互作用的产物。下面，将先对这些逻辑进行简要分析。

(一) 教育的逻辑

教育制度属于一种专业制度。从理论上来看，其治理结构应以专业机构和质量标准为主要权威来源；作为体现现代社会进步和公正诉求的制度设置，它的合法性观念是公益性(Labaree, 1997；Marginson，2007；Levin，1987；Meyer et al., 2005)。但在现实的中国情境中，政府是教育治理权威的主要来源，教育的主要导向是“为社会主义建设服务”；与此相应，教育的公益性观念具有特定意涵，即教育机会应由国家负责提供，且与营利性观念相对立。这种教育逻辑的依附性和特定意涵，决定了独立学院的产生既会深受政府权威的影响又会具有特定的独立性。

(二) 政府的逻辑

中国实行的是权威体制。在中央与地方的权力关系中，一方面地方政府具有处理相应事务的自主性，另一方面中央政府拥有最后的决定权和支配权(周雪光，2011)。治理结构中的“条块结合”，则决定了具体的地方行政部门会有一定自主性，并因其在条块中的位置而对中央权威采取不同态度(周黎安，2008)。就高等教育而言，省教育行政部门被省级政府授权管理全省教育，并对省政府负责；但中央教育行政部门(教育部)的“业务指导”也很关键，因为它拥有一些重要业务如招生计划、专业设置和本科院校设置的审批权。可以推测，当省教育行政部门同时面临省级政府和教育部的不同要求时，它更倾向于执行前者的指示；但当教育部的要求上升为中央的指示时，省教育行政部门就会加强执行力度。独立学院在不同省份的差异发展，以及它于特定时刻在全国范围的快速扩散，与这种治理结构特征密切相关。独立学院的起源时期，“以经济建设为中心”已成为中国政府的主导观念，并随着市场经济体制的确立逐渐制度化为社会共识(渠敬东等，2009)。我们将看到，独立学院的产生决定性地受到了这一观念的影响。

(三) 市场的逻辑

这里的市场并不是新古典经济学中的完备市场模型，而是指中国由计划经济或再分配经济向市场经济转型实践中生发的市场体制。这意味着市场开始作为一种资源配置机制发挥作用，价格成为一种重要的调节手段，基于自利的个人或实体之间的自愿交易逐渐得以可能(Byrd，1991)。与此相应，“私有产权”观念也越来越具备正当性，使得产权所有者在组织内外关系中开始逐渐占据主导地位。尽管在意识形态方面存在争议，但在主流话语中，“市场化”和“私有化”已经成为解决僵硬的计划体制问题的有效手段(姚洋，2008)，以致在“以经济建设为中心”的国家发展战略大背景下，这种逻辑不仅在经济领域中获得了正当性，而且也在广泛的领域获得了超乎寻常的优越性，这就为其会向政治和文化等其他领域的扩散奠定了基础。独立学院产生的20世纪90年代，正是市场经济体制逐渐在中国社会取得合法性地位的时期，独立学院私有力量的参与，以及通过市场机制收费办学，正是这种扩散的一个体现。

(四) 社会的逻辑

费孝通(2007，第23-26页)曾将中国传统的基本社会结构概括为“差序格局”。他指的是，中国人的社会关系缔结就像在水中投入一颗石子引起一圈圈涟漪一样，以自我为中心，经由血缘和地缘等不同私人纽带，搭建起一个个亲疏有别、上下有序的社会圈子。从关系结构看，人际关系或非正式制度在群体和组织中占据主要地位；与此相应，道德观念上主导的则是基于自我主义而对私人关系进行调节的“私德”，缺乏反映自成一体之社会之意志的“公共道德”要素。在这一格局之下，一方面人们对正式规则缺乏重视，尤其是对具有公共秩序性质的“法律”规范较为淡漠，国家治理缺乏“法治”基础，充满非正式运作特征(瞿同祖，2011；孙立平、郭于华，2000)；另一方面政府却对百姓的生活负有具有人身依附式的道义责任，讲究“礼治”和“德治”(金耀基，2010)。费先生的分析有其特定背景，当时旨在找出被称为旧中国最大毛病“私”的社会根源，未免偏于挑错。他忽略了传统文化对个人价值自觉能力的强调，以及照顾特殊情境背后所蕴含的个体关怀(余英时，2003)。固然这种以自我主义为中心的社会逻辑容易引发投机行为，但正式规则的灵活对待同时也是变通和创新行为产生的基础(制度与结构变迁研究课题组，1997)。

上述多重制度逻辑相互关联，相互作用(见图 1)。独立学院作为一种新型高等教育组织形式，诞生于教育制度领域，最直接受教育逻辑的影响；同时由于办学行为涉及市场机制和政府规范，再加上教育逻辑作为专业逻辑所具有的依附性，它的制度化也受市场逻辑和政府逻辑的影响；而社会逻辑则为这些影响的发生提供了平台，并限定了影响的方式和边界。可以预期，正是它们的相互作用，决定了独立学院组织的诞生和在特定时刻的全国性扩散，以及具有“公私混合”的制度特征。

下文将结合种群生态学和制度逻辑理论，来分析独立学院的诞生历程。

三、分析与解释

(一) 高等教育资源环境的约束与支撑

中国素有重视教育的传统，改革开放以来，“上大学”成为人们期望获得向上流动的主要途径。但在20世纪90年代，由于适龄人口多，而高等教育发展不足，造成高等教育供需失衡。从世界范围来看，中国这一发展不足显得尤为明显：当时中国高等教育毛入学率远远低于世界平均水平，只是在1996年之后才略近于发展中国家，但和发达国家相比，差距明显(详见表 1)。这是当时独立学院乃至整个高等教育系统赖以发展的基本资源环境，高等教育需要进行规模扩张。

教育经费投入不足则构成了一个结构性的资源制约。新中国成立以来，中国教育投入一直处在较低水平，本世纪之前公共教育支出占GDP比例鲜有超过3%。整个20世纪90年代，这一比例则从未超过2.5%，而同一时期OECD国家的平均水平则维持在5%左右(岳昌君，2005)。具体到高等教育领域，虽然同期国家高等教育经费的绝对投入水平也呈现出逐年增长的态势，但投入比例却一直维持在较低水平：高等教育预算内支出所占GDP比例基本维持在0.4%到0.5%之间，约相当于同年份OECD国家平均公共高等教育经费占GDP比例的一半(见表 2)。长期的财政约束，决定了公立高校快速扩张的难度，促使中国高等教育寻找新的发展途径。

但财政投入不足并不等于经济水平不足以支撑高等教育的快速发展。改革开放以来，尤其是在独立学院产生的20世纪90年代，中国经济和居民收入保持了长期的高速增长，从1990年到1999年，国民生产总值增长了约4.3倍，农村居民收入和城市居民收入也分别增长了约2.2倍和2.9倍(见表 3)。这意味着满足高等教育需求具有较强的经济资源支撑。

资源环境状况分析表明，当时的中国高等教育处在一个制度变迁的窗口。高等教育供需的严重失衡和日益增强的经济基础，表明中国高等教育需要进行规模扩张，并且具有相应的资源基础；但长期的财政投入约束表明既有的发展路径存在困难。这就为新型高等教育组织种群的生长提供了空间。但为什么会是独立学院而不是其他高等教育组织形式来体现这一环境选择？这需要结合制度逻辑来做进一步分析。

(二) 市场机制扩散与地方分权

独立学院的初级形态最早可以追溯到1992年创立的天津师范大学国际女子学院。它是天津师范大学利用自身名义、师资和管理等资源创办的一所二级学院。与普通二级学院不同的是，它的办学经费主要来自于学费而非财政拨款，并且在招生、办学方向和学生分配等方面具有相对独立的自主权(张兴，2003)。另一所较早主要通过学费办学的二级学院，是1994年成立的郑州大学升达经贸管理学院。不过在具体组织方式上，不同于天津师范大学国际女子学院的独家举办，它是由两个独立主体合作举办，郑州大学提供品牌和招生名额并负有领导责任，台湾台北广兴文教基金会提供创建资金并负责具体运营(教计[1994]145号)。尽管具体方式不同，但两所二级学院都属于公立高校利用市场机制办学的尝试。我们将会看到，它们分别构成独立学院两种亚类型的雏形，更为成熟的形态随后将会出现。这里先要解决的问题是，这种公有组织利用市场机制的“原型”来自哪里？我们认为，是市场机制的扩散为其提供了合法(legitimate)机制(Meyer & Rowan，1977)和具体组织形式，两种亚类型分别类似于国有企业举办集体企业和国有企业引入非国有资本创办股份公司。

这一论断实际上涉及两个层次的问题：第一，市场逻辑的确立，即市场机制作为资源配置方式获得合法地位。这本身又可区分为两个层面/阶段的问题，一是市场机制在经济领域的确立，另一是市场机制在其他领域(公共领域)的扩散。只有当市场机制在公共领域也具有合法性时，高等教育的市场化才有可能深化。第二，组织形态的借用，即市场机制的种种组织形式有可供高等教育借鉴的。独立学院作为高等教育市场化的一种具体组织方式，并非凭空而来，而是模仿借鉴了承包制、集体制、股份制等经济领域内企业的经营形式。同时，市场机制的扩散依赖行政体制的改革。在权威体制下，“市场化”是需要确认和批准的。因此也需要分析政府逻辑在特定时段、在特定情境下的适用条件和具体作用机制。我们下面的论述将同时围绕市场机制扩散和行政体制改革两条主线展开，时段上聚焦在对独立学院产生具有影响的改革初期(1978—1991年)和改革中期(1992—2003年)。

市场机制的确立是一个渐进过程。改革初期，社会各界人士对市场机制的认识并不清晰，改革目标也未确定。关于计划与市场之关系定位，先后有过“计划经济为主，市场调节为辅”，“有计划的商品经济”和“国家调节市场，市场引导企业”等提法——市场机制并未获得体制层面上的合法性，意识形态之争仍是影响改革进程的关键因素(姚洋，2008)。但基本趋势是国家逐渐改变对社会的总体性支配(孙立平等，1994)，市场机制作为一种资源配置手段越来越发挥重要的作用。由此，这一时期形成了“计划”和“市场”并行的“双轨制”。这里的双轨制并不只表现为经济形态上的价格双轨制、以及公私二元经济结构(张军，1997)，而且还是指以“承包制”和“集体制”为组织机制和组织形式、同时通过计划和市场两种手段实现资源配置的权力运作机制(渠敬东等，2009)。它产生的基础是容易引发投机和变通的“差序格局”社会逻辑，在市场体制还未正式建立之时，非正式运作往往成为突破既有制度框架的有效路径。

与此相应，这一时期出现的“承包制”“集体制”和“股份制”等多种经济组织形式往往具有变通和“公私混合”的特征，其中，“承包制”和“集体制”占据主导地位。承包制的核心是放权，在不触及公有产权的情况下，给予农民或企业相对独立的经营权，使其可以在完成国家计划的前提下通过市场交易获利，进而以变通的方式造就了一种计划体制内部的市场运作方式。集体制则以一种更具组织形态的方式实现了双轨制的运作机制，集体企业兼具公有性质和市场取向的混合特征，使其获得了节约交易成本的比较优势：一方面，相比私营企业，它更能避免意识形态和政策歧视，更易获得原材料、贷款以及产品市场，以致当时大部分实质上的私营企业都带上了集体企业的“红帽子”；另一方面，相比国有企业，它更能免受国家计划指令的束缚，更容易克服软预算约束问题(Nee，1992)。而国有企业举办的集体企业更像是其母体的“二级产权”单位，随着“承包制”在国有企业的推行，集体企业成为国有企业运作计划内外资源的交易平台(渠敬东等，2009)。集体企业的市场化，实际上是国有企业在运营上采用“一厂两制”，即在国有企业内部嵌入了组织化的市场机制，这为国有企业和地方政府利用体制内外政策差异提供了制度性机会(邱泽奇，1996)。股份制更具激进性，涉及到公私合营和所有权处置，在这一时期只是处在试点状态，但在改革中期成为主导方式。

同一时期中央与地方权力关系的改革，也凸显了“承包制”的特点，尤其体现在财政分权改革方面。1980年，国务院决定实施“划分收支、分级包干”的财政管理体制改革，由过去的“统收统支”改为“分灶吃饭”。财政包干制与行政逐级发包相互适应，其实质是就事权和财权同时向地方承包下放，这一方面调动了地方政府发展经济的积极性，另一方面也激发了地方政府的利益意识，使其逐渐转向“谋利型政权经营者”(周黎安，2008；杨善华、苏红，2002)。集体企业的迅速发展与此密不可分，“经营企业”的背后则是政府行为的市场化趋势，从而也具有双轨运行的特征。

1992年，中共十四大明确了建立“社会主义市场经济体制”的改革目标，这使得市场机制逐渐获得了意识形态上的合法性。在此期间，价格双轨制最终在90年代中期走向市场并轨(姚洋, 2008, 第172-190页)，组织形式层面的双轨制也由此渐趋于消散。随着制度转型，集体企业丧失比较优势，原先带着“红帽子”的集体企业纷纷摘帽，而真正的集体企业则大规模地开始以转卖、股份合作制等方式进行私有化转制，以致自1994年之后，集体企业数量就呈现出连年下降的趋势，到20世纪90年代末，传统意义的乡镇企业已然消失(刘小玄, 2008, 第149-155页)。与此同时，国有企业也进行了以“产权”为核心的制度改革。改革的基本目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，基本策略是“抓大放小”，即首先对国有中小企业通过股份合作制和出售等方式实现民营化转制；随后对国有大中型企业进行以股份制改造为主的公司化改制，具体结果包括国有独资、私有独资和混合股权等多种形式，其中混合股权公司最为盛行(姚洋, 2008, 第148-153页；张军, 2008, 第77-145页；刘小玄, 2008, 第226-302页)。如果说早期的“承包制”改革只是在国企组织内部引入了市场机制，而国企本身仍属于行政附属物；那么这一时期的“股份制”改造则是要使国企组织整体成为产权明晰和遵循资本逻辑的市场主体(张卓元、郑航海, 2008, 第30-36)。

中央与地方的关系也进行了新的调整——由财政包干制转向分税制。分税制于1994年开始实施，它的基本内容是通过明确的税种和专门的机构划分中央与地方之间的收支范围(刘克崮、贾康, 2008, 第346-349页)。这实质上是一次由财政分权到集权的改革，即在国家税收中增加了中央税收所占的比例，增强了中央财政统筹支配能力；但与此同时却没有改变中央-地方的支出格局，且没有弱化甚至强化了地方的事权，这一方面造成省级财政支大于收、需要依赖中央转移支付资金，地方高度依赖中央，另一方面也进一步强化了地方的创收和创新动力(胡鞍钢，1996；渠敬东等，2009)。也因此，分税制改变了地方政府与企业的关系：在增强企业独立自主经营权的同时，降低了地方政府从“经营企业”中收益的可能性。在这种情况下，地方政府反而强化了从市场攫取资源倾向，但由“经营企业”转为“经营土地”“经营城市”，政府对市场机制的运用开始从经济领域扩展到公共领域(周黎安，2008)。这种扩展，一定程度上满足了地方政府在财力不足情况下去完成包括教育在内各种公共事业发展的需要。

至2013年，市场机制逐渐建立并成为资源配置的主导方式，地方也获得越来越多的行政和经济管理权。中国教育改革亦步亦趋，总体上反映了这一趋势，根本上是要利用市场机制改变国家包揽办学、中央高度集权的计划教育体制。伴随着市场机制在经济领域逐渐由争议到取得合法性，高等教育的市场化程度也由浅至深，甚至在某些市场化的具体方式上也与经济组织趋同。

前文已提及，经费短缺是中国高等教育发展的一个结构性困境。改革开放后，国家开始通过利用市场机制来努力摆脱这一困境，由此形成了教育领域的计划内和计划外双轨制。首先，国家在20世纪80年代中期开始在政策层面上允许高校在计划指标之外招收委培生、自费生。与正规生不同，这两类学生的学费不是由国家而是由委托培养单位或学生家庭来支付。到1992年，全国高校付费学生在招生总数中已占到20%以上(Yin & White，1994)。其次，在学校组织层面，公立高校已经开始在培养正规生之外，通过举办异地分校、继续教育、夜大、函授班以及成人学校等方式，按成本收费招收培养以成年人为主的非正规生，以增加办学经费(Yan Fengqiao, 2002, pp.375-376)；学校还通过在院系层面引入“经济责任合同制”和设置更多适应市场需求的课程，鼓励二级单位根据自身资源条件进行创收(Yin & White，1994)。这些公立学校内部出现的市场化行为正是经济领域双轨制在教育领域的延伸，有些则类似于承包制和集体制，只不过形态还远未成熟，但为第一类“民办二级学院”的产生做了铺垫。前文提及的天津师范大学国际女子学院正是这些趋势下的一个产物。

公立高校的市场化行为还包括根据市场供需关系所进行的产学研合作，高校通过横向课题研究、技术转让和校办企业等方式市场化了研究成果，并与企业或其他社会单位建立了广泛的市场关系(Yin & White，1994)。其中，高校以技术入股成立合资公司或在校办企业引入其他社会资金或设备，类似于国有企业与其他企业的公私联营或成立股份制公司，这为公立高校与其他社会实体利用市场机制联合办学做了准备。前文提及的郑州大学升达管理学院正是公立高校与社会组织合作办学的一个先例。但需要注意的是，这时还并未产生公立高校与私营企业合资成立学校组织的办学形式。

与此同时，教育经费的中央与地方分担机制的改革也在进行中。在国家财政包干制实施之后，教育部1980年颁布了《关于实施新财政体制后教育经费安排问题的建议》，规定教育经费拨款由中央和地方两级财政切块安排。这一改革的实质是部委所属高校的经费主要由中央政府负责提供，而地方高校经费则由省级政府负责(李文利、刘强, 2010, 第169页)。对此形成支撑的是，宏观层面的高等教育管理体制也于1985年左右开始改革，旨在建立以地方为主的、分权的两级管理新体制；但这一时期的改革更多地是探索性的，实质性的进展则发生在改革中期(Chen, 2002, pp.351-352)。

当市场体制在经济领域确立之后，高等教育领域内市场机制的扩散也变得更为深入。首先，在政策层面，国家于1994年开始试行“招生并轨”，到2000年，全国包括师范学院在内的所有高校都已实行收费上学(阎凤桥等, 2010, 第321页)，由此学费成为高等教育经费的重要来源。再加上其他市场化经费筹措渠道，使得国家财政性经费已经不再是首要的高等教育经费来源，其所占比例已从1994的80.7%降到了2003年的48.9%(李文利、刘强, 2010, 第178页)。其次，在学校组织层面，受到国有企业改革的进一步启示，20世纪90年代中后期基础教育领域内的公立学校“转制”现象风行一时(阎凤桥等, 2010, 第322页)；高等教育领域内也出现了公立高校在整体层面上进行“国有民营”“民有民营”和“混有民营”等多种形式的“转制”尝试(杨晓霞、吴开俊，2007)。组织形态上较为成熟的“民办二级学院”也正是在这一时期开始出现，其中苏州大学文正学院和宁波大学科学技术学院是两个先例。但它们的产生还受到下文分析中提到的其他因素的作用。

这一时期更为深刻的变革发生在体制层面，高等教育中央与省级政府“两级管理、两级负责”并以省级政府管理为主的新体制最终形成(刘宝存，2009)。变革的核心特征是分权，即“由对高等教育的高度中央集权，转向以地方分权为主”(陈学飞, 2003, 第12页)，促使地方政府成为负责高等教育发展的主体。在“事权”增加的同时，分税制改革却使地方政府面临着更为严重的财政压力。此时地方政府已经从“经营城市”中获得启示，因此利用市场机制来解决高等教育办学经费问题成为合理的选择。独立学院作为一种利用市场机制发展高等教育的创新形式，容易得到地方政府的积极推动。高等教育管理体制改革中的一些具体举措——“合并”和“划转”——则强化了这一积极性，并对独立学院的最终产生有着特别的影响。

高校“合并”和“划转”开始于20世纪90年代初，在1998年国家教委确定“共建、调整、合作、合并”高教管理体制改革八字方针之后进入高潮，到2000年，全国共有597所高等学校合并组建为267所，原来国务院有关部门直接管理的367所普通高校有近250所高校转变为由省级政府管理、地方与中央共建(教育部网站资料2)。“合并”对独立学院的产生有两个直接影响：一是对于高校而言，合并在出现闲置资源利用和富余人员分流的同时，也为创办新校提供了启动资源；另一是对地方政府而言，中央所属院校合并地方院校有可能会缩减招收当地生源的名额，它们有理由督促合并高校采用新的形式弥补这一损失。“划转”实质上调整的是高校在中央与地方之间管理权的归属，直接的结果是改变了划转高校的办学经费来源。其中影响较大的是：(1)划转高校所需基建经费逐步转由地方政府负责；(2)划转高校不再获得之前来自原管理部门的多种专项经费(尉桂华等，2009)。这些转变加剧了地方政府和高校的经费压力，但也使它们成为负责本区域高等教育发展的主体，因此更容易在办学形式上进行变革。

宁波大学科学技术学院即是这些因素综合作用的产物。宁波大学于1985年由香港华侨包玉刚捐赠创建，1996年经省政府决定与宁波师范学院、浙江水产学院宁波分院合并成立新宁波大学，并实行省市共建。合并后的宁波大学一方面面临着由于地方经济社会快速发展而急剧增加的人才需求，另一方面限于政府财政投入不足而处于经费短缺的发展困境，于是在1998年提出了“利用综合性大学的优势发展民办高教的设想”，即通过置换原宁波师范学院230多亩土地及教学设施，创办“一所具有独立法人资格、独立校园、独立财务核算、相对独立的民办二级学院”，并按成本收费的原则筹措办学经费(宁波大学科技学院网站资料)。这一设想很快得到了当地政府的积极支持，浙江省政府于1999年4月22日批准了宁波大学科学技术学院的成立，使其成为浙江最早的国有民办二级学院。之所以很快得到批准，是因为一方面发展高等教育已经成为浙江地方政府的迫切责任(陈汉聪, 2009, 第75页)，另一方面浙江地方政府早就形成了利用市场机制解决公共服务经费问题的经验(访谈资料012011082318)。例如，浙江中医药大学就曾于1997年在省政府批准下通过土地置换，筹得新校区建设经费1亿多元(王慧华、张冬素, 2006, 第36页)。因此，当国务院在1997年颁布的《社会力量办学条例》中规定“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”之时，浙江省政府却于1998年底颁布《关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》，明确鼓励大胆试验和积极探索各种办学形式，允许社会力量与政府部门或公办学校联合办学，以及公办学校根据需要和可能进行“公办民助”或“国有民办”的改制试验。宁波大学提出创办“国有民办二级学院”申请，正反映了这种诉求，这也表明民办二级学院是地方创新的产物，地方分权的影响。

随后，在全国有示范效应的浙江大学城市学院，于1999年7月由新浙江大学与杭州市政府、浙江省电信集团三家联合创办，成立之初主要是为了响应杭州市政府扩充高等教育规模的要求，建成后则承担了并校后不符合浙江大学成为“研究型世界一流大学”定位要求的教师分流任务(访谈资料zt2010042101)。稍与宁波大学科学技术学院不同的是，它是由公立高校与其他公有力量合作举办，但实际上由浙江大学负责管理。两者都属于公有力量主导的办学，并具有以下两个相似特征：(1)独立性与依附性并存。即它在形式上是相对独立于母体高校的办学实体，但又在招生、教学和管理等方面依附于母体高校，类似于母体高校的“二级产权单位”；(2)公立机制与民办机制混合。即它虽是公立高校下属的二级学院，但又经费自筹，作为一个教育市场主体收费办学。它们共同构成独立学院第一种类型(公办型)较为成熟的组织形态。

(三) 教育公益性的反作用和资本驱动

正如同一时期经济领域所发生的情况一样，高等教育领域除了公立高等教育系统的变革之外，也生发了具有私立性质的民办高等教育；但不一样的是，公立高校并没有像国有企业那样大规模地“民营化”，民办高校的发展也没有像私营企业那样在经济体系中成为主要部分，这与教育特有的公益性逻辑密切相关。当中国高等教育发生市场化变革时，教育的公益逻辑产生了反向作用。公立高校自实行招生“双轨制”开始就备受社会批评，被认为是花钱买上学的机会，造成了教育机会的不公平，并最终被中央政府禁止；公立高校的转制也同样一直未能成为主流。即使“市场”逐渐取得合法地位，市场机制已经渗透到教育领域，但很多情况都是两者混合作用的结果。虽然公立高校免费生和付费生并行的招生双轨制最终走向了全面的收费并轨，但所收学费并非全部培养成本，国家财政性补贴仍占重要部分。公立高校创建“公有民办”二级学院或与社会力量合作举办的“混合型”二级学院，正是缘于公立高校本身不能全部私有化或民营化，所以才会有这种在保持公有属性前提下利用部分资产采取市场手段收取学费以弥补公共经费不足的变通方式。

同时，这种公益性逻辑约束了民办高等教育的发展。尽管民办高校在改革开放初期就已兴起，但无论是由于体制政策方面还是社会信任方面的原因，它们都未获得足够的发展空间，所以至1999年“扩招”前夕，民办高校仍处在高等教育系统中的边缘地位。从是否具有独立颁发学历文凭资格的角度看，民办高等教育分为民办高校与民办高等教育机构两大类。从表 4中可以看出，民办高校的主体是正规教育体制外的“非学历”教育机构。事实上，直到1994年，国家才首次受理和审批了民办高校独立颁发学历文凭的资格(北京吉利大学, 2009, 第29页)。这类民办高校无论是学校数量还是在校生人数，在1999年之前都没有占到同级高校的1%。因此，民办高校很难成为高等教育规模快速扩张的主要载体，这也从另一面回答了为什么会需要独立学院这一新型组织种群。

寻找合法性始终是民办高等教育发展的一个主题(郭建如，2003a；姜华、丁楠，2008)。民办高校在诞生之初，就面临着“投机”“唯利是图”“违背教育规律”等质疑；反映在政策层面上，也总是伴随着“鼓励”与“限制”的反复和摇摆，具体到是否可以营利，则采取了允许取得“合理回报”之类的模糊规定。在这种情境下，民办高校一方面公开否认办学营利行为，并竭力采用各种措施将自己装扮成一个“公益组织”(吴重涵，2010)；另一方面也积极“借助”或“依附”公立高校，以提高自己的社会地位。实际上，对公立高校的依附，从民办高校刚兴起时就存在，包括租赁教室、聘用兼职教师、聘请退休领导、寻找“挂靠”单位以及借用学历文凭颁发资格等(Yan Fengqiao, 2002, p.377；林小英, 2004, 第41-62页)。依附的方式在早期更多是属于非正式的人际关系，但这种方式到了市场改革中后期则已经不能适应日趋激烈的教育市场竞争，因而升级为组织之间的正式合作——创建一个新的教育组织，以获得具有公立高校属性的身份标识。这和经济领域私营企业带“红帽子”以赢得合法性的逻辑如出一辙。

四川师范大学电影电视学院的产生即是一个典型。它的前身是一对具有教育理想的夫妇于1992年创办的四川影视艺术进修学院(以下简称影视学院)。访谈时，这对创始人说到，创办初期，学校在专业人才培养上得到了专业人士以及学生们的认可，但由于不具备颁发学历文凭的资格，这种单纯培训性质的教育机构很难获得理想的发展(访谈资料012009112401)。经过“高人”指点，他们想到了与公立高校合作的方式，并最终于1995年找到了四川师范大学(以下简称川师)。此时，川师的校长正在为筹措办学经费而着急发愁，尽管最初并未得到省教育行政部门的明确支持，但他认为借助民办学校灵活的办学机制正是解决难题的有效渠道，于是大胆地决定和影视学院合作(访谈资料022007060102)。双方合作的基本方式包括：以川师“二级学院”的名义和影视学院的教学基地，联合成立“四川师范大学电影电视学院”；川师负责招生计划和毕业文凭，以及公共课教学，影视学院负责专业教育、日常管理和校园建设；办学经费主要来源于按照成本收取的学费，学费的30%作为“管理费”上交四川师范大学(其中15%返还用于二级学院进行校园建设)，其余70%由学院支配(访谈资料012009112401；顾美玲，2003；2006)。简而言之，川师是以校名无形资产和学历颁发的政策资质，影视学院是以资金和专业技术，双方共同“出资”创建了一所适应教育市场需求的高校组织。合作双方都受益匪浅，一方解决了“身份”问题，另一方增加了经费收入，合作产物——四川师范大学电影电视学院——获得了快速发展。这种合作模式深具启示意义。相比郑州大学升达管理学院，公立高校的合作方由带有慈善性质的基金会变成了具有经营性的民办教育方，由此距公立高校与私营企业的合作模式也仅剩一步之遥。事实上，在“扩招”政策提出之后，川师又依次成立了7所类似的二级学院，合作对象已扩展到了私营企业。后来，四川省确认的13所独立学院也都采用了这种模式。因此，四川师范大学电影电视学院构成独立学院第二种亚类型(民办型)的一个先驱。但这种类型更为直接和更有影响的范例，却是产生于江浙一带的苏州大学文正学院。

1997年爆发的亚洲金融危机一度使中国经济增长严重受挫，企业损失惨重，为了盘活资产和获得更好的投资回报，一些企业开始将注意力转向教育领域。实际上，由于中国高等教育领域长期“供不应求”，早在20世纪90年代初这一领域就开始了“投资式”的发展，一些民办学校采用“校银结合”、建立“教育投资公司”等资本运作方式壮大起来(姜华、丁楠，2008；邬大光，2001；郭建如，2003b)。但由于教育公益性逻辑的限制，直到1998年全国民办普通高校才发展到22所，尤其层次较高的本科教育只有1所。中国高等教育系统具有明显的等级分化的结构特征，在系统中的地位越高，就越能获得资源——无论是政策资源还是市场资源。因此，从投资角度来看，投资处于边缘地位的民办教育领域，面临着资源相对匮乏、回报周期长等风险。但与公立高校合作办学则在一定程度上可以克服上述困境：一是依托久负声誉的公立高校，可以迅速在高等教育系统中占据较高地位；二是办学层次从一开始就被定位于较高的本科教育，有利于吸引大量生源。这种优势，相关公立高校和私营企业都深谙个中三昧，彻底走向市场化并不可取，经济领域一度大放异彩的双轨制又以一种隐蔽的方式在教育领域获得再生。

苏州大学文正学院正是这些逻辑的产物。它于1998年12月由苏州大学与凯达房地产公司合作创办，是江苏省最早的民办二级学院，也被认为是全国最早的民办二级学院之一。创办之初，凯达房地产公司由于经济不景气而在市郊开发的一处房产卖不出去，想转为投资教育之用，主动找到苏州大学寻求合作；而此时苏州大学正在寻求扩大办学规模的途径，但受限于土地和经费短缺，于是双方一拍即合，很快达成合作协议。合作是以股份制形式展开的：学院由双方根据各自优势资源投入组建而成，苏州大学主要负责包括教学管理、师资配备等软件投入，而凯达房地产公司负责土地、房产和教学设施等硬件投入；在管理事务上，双方也根据投入情况进行了分工，前者主要负责教学管理，而后者主要负责资金筹措；体现在治理结构上，学院实行董事会领导下的院长负责制，董事会由双方成员构成，后者出任董事长，前者选任院长；相应地，在收益上双方也是根据投入情况进行分成。总之，学院是一个具有独立法人资格、独立校区和独立(财务)核算的教育组织实体；但属性则是苏州大学下属的“公有民办”二级学院。如果不是“公有”制度安排，苏州大学不敢参与合作办学，江苏省政府也不会予以批准。这正是教育公益性逻辑与市场机制相互作用的典型产物。这种形式很快因其良好的投资效益引起了广泛效仿。根据访谈(访谈资料012011112103，012011011906，012011052104，zt2010040907)以及其他调查(文东茅, 2003, 第7页；陈汉聪, 2009, 第106页)推算，除了上交公立高校的管理费用和学校日常经费支出外，民办二级学院每年的办学结余约为学费的40%左右——依据每位学生10000元，以及每校10000名学生估算，这一结余数额为4000万元左右。再从学校经费收支特点看，学费为一次性即时收取，这意味着学院每年开学时会产生1亿元左右的现金流，而日常运行经费支出则以学年为单位。因此，当这种办学形式遇上寻找新的利润增长点的投资者，它就有快速扩散开来的潜力。但它的广泛扩散还有赖于另一重因素的作用，即中央政府的允许。

(四) 经济需要和中央默认

前文已经论及，中国行政制度一方面激励地方政府进行创新，另一方面保证创新的合法性最终需要得到中央政府的确认。民办二级学院虽然是地方创新的产物，但它向全国范围的扩散以及最终取得合法的地位，都与中央政府的态度密不可分。

1998年，教育部在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出，到2010年中国的高等教育毛入学率要达到15%；与此目标相适应，高等教育发展方针是“积极稳步”，以致当时有学者撰文呼吁大力发展高等教育(陈学飞，1998；何祚庥、兰士斌，1998)。但1999年开始实施的“扩招”政策，却远远超乎对“大力发展”的一般理解。这一策略直接产生于当时经济形势的需要，背后则是“经济增长至上”观念的体现。为了扭转1997年金融危机后的经济疲软状况，中央采纳了一位经济学家高校扩招1倍以扩大内需的上书意见，在1999年高考前仅一个月时出台扩招政策，将原定于扩招22万人的计划急剧增加到41万人，增幅将近1倍(Yan Fengqiao, 2002, p.386；陈学飞、展立新，2009)。在权威体制下，中央的“扩招”要求给地方政府和公立高校施加了巨大的压力，并促使它们积极行动起来。此时中国高校经过近10年的“内涵式”发展，潜力已基本释放殆尽，“扩招”目标很难再通过挖掘原有公立高等教育系统内部的潜力来实现(教育部全国独立学院问题研究课题组，2006)；纯民办高等教育也不能成为实现这一目标的主力，于是寻找新的出路已刻不容缓。

在提出扩招政策后，中央授权省级政府确定学费标准，不少大学借此降分高收费录取学生，一定程度上学费双轨制重现。但“双轨制”已经“声名狼藉”，舆论批评，政策禁止。如何将“高收费”行为在形式上与母体高校分离开来又不丧失公立高校优势并取得合法性，成为一种“创新”期待。“民办二级学院”这种模式正是在这一形势下得到“重视”，并被赋予新的使命和合法性。相比招生双轨制和整体转制，二级学院模式既民办高校可使得公立高校在组织之外利用市场机制，从而能减少针对公立高校自身有损公益性的批评；又相比以招收成人学生为主的策略，它针对的是适龄人口，提供的是正规教育，更能获得市场青睐，这就有可能使其在既不依赖国家财政经费而又能获得社会认可的情况下实现快速发展。因此，这一模式自然会得到急于实现“扩招”任务的地方政府的大力支持。江浙两省正是这种模式的先行者——江苏省和浙江省在它们各自第一所民办二级学院成立之后不到两年的时间里，又分别批建了24所和22所类似学院。四川省则给我们提供了另一种案例。虽然四川师范大学电影电视学院早在1995年就已经创建，但四川省政府出于谨慎，直到2000年才给予正式批准，且本省内其他类似学院也都只是在1999年后才陆续成立，正是扩招政策下中央政府的态度变化影响了四川省政府对这类办学形式所持态度的变化。

江浙两省“民办二级学院”的尝试并没有马上得到教育部的肯定，转变是在中央决定实施“扩招”之后发生的。苏州大学文正学院创立之初曾在教育部内部引起争论，教育部多次派人前去调研，并一度持有质疑态度，以致差一点使其夭折；但后来在一位领导人实地考察之后，这种新形式才被确定“允许尝试”。浙江省也经历了类似的情况。根据浙江省教育厅的介绍，当初教育部部长曾先后两次前去考察，第一次并没有表态，直到第二次才表示“值得尝试”(访谈资料022008112301)。江浙两省的尝试直到2000年得到教育部的认可，但这一态度并没有立即对外公开。随后，教育部分别于2001年7月和11月在贵阳和东莞召开了两次相关研讨会，直到2003年出台第一份正式文件(教发[2003]8号文)之前，教育部的基本态度一直都是：“先不急着下结论，允许大家积极探索，同时注意跟踪调研”(张保庆，2005)。这恰是一种带有鼓励性的默许态度，正是这一态度促成了民办二级学院在省份之间的学习和仿效，并最终导致其在全国范围的扩散。

继江浙两省之后，辽宁、吉林、湖北、云南、湖南等省份也先后快速试办民办二级学院。辽宁省始于1999年，至2003上半年全省共举办了27所；吉林省开始于1999年，到2002年底全省已有11所；湖北省开始于2000年，至2003年4月份共创建32所；云南开始于2000年，至2002年7月全省共有8所；湖南省开始于2001年，仅一年之后，就创建了17所。(文东茅，2003；来茂德，2004；教育部全国独立学院问题研究课题组，2006；陈汉聪，2009；湖北省教育厅提供资料)根据教育部的不完全统计，到2003年，这类二级学院在全国已经发展到了360多所(张保庆，2005)，一个新的组织种群已经赫然形成。当时全国本科院校总共644所，按照每所本科院校平均举办1所二级学院来推算，约有一半公立本科院校参与其中。根据我们对浙江和湖北的实地调查，实际上两个省凡具备条件的公立高校都举办了民办二级学院。这充分说明，这一组织种群最初的成长主要取决于它所能获取的资源条件，只要资源需求得到满足，它就能达到最大的环境承载数量。

(五) 道义责任、规则变通与自我主义

就在民办二级学院在中央的默认之下快速扩散的同时，它却引起了广泛的社会争议。此时，教育公益性逻辑再次发挥了对市场机制的反向制约作用，但这次是通过社会逻辑的中介作用才实现的。

教育领域内流行一种说法，将民办二级学院称为“怪胎”(戴劲松，2004)，批评其实质上是公立高校变相实行收费“双轨制”，是“拿钱买分”。有的学者则认为其产权体制不合法，办学类型不符国情，是一种制度上的倒退，有损教育质量和教育公平(张国华，2002)。批评尤为集中在“校中校”的办学模式上：首先，这类模式被认为损害了母体高校统招生的权益——不同分而同机遇，其毕业生会造成劳动力市场信号的混乱。其次，这种模式对纯民办高校产生了冲击，被认为通过不平等竞争挤占了纯民办高校的生存空间，从而引发了诸如西安地区大量民办高校上京告御状的抗议行为(张永平, 2009, 第114页)。最后，这种办学模式也被认为“公产私用”，公立高校利用国有资产招收高价生，所得收入很大部分被用于改善本校教师待遇。因为政府负有道义责任的社会逻辑，教育部对这些批评尤其有关“校中校”的说法特别重视(周济，2003)，再加上这种模式扩散过程中出现的其他问题，教育部终于在观望4年之后出台了相关政策，对此进行规范。

总体上，教育部的政策对这种办学模式持一种肯定和扶持态度，将其视为高等教育办学形式的制度创新，期望这一形式能结合公办体制和市场机制的双重优势，更快更好地促进中国高等教育的规模扩张。但有关教育公益性的批评促使政策制定者特别强调“独立性”问题，即强调“民办二级学院”应成为独立于母体高校的组织实体，因此最终将其正式命名为“独立学院”；也特别强调这类学院采用的是一种不同于公办的新机制，即“民办机制”，以使这种办学组织在办学属性上与公立高校区分开来。这些要求最终确认了独立学院是一种既不同于传统公立高校，又不同于纯粹民办高校的新型高等教育组织形态。政策的出台也结束了独立学院在特定时期的“无序”扩散，但却并没有使它形成稳定的制度模式。

“差序格局”的社会逻辑并非仅以中介形式发挥作用，实际上它以一种深层的思维方式和行为方式渗透到了独立学院诞生的各个环节。当公立高校为解决自身经费短缺困境引入市场机制之时，当私营企业为追求更高投资回报而寻求与公立高校的合作之时，当地方政府为解决本地财政投入不足和高等教育需求而支持引入民办机制之时，当中央政府为解决经济危机而实施扩招政策进而默许独立学院的发展之时，当中央政府为避免遭受教育公平性批评而强调独立学院的独立性与民办性之时，当学生家庭为子女获得高等教育机会而青睐独立学院之时，我们都能看到规则变通和自我主义所发挥的作用。

进而言之，争取上学机会，是家长为孩子及其家庭谋取更好的前途；争取生源，是学校为获得更好的生存和发展；扩大招生，是政府为了满足“社会”需要：三者结合是独立学院即使不断面临争议仍能获得快速发展的根本原因。仅从分析角度看，我们暂不谈独立学院“高收费”“降分录取”所引致的入学机会的公平性问题，而是仅就“违规招生”现象而言，它的大规模发生并非仅是办学者的欺骗或投机行为单方面所能造成，某种程度上这是一种多方“共谋”的结果。另一种典型情况是，我们在调查中了解到，所有公立高校与私营企业的合作办学首先都是基于私人性的人际关系而达成的，而不论这种关系是基于校友、师生、同乡、朋友或其他哪种纽带(访谈资料012010112909，012010041419)。这种私人纽带的连结，在独立学院的其他相关行动者之间也同样存在。一定程度上，正是这种人际联结促发了独立学院在无章可循之情况下的诞生，且不管它的诞生到底是属于制度创新抑或投机行为。

 四、结论与讨论

从种群生态学的视角，独立学院的诞生是一种剧烈的制度变迁。当公立高校因为财政约束、民办高校因为合法性弱而不足以承担高等教育规模扩张的需求，而此时又存在一个足够支撑的资源空间，生发新的高等教育组织种群就成为环境选择的制度变迁方式。之所以是一种“公私混合”的组织形式并形成了两种亚类，首先是因为市场逻辑和教育逻辑的相互作用。市场逻辑的确立不仅给公立高校利用市场机制提供了合法性，而且提供了可借鉴的具体组织形态。两种亚类分别类似于国有企业改革所采用的“集体制”和“股份制”形式，而最终都在形式上体现为一种市场组织，这也与国有企业成为公司化的市场主体之改革趋势相符。但受教育公益性逻辑的反向制约，公立高校及独立学院不可能像公有企业那样大批量私有化。实质上，教育系统特有的结构和观念反而使独立学院保留和变异了资源获取的双轨制，使其尽享两种体制的优势，但也使其后续发展备受争议。

这种新的组织形式也是地方创新的产物。高等教育系统的分权改革给了条块关系中的地方以更大权限和责任。但权威体制的基本逻辑并没有改变，当中央政府为解决经济危机问题而提出高校扩招政策时，教育部也只能默许这种“创新”的存在，并加速了地方对它的采用，从而促成其在特定时刻全国范围内扩散。这种扩散同样引起了教育公益性的反作用，以致教育部最终出台政策将其界定为“独立学院”，强调其相对于公立高校的独立性和民办性。这在总体上反映出，教育领域始终没有形成自主的专业权威，改革开放之前依附于政府的逻辑，之后则同时依附于政府的逻辑和市场的逻辑。这是扩招政策对独立学院的扩散具有根本性影响的重要原因。当政府的治理观念是以经济增长和数量扩张为主之时，独立学院随之成为高等教育规模扩张的一种主要载体。差序格局的社会逻辑则为这一切的发生、变化乃至将来的走向提供了基础。

我们可以看到，独立学院作为一个组织种群的形成和扩散，其关键性因素是资源获取问题——包括公立高校的数量和条件、生源、资金等等，种群生长的焦点在于解决办学经费不足，只要生源充足、公立高校条件允许和资金充沛，独立学院可以达到最大招生承载量。从这个角度看，作为资源配置机制的市场制度自然成为主导性的逻辑，而其他逻辑则围绕着这一逻辑发挥作用。但制度逻辑不仅仅提供资源，而且形塑什么是资源，界定资源的使用框架，这使得独立学院最终采用了一种“公私混合”的组织形式。也正是在这种界定的过程中，制度逻辑将与独立学院相关的各种行动者密集地关联起来，逐渐形成了一个以独立学院为中心的组织场域。一旦场域形成，就决定了独立学院发展的焦点将不再是资源获取问题，而是如何获得共识的问题：独立学院如何从制度上得到界定？它的合法性依据何在？此时，制度逻辑之间的相互作用机制以及主导性的制度逻辑将会随之发生转变，当这些制度逻辑不能达成协调，独立学院的制度化就会陷入困境之中，这也就是围绕独立学院的困惑和争议不断的根本原因。(王富伟，2012)

那么，对独立学院这一特定组织形式起源的分析，能获得什么理论启示呢？首先，出于分析需要，我们已经对源自美国的制度逻辑理论做了调整。我们将制度逻辑适用到了“社会”层次。我们认为，只有考虑了一个社会的一般交往规则，才能对其他具体领域规则的作用做出更为深入的分析。当西方学者视其基本社会规则为理所当然而不再予以分析时，我们缘于后发国家且处在结构转型阶段，更需认识自己的基本处境。其次，对于发生剧烈变迁的中国制度现象的解释，仅仅靠单一逻辑或简约理论模型是不合适的(周雪光、艾云，2010)。正如在本文中，我们不仅采用了多重制度逻辑理论，而且将其与组织种群生态学结合起来，同时考虑了资源和合法性因素，以及它们之间的作用机制，这有助于回应社会科学中利益与观念之关系的经典讨论。最后，文中所涉及的教育、市场、政府和社会四重制度逻辑分析框架，不仅适用于分析教育领域的其他现象，对其他领域的制度变迁同样可以尝试——如果将教育制度领域替换为某一特定领域，同样可以分析具体现象是如何被其与政府、市场和社会所共同形塑。

在这里，分析的焦点是中国社会深刻的制度变迁。我们看到，教育、市场、政府和社会中，前三者都已具有现代社会的性质，而后者更易延续传统，它们之间的相互作用某种意义上意味着中国社会变迁中现代与传统的深层交织。在这一案例中所体现的是，尽管作用主体和作用领域已有所变化，但社会逻辑的传统特质并未根本改变，其他三者则是在其基础上发挥作用。不过值得追问的是，在多重现代性因素的持续冲击之下，中国社会的基本交往规则能否发生质的变化？质变的方向是什么？回答这一问题，正是深入理解中国社会变迁的关键所在。

(致谢: 本文的成文与修改得益于与学友王旭辉、沈文钦、于洪霞和赵树贤的讨论，以及匿名评审人的建设性意见，在此特表感谢！)

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