陈鹏, 王君妍 | 从权利到地位：学生法律地位的法律追溯与权利保障

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特稿

教育法治：教育主体法律地位

从权利到地位：学生法律地位的法律追溯与权利保障

文 / 陈鹏 王君妍

摘要：学生的法律地位是教育法学研究的基本理论问题，也是我国教育法治进程中的重大实践问题。学生的权利与义务是学生法律地位的体现。基于现行教育法律关于学生权利义务的规定，可将学生的法律地位归纳概括为民法上的特殊民事主体和行政法上的特殊行政相对人。但当前学生受教育权的可诉性、程序性、公正性不足，有必要将受教育权的救济纳入行政司法审查的范围，对学生权利进行全面救济，并兼顾实体权利与程序权利，依法保障学生受教育权的实现。

关键词：学生法律地位 ; 权利义务 ; 权利救济

作者简介

陈鹏，陕西师范大学教育学院院长、教授、博士生导师，教育部政策法规司与陕西师范大学共建教育立法研究基地主任。

目录概览

一、我国现行教育法律中关于学生权利义务的规定

二、基于学生权利义务的学生法律地位溯源

三、学生受教育权救济的现实困境

四、学生法律地位的明晰与权利保障

法律地位是主体在法律上的人格，包括该主体的权利义务内容和与其他相关主体的法律关系等（姚金菊，2010）。法律地位决定法律关系主体的权利与义务，决定法律关系的性质以及权利救济的方式。如果说法律关系主体的权利义务是基于其法律地位而获得的，那么，从现行法律规定的权利义务也可追溯、归纳出特定主体在特定法律上的地位。学生的法律地位是教育法学研究的基本问题，也是我国教育立法进程中的关键问题，依据我国现行教育法律厘清学生的法律地位，有利于我国教育法律体系的完善和教育法学基本理论研究的深化，进而推动学生合法权益的保障。

一、我国现行教育法律中关于学生权利义务的规定

     如果从清末教育法制算起，我国教育法制历程已过百年。新中国成立后虽也有零星的立法，但教育法制的全面建设始于改革开放之后。1982年，国家拨乱反正颁布了新中国成立以来我国的第四部宪法，我国法律体系的建设与完善从此有了宪法依据。从1980年的《学位条例》到2002年《民办教育促进法》，国家立法机关通过并颁布了7部教育法律，基本形成了具有中国特色的教育法律体系。其中，1995年第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《教育法》是我国教育领域内的基本法律，它全面规定了学生的权利与义务，其他部门法对不同教育阶段或教育类型的学生权利义务也有具体规定。在我国现行法律没有明确规定学生法律地位的背景下，归纳提炼现行教育法律中关于学生的权利与义务，有利于从类型的视角更加明确学生在不同法律上的法律地位。

     以《宪法》《教育法》为基础，结合其他教育法律关于学生权利的规定，我国学生的权利基本可以概括为如下六方面（陈鹏，2005，第139—143页）。

（一）受教育机会平等权

     我国《宪法》《教育法》等①法律均涉及对公民享有无差别受教育机会的确认，明确规定了学生受教育权的平等性。义务教育阶段适龄儿童具有平等的入学权；非义务教育阶段学生的入学权，根据教育机会均等原则，通过国家统一的入学考试，为公民获得非义务教育阶段的受教育机会提供了公平竞争的环境和公正选拔的途径，为受教育权的分配提供了一种较为客观的尺度，最大限度地保护了公民受教育机会的平等（劳凯声，2011）。国家举办的各种水平考试、自学考试，对公民所达到的教育水平是具有法律效力的认定。无论公民以何种形式参加学习或接受教育，只要通过了规定的国家教育考试，不论性别、种族、社会经济基础、家庭出身，其学业都应获得国家和社会的认可，都可以获得入学权，即使是违法犯罪但未接受刑法处罚的未成年人，也享有与其他未成年人相同的平等入学机会。

（二）享有教育资源权

     享有教育资源权是保障学生参加学习、接受教育、享有实质性受教育权的前提和基础，是学生受教育权的具体体现。《教育法》②针对学生参与教育教学、享有物质资源等进行了规定。学生有权“参加教育教学计划安排的各种活动”，如本年级本班的授课活动、围绕课堂教学所安排的课外活动等。活动的开展离不开物质条件，学生有“使用教育教学设施、设备、图书资料”的权利，如使用教室和课桌椅、查询和借阅图书资料、使用实验室及实验室内的仪器设备。随着社会的发展和科技的进步，教育教学设施和设备将会不断更新、完善和现代化，图书资料也会越来越多样化，学生使用教育教学设施、设备、图书资料的权利的具体内容也会随之增多和扩大。学校必须组织好各种教育教学活动，保证所有学生都有权且能够平等地享有学校教育资源。

（三）获得物质帮助权

     获得物质帮助权体现了政府为帮助学生完成学业所提供的物质性帮助，是学生的一项实质性权利。《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》③中都有对于国家应当为学生提供物质帮助，确保其完成学业的要求，其中发放奖助学金和贷学金是最为普遍的帮助形式。奖学金和贷学金主要适用于高等学校和中等专业学校的学生，奖学金用于奖励勤奋学习、品学兼优的学生，贷学金用于贷款给经济困难的学生，以帮助其完成学业；助学金主要适用于义务教育阶段的学生。通过物质赋予，为学生排除实现受教育权的客观障碍，使保障学生受教育权成为一种国家担当和社会责任（徐国兴，2008）。

（四）获得相应的公正评价权

     获得相应的公正评价权是指学生在教育教学过程中，享有要求教师、学校对自己的学业成绩、道德品质等进行公正的评价，并客观真实地记录在学生成绩档案中，在毕业时获得相应的学业成绩证明和学业证书的权利（刘声涛，2015）。在中小学教育阶段，学生的学业成绩评价和道德品质评价将会对他们的一生产生重大影响和作用。我国《教育法》《民办教育促进法》④等对学生应获得的公正评价予以明确，并强调了接受不同性质教育的学生的权利一致性。这要求学校和教师在评价学生的过程中一视同仁、不偏不倚，按照规定的标准进行评价。在中小学生及其监护人对学生的档案和成绩记录产生疑问时，学校有义务为他们提供适当形式的便利，以澄清事实和纠正失误。

（五）获得学业证书与学位证书权

     获得学业证书与学位证书权，是在校学习的学生获得某一阶段学业成绩等状况的评定结果的权利（陈鹏，2004）。学业证书包括毕业证书、结业证书和肄业证书等，《教育法》第43条第三款规定，学生“……完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书”，为学生获得学业证书和学位证书的权利奠定了基础。《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》⑤等法律则明确了不同教育阶段和教育类型的学生在教育教学活动中享有的证书获得权，使获得学业证书与学位证书权更加细化。学生在思想品德等方面合格的前提下，学完或提前学完教育教学计划所规定的全部课程，经考核（考查、考试）及格或修满学分，在该教育阶段结束时均有获得相应学业证书以及学位证书的权利。从本质上看，学业证书、学位证书是对学生某一受教育阶段的学业成绩、学术水平和品行的终结性评定，它对学生升学、就业和今后的发展具有重要的作用。

（六）受教育申诉权与诉讼权

     《教育法》第43条第四款规定，学生的权利包括“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。《教育法》作为我国教育领域的基本法，对于学生的受教育申诉权与诉讼权进行了权利赋予，并且没有限定具体权利内容，预留了较大的权利救济空间，但也造成了权利维护实践中的疑惑。受教育申诉权是指学生在受到学校处分或认为学校、教师侵犯其人身权、财产权时，向学校或主管部门申诉，请求处理的一种自我保护方式和权利，当学生所受侵权严重时可以对侵权者提起诉讼（尹晓敏，2004）。诉讼包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼。学生对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的诉讼，主要属于民事诉讼的范围。根据《民事诉讼法》的规定，学生可以对学校或教师侵犯其受教育权、财产权、人身权、知识产权提起申诉或诉讼。依据我国教育法律规定，学生的义务主要有接受教育、遵守法律法规、遵守校纪校规、养成良好品行、努力学习等⑥。

二、基于学生权利义务的学生法律地位溯源

     由于学生身份的复杂性和多样性，我国现行教育法律并没有统一规定学生的法律地位，而是通过具体的法律规定了学生的权利与义务，从上述相关规定来看，主要围绕学生的受教育权和学校对学生的学籍管理、处分权展开，部分条款也涉及学生与政府的法律关系，但主要是学校与学生的法律关系。基于有关学生权利与义务的规定，依据法理学的基本理论，我们可以从民法与行政法的视角，归纳概括出学生的法律地位，即特殊的民事主体和特殊的行政相对人。

     从民法的角度讲，学生是依法在学校接受教育、取得学籍的公民（刘冬梅，2004），既具有公民享有的一般财产权与人身权，又具有作为学生享有的特殊民事权利。所以，现行教育法律法规均涉及了不同受教育阶段学生人身权与财产权的保护问题，尤其是针对无民事行为能力或限制民事行为能力的学生，《义务教育法》《学生伤害事故处理办法》《侵权责任法》《未成年人保护法》等法律法规中都有较为细致的规范，学界对此看法较为一致。当前，从理论的视角和实践的关切而言，最为迫切需要明晰的是学生的受教育权问题。

     无论在实践中还是在理论上，受教育权都是一个极为模糊的概念。自20世纪50年代以来，由于国际社会对基本人权和自由的普遍关注和尊重，大多数国家的宪法都确认了公民受教育的基本权利，我国宪法对此也有明确规定。但关于受教育权是政治权利、生存权、发展权还是学习权，以及受教育权的内容等，学界看法并不一致。

     从宪法与现行教育法律中可以归纳出：受教育权是公民的一项基本权利；每个公民都有平等地接受教育的权利；在义务教育阶段，公民的受教育权是一种权利与义务的复合体（申素平，陈梓健，2018）；在非义务教育阶段，公民的受教育权是一种可以选择的自由权利；公民的受教育权要求义务相对方提供积极的条件和机会来实现权利主体的权利，尤其是在义务教育阶段（尹力，2002）。

     但对于受教育权是否属于民事权利，我国《民法通则》《民法总则》《民事诉讼法》以及最新通过的《民法典》中都没有规定，这就为教育法律的实施带来很大困惑。一方面我们明确规定受教育权是公民的基本权利，而另一方面现行法律中并没有规定学生的受教育权受到侵害后如何救济。从2001年“齐玉苓诉陈晓琪等侵犯受教育权案”到2020年“陈春秀被冒名顶替上学”事件，宪法司法化一直是困扰我国教育法律实施的瓶颈。2001年，最高人民法院《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》认为，以侵犯公民姓名权的手段侵犯宪法所规定的公民受教育基本权利，并造成具体损害后果的，应承担民事责任，这是我国“宪法司法化”的第一案（苏林琴，2002）。虽然该司法解释并没有直接规定侵犯公民受教育权应承担民事责任，而是规定以侵犯公民姓名权为手段造成了公民受教育权损害后果的应承担民事责任，但已是教育法律适用中的历史性进步，为公民受教育权的保护提供了司法依据。遗憾的是，2008年该司法解释被废止，受教育权的法律适用问题又成为我国教育法律实施中的空白点。“陈春秀被冒名顶替上学”事件，以及媒体曝光的“山东省集体高考冒名顶替事件”等，使受教育权的救济又一次成为社会热点。在现行法律没有明确规定的现实背景下，全国人民代表大会常务委员是否可以进行相应立法或做出立法解释，明确规定侵犯公民受教育权应该依法承担民事法律责任和刑事责任，或由最高人民法院再次做出司法解释，以化解当前教育法适用的困境。

     从行政法的视角分析，学校是法律法规的授权组织，是特殊的行政主体（申素平，黄硕，郝盼盼，2018）。2014年12月，最高人民法院发布指导性案例38号“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”和39号“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”，明确规定了公立高等学校特殊的行政法地位，明确了公立高等学校与学生之间的关系不是平等的民事关系而是特殊的行政法律关系，他们之间因管理行为而发生的争议不是民事诉讼而是行政诉讼。2019年，我国台湾地区“大法官”解释第784号申明，根据台湾地区法律，各级学校学生认为其因学校教育或管理等公权力措施而遭受侵害时，即使学生身份未发生改变，亦可依法提起行政诉讼，并寻求相应救济。

      如果法理学和司法实践都已确认学校的特殊行政主体地位，那么，作为特殊行政主体行政行为相对人的学生的法律身份也随即确定，即特殊的行政相对人。学生与学校之间构成特殊行政法律关系或特殊行政管理关系（覃红霞，2010），也就是大陆法系行政法理论中所谓的特别权力关系。特别权力关系理论强调学校与学生地位的不平等、学生义务的不确定，学校可以制定特别规则并依据规则处罚学生，而学生不得诉讼。这一理论是从公共利益出发，维护正常的学校教育教学秩序，但其缺陷与实践困境在于排除法律保留原则，忽视作为行政相对人的学生享有的宪法权利，剥夺学生权利救济的手段，违背法律面前人人平等的原则。正因如此，这一理论在第二次世界大战后经历了两次较大修正。第一次是二战结束后，将特别权力关系分为基础关系与管理关系，涉及学生身份或学籍改变的基础关系，学生可以依法起诉；第二次是20世纪70年代，重要性理论进一步明晰，凡学校的管理行为对学生受教育权有重要影响的，学生都可以起诉。⑦我国若干典型教育行政诉讼案例，如“甘露诉暨南大学开除学籍决定案”“于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案”等，在司法实践上都充分肯定了学生作为特殊行政相对人的权利。我国台湾地区2011年发布的“大法官”解释第684号以三起高校学生诉讼遭拒案为判例，明确大学因教育目的或维持学校秩序所作出的行政处分或其他公权力措施，即使逾于退学或类似处分之外，仍受“宪法”第十六条有权利即有救济之意，允许学生提起行政诉讼。这同样肯定了学校为行政权力主体，学生受教育权及其他基本权利受损属于行政诉讼的受案范围。

     学生作为特殊的行政相对人，有义务接受教育、遵守法律法规、遵守校纪校规、养成良好品行、努力学习，我国教育法律对此有明确规定。但如果学校没有依据法律法规或学校的校纪校规对学生的学籍实施管理、处分，或拒发学位证书和毕业证书等，势必会对学生受教育权造成现实影响，进而影响学生生存权与发展权，学生当然可依法维权。所以，现行《教育法》《行政法》和《行政诉讼法》的修改，应该非常明确地规定学校作为特殊公法主体的法律地位，以及学生作为特殊行政相对人的法律地位，为我国教育法治化和学校治理现代化奠定法律基础。

三、学生受教育权救济的现实困境

     学生法律地位集中体现在其受教育权上。“湖北王俊亮被冒名顶替事件”“河南王娜娜被冒名顶替事件”等一再触动教育公平问题，引发众议。学生如何通过司法渠道维护个人权益，已经成为教育法治进程中备受关注的问题。但从司法实践来看，除“罗彩霞诉姓名权纠纷案”等少数案件能够获得相应赔偿、当事者受到法律惩处外，诸多学生权益受侵害问题未能见诸报端，甚至无法进入司法程序，学生的权益保障仍然面临重重司法困境。

（一）受教育权利可诉性不明

     根据《宪法》和《教育法》对受教育权的一般性规定，受教育权是学生在接受教育过程中产生的权利，包括参与教育教学活动权、获得奖助学金权、公正评价权等，但是受教育权是否为一项可通过司法诉讼维护的权利，在现行法律中并未明确。

     首先，受教育权作为一项宪法权利，是公民神圣不可侵犯的基本权利，理论上具有可诉性，2001年“齐玉苓诉陈晓琪等侵犯受教育权案”后最高院对该案的司法解释也确定了中国宪法的可诉讼性问题，但是2008年最高院废止了关于该案的司法解释，使得我国宪法的可诉性再次成为教育法治建设进程中亟待探讨的重要问题。其次，《教育法》关于学生权利的救济提出了学生对学校处分不服可以申诉，以及人身权和财产权受侵害可以提出申诉或提起诉讼。那么，判断受教育权是否在人身权和财产权范围之内，是确定受教育权能否以民事权利侵害提起民事诉讼的关键。人身权和财产权是民法规定的公民基本权利，按照《民法典》相关规定，人身权指人格权和身份权，具体包括姓名权、名誉权、隐私权、生命健康权、监护权等；财产权则是一种社会经济权利，包括物权、债权等。从现行民法规定的内容来看，受教育权不属于《民法典》规定的人身权和财产权范畴，无法确定为民事诉讼的可诉权利。再次，我国教育的特点和性质决定了行政公权力在教育活动发展过程中的重要作用，也决定了公立学校作为法律法规授权组织在教育教学活动中的特殊行政主体地位，学校与学生之间在特定事项中存在行政法律关系，学校拥有学生的学籍管理权、处分权、学位证书和学历证书授予权等，这其中都涉及学生的受教育权，据此学生是否能以受教育权侵害提起行政诉讼，法律并无具体规定。行政诉讼在司法管辖范围界定上遵循人民法院特定主管的原则，即人民法院只受理由法律规定可受理的行政案件（温辉，2000）。《行政诉讼法》第12条明确了12类行政诉讼的受案范围，其中有两款提出人身权和财产权侵害为可受理范围，但并没有明确教育相关权利的可诉性。这就导致受教育权成为一项众人皆认可但救济不明确的“真空”权利，学生受教育权受到侵害能否进入司法程序很大程度取决于人民法院的判断（沈岿，2000）。

     不可否认，“何小强诉华中科技大学拒绝授予学士学位案”“刘璐不服辽宁省教育厅申诉答复行政复议案”等案件的成功审理体现出行政法在保护学生权利方面的积极作为，但司法实践中也存在案件因被法院认定为不属于行政诉讼范围而被驳回的情况，如“大学生教师接吻被勒令退学案”等（劳凯声，2019）。司法界缺乏对受教育权可诉性的一致认识，受案和审案缺乏统一标准，无形中扩大了人民法院在司法裁判中的自由裁量权。另外，《教育法》等法律对学生权利范畴的解释较为模糊，学生要能够辨析学校内部管理行为、学校行政管理行为、外部行政管理行为等行为的性质，才能对自身所受侵害进行法律属性的判断，这在一定程度上增加了学生权益维护的难度，不利于公众建立对受教育权等基本权利的维权意识。

（二）权利救济渠道狭窄

     我国属于大陆法系国家，行政法律制度的建设深受德国特别权力关系理论的影响，在教育法律体系建设中承认学校与学生的特别权力关系，将学校对学生实施的管理行为排除在司法审查之外，学生在与学校的法律关系中处于绝对弱势地位。

     随着世界范围内民主法治进程的加快（杨成铭，2005），从特别权力关系到基础关系与管理关系，再到重要性理论的形成与实践，特别权力关系对学校教育制度的影响有所弱化。但学校的招生权、处分权、学籍管理权等仍具有鲜明的行政行为属性，属学校的内部管理行为。这意味着在学校实施招生、处分、学籍管理等行为时，学校与学生为隶属关系，仅在发生开除学籍、取消学历学位证书等改变学生法律地位的行为时可能转化为外部行政法律关系。根据特别权力关系理论，内部行政行为不具有可诉性，仅可通过申诉解决争议。外部行政关系可以通过申请行政复议获得法律救济，学位证等证书的取消也在《行政复议法》第6条限定的复议受理范围内，但其第10条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人”，又将学校排除在被申请人之外，行政复议难以实现。同时，学校行政行为造成的权利侵犯能否提起行政诉讼暂未得到法律明确，只是依赖于司法人员创造性地运用法律方可进入司法程序（龚向和，2005），这极大降低了学生获得权利救济的可能性，缩小了申请权利救济的范围。

     回顾世纪之交那场颇受各方关注的“刘燕文诉北京大学拒绝授予博士学位的行政诉讼案”，20年前权利救济遭遇的制度瓶颈至今也没有化解。在一审刘燕文胜诉的情况下，二审法院裁定超过行政诉讼的法定起诉期限而驳回刘燕文的起诉，一审结果无效。这个裁判结果表示该案不再具有行政诉讼的可能，学位授予权属于行政权力，不属于民事诉讼的受案范围，刘燕文完全丧失了以司法诉讼进行权利救济的渠道；诉讼时当事人已经脱离北京大学四年，人事关系隶属新的工作单位，也不具备行政申诉的身份和时间条件，在司法救济层面刘燕文基本没有重新获得权利救济的机会。当时刘燕文已成为中科院助理研究员，博士学位是科研工作者未来发展的必要条件，直接影响其职称评定、奖助参评资格等，且作为目前最高级别的学位，博士学位的获取难度可想而知，因而北京大学的不授予学位决定将会对当事人造成难以估量的经济和精神损失。

     对于一般学生而言，法律素养、知识储备、经济水平等维权能力无法与组织单位相抗衡，特别行政权力关系造成的权利救济渠道窄化更降低了其维权成功的几率（祁占勇，康韩笑，2017），甚至可能使其陷入维权无门的困境。

（三）司法救济的公正性不足

     学生受制于其法律地位的特殊性，在合法权益受到侵害时，本人既不能拒绝接受学校下达的各类管理决定，也无权采取强制手段制止或纠正学校的侵害行为。因此，《教育法》赋予了学生申诉和诉讼的权利，但诉讼作为调整外部法律关系的权利救济途径，并不是学生权利救济主要途径，申诉才是学生最为常用的权利救济手段。学生权利受到学校或教育行政机关的侵害时，可以依法向主管机关申诉理由，请求给予处理，其程序正当和结果公正性至关重要。“李涛诉华南理工大学撤销博士学位决定案”“中央民族大学开除学生学籍决定行政申诉案”等诸多因学校行政处理决定不符合程序合法性要求而产生的诉讼案件，证明了学校行政行为缺乏正当程序、学生申诉权保障不到位在现实中确实存在。

     为确保司法救济的公正性，我国出台了《行政复议法》《行政诉讼法》等法律，规范复议、诉讼等权利救济的实施过程，体现程序正当性，但目前尚无关于行政申诉制度的专门法律规范。除《教育法》提及学生可通过申诉进行权利救济外，《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）第6章针对高校学生申诉制度进行了规定：第59条要求成立“学生申诉处理委员会”；第60条和第61条规定了申诉时限及申请复查时限；第62条和第63条则明确了学生对复查结果有异议可进一步向学校所在地的省级教育行政部门申诉，处理期限为30个工作日，并规定了省级教育行政部门审查结论的类型。总体来看，《规定》说明了高校学生申诉的申诉流程、责任主体以及后续救济，但是并未明确负责作出申诉处理的“申诉处理委员会”的性质、地位、权利和义务进行，对其成员的产生方式、专业资质、构成比例等也没有进一步说明（樊华强，2014）。与学术委员会的学术相对独立性不同，学生申诉处理委员会主要处理学校作出的各项行政或事务性决定，由学校主导，地位更倾向于学校的职能部门（湛中乐，2017），很难保证成员不受行政权力的干扰，若成员中有较多的学校行政管理部门人员，处理结果的公平公正性则更加存疑。高等教育之外其他教育阶段的学生申诉对象还可能是教育行政部门，教育行政部门既是制度制定者也是仲裁者，如果没有完善的申诉制度对申诉程序作出法定要求，学生申诉救济权利的实现将困难重重。

四、学生法律地位的明晰与权利保障

     学生是教育法治建设的利益相关主体，是特殊的民事主体和特殊的行政相对人，其独特的法律地位决定了我国教育立法的宗旨就是保障学生的受教育权，实现宪法所规定的公民基本权利。所以，如何维护学生的受教育权是当前亟待解决的重要问题。

（一）明确受教育权的可诉性，将受教育权纳入行政司法审查范围

     从教育教学活动的实施过程看来，受教育权的边界范围和具体内容很难穷尽罗列，但是具有司法诉讼意义的具体权利并不是无限的。借助审判实践及诉讼结果可以了解到，当前教育领域产生的纠纷类型主要包括学位评定、毕业结业、处分、招生录取、办学资格、信息公开，其中学生诉讼案集中在学历学位资格、招生录取以及学生处分等方面，这些争议对学生受教育权都有重要影响，是会对学生的未来人生发展产生重大影响的行政行为（祁占勇，陈鹏，2009）。

     受教育权虽然不在《行政诉讼法》第12条的受案范围之列，但也不在其第13条规定的“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”受案排除范围之中，《行政诉讼法》没有否定受教育权进入行政可诉范围的可能性，这也是部分法院能够受理教育纠纷行政诉讼案件的重要原因之一。《教育法》第43条关于学生可诉讼的权益也没有完全限定在人身权和财产权，留下了“等合法权益”的司法判断空间。学校具有颁发学业证书、确定招生录取资格和行使处分的权力，是基于对学生学业表现、人格品性的判定而做出的行政行为，属于《教育法》第43条第四款“在学业成绩和品行上获得公正评价”的公正评价权范畴。如果不对其进行规范，这些涉及学生受教育权的行政行为有可能进一步侵害学生的发展权、生存权、人格权等。

     特别权力关系历经两次重大修正后，确立了凡涉及公民基本权利事项的，行为后果会对当事个人产生深远影响的，司法审查皆可介入的基本原则，明确了受教育权的可诉性（马怀德，2000）。在“没有无救济的权利”的法律宗旨下，将受教育权中能够对学生生存质量、社会评价、经济收入等产生重大影响的行政行为纳入司法审查范围，符合立法的根本宗旨，是教育法治化进程的必然要求。我国的教育行政纠纷已经成为类型化的行政纠纷案件，国家有必要对现行行政诉讼法律未尽事宜进行修订，或出台具有权威性的相关司法解释，统一此类案件的受理和审判标准，以回应保护宪法权利的现实诉求。

（二）健全学生权利救济体制，坚持全面救济原则

     法律救济推动了学生权益保障机制的深层次变革，它打破了行政权力的独断性，赋予行政相对人获得救济的权利。目前，学生权利救济存在方式单一、救济成本较高、救济成效不佳等问题，救济机制尚未健全，局限于申诉救济。实际上，权利救济机制包括司法救济、行政救济和仲裁救济。根据学校教育制度的特殊性，可以将学生权利救济分为校内救济和校外救济。

     校内救济主要是校内调解制度和校内申诉制度，由学校设立调解和申诉委员会，按照比例原则选择委员会成员，制定基本的工作章程，明确其权利、义务和职责，设定规范的工作流程以及调解、申诉失败时的后续处理机制。校外救济主要指诉讼、仲裁以及向学校以外的行政机关申请的申诉和复议。司法诉讼是权利救济的最终救济方式，但诉讼周期冗长、程序繁琐，加上法律制度有待完善，诉讼并非学生权利救济的最佳选择。因此，有必要尽快健全行政申诉制度，构建教育仲裁制度（陈久奎，2006）。2011年，教育部曾出台“阳光高招”办法，在高考招生争端仲裁中引入第三方，确保高校招生录取工作公平透明，减少不必要的司法纠纷。教育仲裁制度是指独立于教育行政机构、法律法规授权组织和司法机关之外的第三方仲裁委员会，对申请仲裁当事双方的争议进行调解（赵学云，2006）。在仲裁制度设计中，明确仲裁结果的法律效力，以宪法、教育法律法规等为依据制定仲裁规则，借用诉讼制度中的回避原则，最大限度保证仲裁结果的公正性。

     在具体的救济方式方面，《民法典》《教育法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》《侵权责任法》《学生伤害事故管理办法》等提出了包括但不限于撤销、变更、责令补正、责令履行、赔偿、补偿、恢复原状、赔礼道歉等方式（林莉红，2015）。学生权利救济应当以学生为本，坚持全面救济的原则，一般公民权利和学生身份权利都应纳入可救济范畴（范伟，杨司阳，2017），确认学生权益受损，选择损害最小化的救济方式弥补学生损失。

（三）加强权利救济程序监督，兼顾程序权利与实体权利

      十八世纪英国法学家边沁将哲学思想中的“实体”概念引入法学，把规定社会事实的权利义务关系的法律称为实体法，与之相对应，用来申明、证实或强制实现这些权利义务的手段，或保证在它遭受侵害时能够得到补偿的法律原则和制度称为程序法（张令杰，1994）。程序性权利即是保证行为主体主张的实体性权利得到实现的过程公正性权利，程序正当能够扩展权利主体实体性权利的保障维度，从事后救济推向事前和事中的监督，更有利于对特别权力关系中行政权力主体的行政行为实施监管，保证行政权力行使过程的合法性，为行政相对人提供更为全面的法律保障。

     在我国长期存在的法律传统中，仍有重实体轻程序的法律观念。虽然《行政诉讼法》等诉讼法律设置了较为严谨的诉讼、司法程序，但在其他非典型程序法的制定中，程序正当原则未能引起足够重视。2020年“柴丽杰诉上海大学博士学位评定案”是学生程序性权利侵害的典型案例，法院裁定上海大学仅通过学院秘书以微信告知的方式驳回柴丽杰博士学位申请，属于未履行法定职责行为。且上海大学学位评定分委员会未能证明其审核柴丽杰学位申请材料的审查行为，程序正当性存疑，认定其行为违法。现行教育法律中《教育法》《高等教育法》《教师法》等对于相关主体的权利救济程序缺乏系统的设计，学生权益保障程序缺少公正监督，程序性权利难以实现，受教育权的权利救济缺乏说服力（秦惠民，李娜，2011）。

     英美法系的听证制度可以为我们加强学生权利救济的程序正当性提供借鉴。听证制度是行政程序中的基本制度，是由案件非直接关系人依法采用准司法方式听取利害关系人申辩的制度。1215年英国《自由大宪章》的颁布确立了听证制度，并在行政领域广泛运用，随后美国在其基础上完善形成了“正当法律程序”“以程序公正保证结果公正”的原则（孙波，2015）。我国1996年在《行政处罚法》中引入听证制度，又在《价格法》和《立法法》中扩大适用范围，应用在价格决策、地方立法、行政处罚和国家赔偿等领域。教育领域引入听证制度符合行政法律规范的未来发展需求。由学校内部设立听证制度，可以与学生权益申诉机构并立，专门针对学生权益相关事务进行听证，明确其在学校实施学生处分、学籍管理、学业证书颁发等行为中的法律监督权力，确保裁判者中立，明确学校的信息公开义务，保证学生充分履行反驳和答辩的权利，最终达到学校行政行为合法以及学生权利救济充分实现的目的。

     学生的法律地位及其权利与义务是我国教育法治建设的核心问题，它是制定《学校法》《学生法》，以及制定和修改其他教育法律法规不能回避的重要问题。确立学生在民法和行政法中的法律地位，是制定相关法律法规的基础，也有利于学生受教育权的保护。

注释

①《宪法》第46条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。《教育法》第9条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。《义务教育法》第4条规定，“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，……”；第11条规定，“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁”。

②《教育法》第43条第一款规定，学生有“参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料”的权利；第51条规定，“图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆（场）等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆（地），应当对教师、学生实行优待，为受教育者接受教育提供便利”。

③《义务教育法》第13条规定，“县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童、少年入学，帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难，采取措施防止适龄儿童、少年辍学。居民委员会和村民委员会协助政府做好工作，督促适龄儿童、少年入学”；第21条规定，“对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人应当进行义务教育，所需经费由人民政府予以保障”。《高等教育法》第9条规定，“……国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育”；第54条规定，“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费。家庭经济困难的学生，可以申请补助或者减免学费”；第55条规定，“国家设立奖学金，并鼓励高等学校、企业事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人按照国家有关规定设立各种形式的奖学金，对品学兼优的学生、国家规定的专业的学生以及到国家规定的地区工作的学生给予奖励。国家设立高等学校学生勤工助学基金和贷学金，并鼓励高等学校、企业事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人设立各种形式的助学金，对家庭经济困难的学生提供帮助。获得贷学金及助学金的学生，应当履行相应的义务”。《民办教育促进法》第34条规定，“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利”。

④《教育法》第43条第三款规定，学生有“在学业成绩和品行上获得公正评价”的权利；第30条第四款规定，学校“以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利”。《民办教育促进法》第34条也有同样的规定，参见注释③。

⑤《高等教育法》第20条规定，“接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书。接受非学历高等教育的学生，由所在高等学校或者其他高等教育机构发给相应的结业证书”；第21条规定，“国家实行高等教育自学考试制度，经考试合格的，发给相应的学历证书或者其他学业证书”；第22条规定，“国家实行学位制度。学位分为学士、硕士和博士。公民通过接受高等教育或者自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位”。《职业教育法》第25条规定，“接受职业学校教育的学生，经学校考核合格，按照国家有关规定，发给学历证书。接受职业培训的学生，经培训的职业学校或者职业培训机构考核合格，按照国家有关规定，发给培训证书。”。《民办教育促进法》第26条规定，“民办学校对招收的学生，根据其类别、修业年限、学业成绩，可以根据国家有关规定发给学历证书、结业证书或者培训合格证书。对接受职业技能培训的学生，经备案的职业技能鉴定机构鉴定合格的，可以发给国家职业资格证书”。

⑥学生的义务可概括为五方面。（一）接受教育。《宪法》第46条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”。《教育法》第9条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”；第41条规定，“从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务”。《义务教育法》第4条规定，“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年……履行接受义务教育的义务”。（二）遵守法律法规。《教育法》第44条第一款规定，学生应“遵守法律、法规”。《高等教育法》第53条规定，“高等学校的学生应当遵守法律、法规”。（三）遵守校规校纪。《教育法》第44条第四款规定，学生应“遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度”。《高等教育法》第53条规定，学生应“遵守学生行为规范和学校的各项管理制度”；第54条规定，“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费”；第55条规定，“获得贷学金及助学金的学生，应当履行相应的义务”。（四）养成良好品行。《教育法》第44条第二款规定，学生应“遵守学生行为规范，尊敬师长，养成良好的思想品德和行为习惯”。《高等教育法》第53条规定，学生应“尊敬师长，刻苦学习，增强体质，树立爱国主义、集体主义和社会主义思想……具有良好的思想品德”。（五）努力学习。《教育法》第44条第三款规定，学生应“努力学习，完成规定的学习任务”。《高等教育法》第53条规定，高等学校的学生应“刻苦学习……掌握较高的科学文化知识和专业技能”。

⑦第一次修正发生在第二次世界大战之后，世界各国致力于实践实质法治原则，限制或否认特别权力关系成为潮流趋势，传统的特别权力关系遭到广泛批评。德国基本法第19条第4项规定，任何人的个人权利遭受公共权力侵害时，皆有权诉请法院救济。这一对行政诉讼的概括式规定是否适用于以及何种程度适用于特别权力关系引发了激烈争论。基于此，乌勒提出了著名的“基础关系与管理关系理论”。他认为，基础关系包括身份上的关系，如相对人身份之设定、变更或终止（学生入学、许可、退学、开除），以及财产上的关系。基础关系法规属于法律保留的范围，其之下的均可向行政法院提请司法审查。管理关系则保留了行政权享受的法的自由空间，所订立的规范不必经由法律授权，发生的处置可通过内部诉讼解决，法院无权审查。但是，实践中基础关系与管理关系的界限无法完全清晰划分。因此，1972年德国联邦宪法法院通过著名的司法判例“监狱服刑案”提出了“重要性理论”，即为特别权力关系的第二次修正。

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